通信工程采購的監督體系探索與研究

黃有麗

（中國移動通信集團設計院有限公司 北京100080）

1 引言

通信工程建設領域資本密集、涉及面廣、管理環節多、隊伍成分復雜，極易產生權錢交易、貪污腐化和暗箱操作。其中，通信工程采購是風險較大的環節之一。對于通信運營商而言，除了做好通信工程建設的安全、質量、進度、資金管理外，風險防控也是管理的重點之一。如何有效預防并控制通信工程采購環節中的廉潔風險，確保“工程優質、人員優秀”，是擺在面前的重要課題。

在以往對通信工程的采購監督中，存在著一定的困惑和難點：一是紀檢監察部門往往采取全過程、全流程監督的形式，耗費了大量的精力，占用了大量的時間，但監督效果卻不好；二是對采購人員的廉潔從業的思想政治教育不夠深入；三是缺乏整體的防控機制，仍然停留在事后監督，較為被動。

在筆者看來，解決這三大困惑，一是要加強監督，創新監督方式，著力實現由“沖在一線”向監督問責轉變，堅持在實踐中轉變監督執紀方式方法，努力做到履職更科學、實效更明顯；二是加強教育，創新教育方式，豐富教育內容；三是要構建嵌入式廉潔風險防控的機制，促進管控端口前移，建設防控的長效機制。

2 通信工程采購監督的現狀

目前，通信工程的采購過程從整體上分為兩種形式：一種是按規定由政府組織的公開招標項目，另一種是由企業自行組織的采購。本文針對由企業自行組織的通信工程采購進行分析。

2.1 通信工程采購的主要廉潔風險點

目前，工程建設領域的招標多采用業主負責制，而招標代理機構也不是完全獨立的第三方，這使得工程建設領域的招標、投標過程成為廉政風險的重災區。具體而言，存在以下風險點：

·在采購方式選擇上，應招標而不招標，或將項目以化整為零方式規避招標；

·在招標文件的編制中，針對特定人提高或降低資格條件和評價指標；以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人，對潛在投標人實行歧視待遇；強制要求投標人組成聯合體共同投標，或者限制投標人之間的公平競爭；

·在采購過程中，易發生與投標人串通設置標底或限價，影響專家評標，暗示、誘導、誤導專家評標等情形。

2.2 通信工程采購廉潔風險點的主要特點

（1）涉案金額大

由于一般建設工程造價少則幾十萬元，多則數百萬元甚至上千萬元，企業為了拿到項目，不惜下大“賭注”。在相互競爭中，賄賂款數額驚人。在已查辦的通信系統腐敗案中，收受供應商或施工單位上百萬元賄賂款的案例不在少數。

（2）涉及人員多

工程建設領域中發生廉政風險的高發人群為企業中位居要職的人員，包括企業領導、評標專家、評審專家、招標工作負責人和具體承辦的關鍵崗位人員等。在領導干部中，特別是“一把手”，手中有權、處于決策位置，這些人會成為投標方的主要攻克對象，使極少數的領導干部經不起利益的誘惑而濫用權力。

（3）犯罪行為隱蔽性強

工程建設領域的賄賂、回扣等腐敗行為和不正之風名目繁多，如勞務費、信息咨詢費、茶水費等。有的犯罪還披著“合法”的外衣，隱蔽性強。

2.3 通信工程采購監督中存在的困難

通信工程采購監督一直是通信企業紀檢監察部門采購監督的重點。根據通信工程采購的主要廉潔風險點，筆者認為，目前主要存在以下困惑。

一是紀檢監察部門往往采取全過程、全流程監督的形式。自通信工程項目需求提出到標書編制，一直到開標評標等環節，紀檢監察部門均全程監督，耗費了大量的精力，占用了大量的時間，但監督效果卻不好。監督僅停留在表面上的程序，無法深入，更讓紀檢部門成為通信工程采購的“擋箭牌”。

二是對采購人員廉潔從業的思想政治教育不夠深入。目前對采購人員的廉潔從業教育存在著針對性不強、內容不夠豐富、形式比較單一等多種問題，導致教育效果不夠深入，無法形成長期教育機制。

