面向現代化的農村住宅集約建設研究

鄒世享，毛淑玲

(1.中國地質大學，北京 100083；2.遼寧師范大學，遼寧大連 116082)

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面向現代化的農村住宅集約建設研究

鄒世享1，毛淑玲2

(1.中國地質大學，北京 100083；2.遼寧師范大學，遼寧大連 116082)

分析了農村住宅集約建設對社會主義新農村建設的意義，剖析了農村住宅集約建設對農村現代化的影響，概括了我國農村住宅管理的現狀和問題，在此基礎上構建了面向現代化的農村住宅集約開發模式，以此推動新農村建設事業的發展。

農村住宅；現代化；集約建設；模式

現代化是人類文明的一種深刻變化，是文明要素的創新、選擇、傳播和退出交替進行的過程。現代化可以理解為四個過程：技術的發展、農業的發展、工業化、都市化。農村現代化建設是我國現代化建設的重要組成部分，以現代化為視角建設新農村，必須推進農村住宅集約建設。

1 農村住宅集約建設對社會主義新農村建設的意義

1.1 是推進新農村建設的重要支點黨的十六屆五中全會提出的社會主義新農村建設“二十字方針”，即“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”，其中“村容整潔”的目標，也是面向現代化的農村住宅集約建設所追求的目標。當前不少農村地區在鄉鎮規劃的前提下，開展的小康村鎮、文明村鎮建設，首先就是在農民居住方面提出的規范化、一體化、美景化要求，呈現在人們面前的就是村容整潔形象。但這些地方追求的是形象工程、面子工程，存在不少問題：違背農民意愿；不考慮每戶農民的經濟狀況，強迫大拆大建；沒有將農村住宅建設與農村經濟發展、產業優化、農民生活質量提高等聯系起來，有違新農村建設的初衷。

以農村住宅集約建設為手段，在科學地做好鄉鎮發展規劃和村鎮建設規劃的基礎上，以地方政府為主導，提供財政支持，注重對農民的引導而非強迫，通過優先建設城鎮住宅區、中心村鎮農民社區的基礎設施、公共服務體系，城鎮二、三產業的發展和就業培訓，吸引農民到城鎮和中心村莊集聚，這不僅能達到“村容整潔”的要求，以農村住宅集約建設為重要支點，在農民集聚的城鎮和中心村發展二三產業，引導農業的規模化經營，促進一、二、三產業協調發展， 使更多的農民就地轉移就業，增加農民的收入，不斷提升農民的生活質量，推動“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、管理民主”的新農村建設目標的實現。

1.2 是保護耕地紅線的有效途徑“18億畝”耕地紅線，是我國糧食安全、農業安全的生命線。現在國家強調嚴格保護耕地，實行耕地占補平衡、先補后占。但同時城鎮化建設高速發展時期，建設用地需求不斷增加。化解這一矛盾，農村住宅集約建設就是有效途徑。

據全國土地利用開發狀況調查，全國農村居民點人均用地高達190 m2，超過規定最高標準150 m2的27%，共占地340萬hm2，在非農業用地中農村居民點用地2 346萬hm2，人均為272 m2，城鎮及工礦用地186萬hm2[1]。這就為農村住宅集約建設提供了巨大空間。

通過農村住宅集約建設，可以將城鎮建設用地與農村騰退舊宅基地占補掛鉤，為城鎮化建設提供必要的建設用地。同時，還可以將農村騰退舊宅基地整理復墾為耕地，增加耕地總量，保證糧食安全。

2 農村住宅管理現狀及存在問題分析

隨著我國人口的不斷增長、社會體制的轉型和現代化事業的發展，人地矛盾更加突出，堅守耕地紅線的任務更加艱巨，宅基地管理法制建設滯后日益顯現。隨著社會主義新農村建設事業的大力推進，農村住宅整理對新農村建設的意義日益重要。但是，目前農村住宅管理的狀況不容樂觀。

我國農村住宅管理的一般狀況，根據2006年第二次全國農業普查對22 108萬戶農村居民的調查，農村居民平均每戶擁有住宅面積128 m2，擁有1處住宅的20 450萬戶，占92.5%；擁有2處住宅的1 421萬戶，占6.4%；擁有3處以上住宅的77萬戶，占0.4%，超占多占宅基地的現象在各地都是突出現象。典型地區的住宅管理狀況也類似，據浙江省海鹽縣的調查，2008年全縣有行政村103個，有大小居民點3 146個，共有閑置住宅629宗，面積50.67 hm2，一戶多宅數210宗，多置住宅280宗，在城里購房農戶2 247戶，農民宅基地人均用地面積245.7 m2，大于浙江省107.63 m2/人的平均水平。農村住宅管理存在的問題可以歸納為以下三個方面。

2.1 農村住宅建設散亂，不利于農村向城鎮化發展由于農民建房缺少村鎮建設規劃的引導，農民建房隨意性大，布局分散、結構各異，“空心村”大量出現，“農村宅基地總量大、面積超標、亂占耕地時常發生；農村空置宅基地比較多，‘空心村’普遍存在[2]。”導致農村土地浪費嚴重，村容村貌差，缺乏基礎設施。農村宅基地分散，農民建房各自為政的狀況，不利于農民向城鎮和中心村集聚，不利于集約用地和城鎮化在農村地區的拓展。

2.2 農村住宅管理不規范，市場機制不健全我國農村住宅管理沒有獨立的法律制度條例，都分散在土地管理的綜合法律規范中，加之全國各地情況差異較大，執行尺度不一，缺乏統一的規范管理。如農民超占宅基地、隱形流轉宅基地現象嚴重。由于農村宅基地面積大小由各省市自治區人民政府自行規定，全國沒有統一的標準，并且農民建房的審批、監督程序不嚴密，農民往往超占宅基地，隨意擴大道場、宅院，一戶多宅，建新不拆舊，改革開放中有不少農民進城務工，有的已在城市購房安家，但仍不愿退出農村的宅基地[3]。同時，農民之間不經過村集體和村民大會，不申報的隱形宅基地流轉現象也很普遍。

缺乏市場化的籌資機制，農村宅基地整理資金不足。農村宅基地整理和居民點集聚都需要大量資金，依靠政府財政補貼、農民自己積累，都難以承擔。舊房拆遷、土地整理、道路、供水供電、電信等基礎設施建設都需要一定的前期投入，財政補貼資金不足、基礎設施建設資金壓力太大，配套資金不到位，對農民遷入新村點建房缺乏激勵措施，特別是資金補助和宅基地整理標準偏低，影響了農民拆舊建新的積極性，導致農民集約建房進展緩慢，也影響了新農村建設進程。

2.3 農村住宅集約建設引導不力，影響農村現代化事業發展對農村住宅整理重視不夠。當前農村領導干部，特別是縣鄉兩級干部，對抓經濟指標比較重視，片面強調經濟增長，增加農民收入，對農村社會管理重視不夠。就是在土地管理中，也是側重于保護耕地、農業用地的流轉，對宅基地的開發、整理還沒有提上議事日程。沒有從新農村建設“村容整潔”的要求，確保耕地紅線的角度，提高農民的居住水平和生活質量的高度，切實加強農村住宅開發、整理。

依托村鎮建設規劃引導、約束住宅集約建設的作用發揮不夠。村鎮建設規劃是農村住宅建設的“龍頭”，對農民建房起著直接的控制作用。長期以來，我國農村建設不重視規劃的引導作用，農村建設規劃滯后，缺乏相應的土地利用規劃、村鎮建設規劃和耕地整理規劃等，影響了新農村建設。近年來，國家重視和強調了農村的規劃建設，農村規劃建設開始起步，但村鎮建設規劃的科學性、適用性、可操作性還存在不少問題。

各級政府在土地利用總體規劃、村鎮建設規劃、耕地整理規劃等規劃的制定和監督執行工作中負有重要責任，要不斷強化各級政府的監督、服務職能。科學而求實的村鎮建設規劃，能夠有效引導農村住宅集約建設整理，而農村住宅集約建設工作，又影響著地區經濟發展，公共服務設施建設和農民生活質量的提高。由此，農村住宅集約建設就成為推動新農村現代化事業發展的重要支點。

3 農村住宅集約建設的現代化取向因素分析

農村住宅集約建設對農村的現代化建設具有重要的推動作用。通過農村住宅集約建設這個支點，撬動整個農村地區的發展，對推進農業現代化、農村現代化和農民現代化具有重要的作用。

3.1 農業現代化農業現代化由傳統農業生產部門轉變為現代產業的演進過程，實現農業現代化，就是要用現代工業提供的技術裝備武裝農業，用現代生物科學技術改造傳統農業，提高農業的綜合生產能力和市場競爭力，同時保護生態環境，促進人與自然和諧相處和可持續發展[4]。