三是缺乏整體的防控機制，仍然停留在事后監督，較為被動。缺乏對通信工程采購整體流程的廉潔風險防控機制，導致監督較為滯后，缺乏系統性和前瞻性。

3 通信工程采購的監督體系構建

解決這三大困惑，從如下3個方面進行。

3.1 加強監督，創新監督方式，提高監督實效

近期，上級對于加強和改進采購監督管理工作提出了新的要求，在工作中要細化采購監督工作方式、方法，提升采購監督管理制度執行的操作性，圍繞本單位采購工作重點，更好地發揮監督再監督的職能作用，嚴格監督流程、規范采購行為，促進采購工作健康發展。

首先，改進組織架構，構建雙層監督機制。以前的紀檢監督主要由紀檢監察部門統一實施，其結果就是覆蓋面和針對性嚴重不足。為了進一步改進采購監督方式，首先要改進組織架構，通過“統一組織，分級監督，分級負責”的方式開展采購監督工作，構建包括業務部門的第一道監督與紀檢監察部門監督再監督的采購監督工作體系。

（1）業務部門第一道監督

設立相關采購的業務部門第一道專業監督機制，在流程中建立專業監督流程，對采購需求的合理性、采購方式的選擇、技術評分設置的合理性等關鍵環節設置業務審核、職能檢查，明確專業監督職責。

（2）紀檢監察監督的再監督

紀檢監察部門在業務部門第一道監督的基礎上，開展監督的再監督。針對業務部門監督的情況，對口業務部門履行專業監督方面開展監督。通過“統一組織，分級監督，分級負責”的方式開展采購監督工作，構建包括總部紀檢監察部門、分支機構紀檢監察部門和各黨支部紀檢委員的三維監督體系。

其次，認真分析本單位的實際情況，明確監督的重點難點。在做好日常監督工作的同時，分析清楚通信工程采購的關鍵環節。在采購實施過程中，重點加強對一些關鍵環節的監督，尤其是要把握好采購方式的選擇、評審標準的監督環節。

·一是重點加強對采購方式選擇的監督。督促本單位采購部門加強對非公開采購方式，尤其是對單一來源適用范圍及邀請招標方式選擇理由的審核，同時督促盡量避免使用邀請招標的采購方式，不斷提高采購工作的公開性、競爭性。

·二是重點加強對評審標準和方法執行的監督，督促采購部門優化、細化評審標準和方法，確保評審工作公平公正開展。

·三是重點加強對評審人員履職行為的監督，促進相關人員獨立公正地開展評審工作。

3.2 加強教育，創新教育方式，豐富教育內容

根據“共生理論”，對采購人員廉潔從業教育的核心目的就是改變社會大眾關于腐敗和廉潔的價值觀，或者形成一種有利于廉潔或反腐敗的文化。特別在企業組織中，堅持不懈地開展廉潔教育，能使采購管理人員樹立科學的世界觀、人生觀、價值觀和正確的權力觀、地位觀、利益觀，自覺遵守黨風廉政建設的各項規定，

（1）完善廉潔教育內容

多年來，工程建設領域腐敗現象屢禁不止，很重要的一個因素就是一些企業只看重經濟效益、輕視廉潔教育，放松對領導干部的思想道德教育。在工程建設領域法制不健全、監督不到位、管理跟不上的情況下，一些同志抵抗不住誘惑，利用職務之便，違紀違法、以權謀私、收受賄賂。思想教育工作要繼續堅持以教育預防為主，緊密聯系工程建設領域的實際已發案件，對癥下藥。要將理論學習與案例警示、被動聽講與主動學習、書本學習和課外實踐相結合。要提供與教育受眾相適應的教育內容，結合實際工作情況，面向采購人員開展廉政教育及黨風廉政建設責任制教育，增強教育針對性，有目標、成體系地開展教育工作，保證教育收效。

（2）創新廉潔教育方式

要提高廉潔教育方式、方法的多樣性，做到單向教育與雙向交流相結合、理論學習與案例分析相結合、警示教育與榜樣學習相結合、書本學習與體會式教育相結合。通過豐富多彩的廉潔教育方式，增強學習的趣味性和可讀性，提高興趣，保障廉潔教育深入人心。

（3）推進廉潔教育體制化

進一步完善廉潔教育，以對采購人員的思想政治教育帶動對全體干部員工的廉潔從業教育。每年年初，應與本單位當年度黨員教育、干部教育、員工教育計劃相結合，制定出針對性強的采購人員反腐倡廉教育計劃，確保反腐倡廉教育工作做到“有計劃、有方案、有部署、有落實”。