農村住宅集約建設有利于推動農村勞動力向城鎮轉移，向二三產業轉移就業，從而推動承包地流轉，向種田能手和專業合作社集聚，向規模化經營發展，提高農業勞動生產率。

3.2 農村現代化農村現代化就是農村地區基礎設施建設不斷完善，公共服務體系建設大力發展，農民由分散居住走向集聚居住，生態環境不斷改善，產業結構更加豐富，精神文明建設水平不斷提高的過程。

農村住宅集約建設能夠直接引導農民向小城鎮、中心村莊集聚居住，在住宅集約建設過程中，就要優先建設水、電、路、網等基礎設施，發展公共服務體系。農民集聚社區，有利于環境整治，生活廢水、垃圾處理，美化環境。為農民書屋、文化娛樂場所建設提供了空間，有利于推動精神文明事業發展。住宅集約建設帶動了城鎮和中心村二三產業的發展，豐富了農村一、二、三產業協調發展的經濟結構。

3.3 農民現代化農民現代化就是塑造懂技術、會經營、懂管理的現代新型農民的過程。

農村住宅集約建設首先就要求農民具有現代觀念，樂于接受生活方式的改變。培養掌握現代農業科學技術的種田能手，適應農業規模化生產的要求。需要通過培訓，使脫離農田的農民掌握一種專門技術、會經營、了解市場，具備在城鎮二、三產業部門就業的能力，農民的文化科技素質會有較大的提高。從而通過農村住宅集約建設這一紐帶，不斷培育現代新型農民。

4 面向現代化的農村住宅集約建設模式構建

按照面向現代化的基本要求，筆者設計了三種住宅集約建設模式，即宅基地置換城鎮(中心村)房產模式、放棄宅基地+經濟補償模式和宅基地置換+自建住宅模式。在此基礎上設計了模式的10個構成要素。下面從模式的構成要素和類型兩方面作簡單的介紹。

4.1 住宅集約建設模式的構成要素分析結合住宅集約建設的現代化取向影響因素的分析，筆者把構成農村住宅集約建設模式的要素分為10個，并按照10個構成要素在農村住宅集約建設實踐中影響度的差異，分為三類：基礎要素、輔助要素和關鍵要素，下面分別予以具體分析。

4.1.1基礎要素。基礎要素是農村住宅集約建設的前提條件，筆者認為基礎要素至少由三個影響因子構成，即科學規劃、宅基地使用權流轉、政府主導產業化經營。

科學規劃是農村住宅集約建設的“導向標”，住宅集約建設有賴于科學規劃。現在黨和政府十分強調農村規劃的“龍頭”地位、引導作用和約束作用。農村規劃包括省級、縣域土地利用總體規劃，鄉鎮土地利用規劃、鄉鎮建設規劃、村莊建設規劃等。以規劃引領農村住宅集約建設有序、規范推進。

宅基地使用權流轉。是農村住宅集約建設整理的必要前提，也是農村住宅管理法制建設的一個難點。這里強調的流轉必須是在遵守《土地管理法》中“一戶一宅”基本原則下的自由流轉。目前需要突破的是“農村集體土地只能在本集體經濟組織內部流轉”的法制障礙，實現跨越農民集體經濟組織范圍，直至跨越省級界限流轉，才有利于住宅集約建設。

政府主導產業化經營。社會主義新農村建設是當前黨和政府的重要職責，更是各級農村主管部門的艱巨任務，農村宅基地集約開發需要大量建設資金，個人和企業難以承受。產業化經營是強調在農村社會主義市場經濟迅速發展的今天，單純依靠行政手段是不夠的，只有既發揮政府的主導作用、法制的約束作用，又以公司化形式，開展產業化市場運作，發揮市場調配資源的功能，才能有效推進宅基地集約開發。

在鄉鎮一級由政府主導成立農業開發公司，構建政府—農業開發公司—農民三者互動的住宅建設產業化經營模式(圖1)，經營包括宅基地流轉開發、承包地流轉經營等業務，有利于整合國家下撥的支農資金，吸納社會閑散資金，促進不同地區住宅集約建設的協作交流，提高農民的公信力，保證住宅集約建設的順利推進。