3.3 推進采購領域風險防控機制的建設，從源頭上治理腐敗

推進通信工程采購的廉潔風險防控機制建設，是加強管理監督的有效措施，也是落實主體責任和“一崗雙責”的重要抓手。推進采購領域的廉潔風險防控長效機制建設，廣泛查找采購領域的重要人員在履行崗位職責、行使崗位權力時可能面臨的廉潔從業風險，針對制度、流程、崗位3種風險點，建立和完善制度體系，強化對通信工程采購流程的管控提升，可大大加強源頭治理腐敗的預見性、針對性和有效性。

（1）廉潔風險防控的理論模型

根據管理是一個過程的理論，美國的戴明博士把它運用到質量管理中，總結出“計劃(plan)—執行(do)—檢查(check)—處理(action)”4階段的循環方式，簡稱PDCA循環原理，又稱“戴明循環”，如圖1所示。

圖1 廉潔風險防控的理論模型

根據這一模型，將構建通信工程采購的廉潔風險防控的過程分為如下4個環節。

·查找并評估風險等級（計劃）。從工作權限行使過程入手，查找通信工程采購中可能發生腐敗行為的薄弱環節，確定“風險點”。

·制定并實施防范措施（執行）。對采購管理崗位和風險重點環節，有針對性地制定嚴密的監控措施。

·評估及檢驗防范效果（考核）。對采購人員的崗位風險等級實行分級管理、分級負責，對廉潔風險實行動態防范。

·考核防范效果，完善管理體系（修正）。建立和完善崗位管理考核制度，逐步形成風險防范管理體系。

（2）建立通信工程采購領域風險防控的過程

廉潔風險在通信工程采購領域的表現形式多種多樣，大致可分為思想道德風險、外部環境風險、制度機制風險和崗位職責風險4種類型。在構建通信工程采購的廉潔風險防控機制的過程中，外部環境和個人原因需要通過教育和監督進一步優化，而制度流程、崗位職責等風險可以通過構建合理的風險防控機制，與業務流程同步運轉，將管控關口前移，從源頭上治理腐敗。

建立采購領域廉潔風險防控工作是一項系統工程，需要循序漸進，不斷拓展領域，逐步建立完善。由各級黨委（黨組織）牽頭組織推動下屬采購部門等主責部門對本單位管理流程、業務流程中的場景、環節進行梳理歸納，明確風險點、管控制度、措施、標準和責任主體，使風險防控和業務流程、管理流程有機結合，同步運行。

·識別廉潔風險點。成立廉潔風險防控領導小組和評審小組，從崗位職責、業務流程、制度機制3個風險維度對通信工程采購領域的風險點進行識別，對重點領域、關鍵環節及重要崗位進行集體評價。

·建立廉潔風險管控模型。結合梳理好的廉潔風險點，勾畫廉潔風險防控思維導圖，從制度完善、流程管控、數據提取、公開平臺構建等多種途徑逐一針對風險點制定管控措施。

·形成廉潔風險管理體系。從教育、制度、監督、懲處4個方面有針對性地制定嚴密的防控措施，加強前期預防、中期監控和后期處置辦法，及時糾正不當行為，避免苗頭性、傾向性問題演變為違紀違法行為，并適時將風險防控措施上升、固化為反腐倡廉制度，著力形成以崗位為點、以程序為線、以制度為面的廉潔風險防控機制。

在風險識別、評估、監測、控制等關鍵環節需要主責部門與紀檢監察部門合力而為，并與業務管理和績效管理等系統有機融合，才能科學構建采購廉潔風險管理和控制系統，建立健全嵌入采購管理流程的風險管理工作機制，將通信工程采購的防控關口前移，扎實推進企業黨風廉政建設和反腐倡廉工作。

4 結束語

在各級紀委不斷推進“三轉”的要求下，要在工作中針對通信工程采購管理流程，不斷探索監督的方式方法，堅持在實踐中轉變監督執紀方式方法，努力做到履職更科學、實效更明顯。要進一步加強對采購人員思想政治的教育力度，創新教育方式，豐富教育內容，構建嵌入式廉潔風險防控的機制，建立健全嵌入通信工程采購管理流程的風險管理工作機制，將防控關口前移，進一步做好通信工程采購的監督管理工作，扎實推進企業黨風廉政建設和反腐倡廉建設。

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