政府主導還要求建立規范、統一的土地使用登記制度。只有建立全國統一的規范化、信息化土地使用登記、頒證制度，才便于土地使用權確權工作，規范宅基地流轉秩序，方便宅基地跨區域流轉確認，為與戶籍制度、合作醫療制度、社會保障制度銜接創造條件。

4.1.2輔助要素。輔助要素是農村住宅集約建設的充分條件，影響住宅集約建設的進程。輔助要素主要有三個：公共服務體系集約程度、居住環境和戶籍制度改革等。

在農村住宅集約建設中，輔助要素起著促進或阻礙作用。具體來說，公共服務體系集約程度包括水、電、路、網等基礎設施建設水平，與生產、生活有關的行政管理、社會管理等公共服務機構在農民集約居住的城鎮或中心村集中的程度。居住環境指農民集約居住區周邊環境綠化、美化、亮化、硬化(道路)水平。戶籍制度改革指城鎮戶籍放開，接納農民向集約居住區落戶的戶籍政策導向。

在規劃的城鎮居民區和中心村居民點，基礎設施優先建設，公共服務體系比較完善，居住環境比散居時明顯改善，生產生活服務設施比較齊全，戶籍制度改革有利于農民到居住的城鎮和中心村落戶。這樣才能極大地調動農民向規劃的城鎮居民區和中心村居民點集約居住的積極性，推動農村住宅集約建設的發展。反之，輔助要素不能充分調動農民向城鎮居民區和中心村居民點集約居住的積極性，就會阻礙農村住宅集約建設。

4.1.3關鍵要素。關鍵要素是農村住宅集約建設的充要條件，決定住宅集約建設的進程。根據對住宅集約建設的現代化影響要素的分析，筆者提出以下4個宅基地集約開發模式建構的關鍵要素：城鎮房產因素、資本化、城鎮就業機會、原有宅基地價值等。下面對4個關鍵要素的基本含義和作用進行具體分析。

城鎮房產因素包括房產價格和地理環境。結合當前的實際，城鎮住宅房產的市場價格，對住宅集約建設的導向作用更加突出。在農村社會主義市場經濟日益發展的今天，城鎮住宅房產作為關乎民生的商品，價格變動比較明顯。當前隨著經濟社會發展，人民生活水平的提高，住宅商品剛性需求的不斷增加，城鎮住宅商品的價格一路飆升，從大城市的飛漲擴展到中小城鎮房價的攀升，迫使黨和政府屢出重拳，調控城鎮房價，大力加強保障房、安居房建設，保障住房民生。城鎮房產價格的變動對農村住宅集約建設的影響巨大。城鎮房產價格較低，在農民收入所能承受的范圍內，農民通過集約開發置換城鎮房產的成本較低，農民就會愿意到城鎮置換或購房居住，如果城鎮房產價格較高，農民置換或購房成本高，農民就不會積極到城鎮置換或購房居住。

資本化，農村住宅集約建設需要大量的資金支持，這是毫無疑問的。運用市場化手段，籌措資金，投入宅基地集約開發，既解決農民的住房需求，形成社會效益，又能為地方政府、農民和企業帶來一定的經濟效益，這樣，資金就轉化為資本，故稱為資本化。農村住宅集約建設的資本運作可來自三個方面：一是政府資金，包括《土地管理法》規定的耕地補償費(含土地補償費、安置補償費、青苗補償費)、危舊房改造費、宅基地整理補助費、拆遷補償費、新農村建設的部分資金等；二是建設用地開發收入；三是社會資金。

目前，新農村建設的資金也需要整合，與新農村建設有關的資金來自于財政、發改委、水利、教育、農業、建設、國土、交通、林業等各個部門，這些部門在項目的選取上往往各自為政，遍地開花，缺乏有效的整合和規劃，也缺乏對農民意愿的了解[5]。這些來自不同部門的支農資金，可以在政府部門的協調下，將其中有關農村住房建設的資金，以規劃為引導，在村一級進行有效整合，優先投入農民最迫切需要的生產生活設施建設上，促進設施共建共享，就可以更好地發揮投資效益。

城鎮就業機會。城鎮特別是小城鎮二、三產業的發展帶來的就業崗位和機會增加是農民是否進入城鎮集聚居住的重要因素。小城鎮已成為農民返鄉創業和農村富余勞動力進城的重要載體。2008年底，全國縣城和建制鎮人口2.57億，占全國人口比重的19.4%[5]。小城鎮二、三產業的發展，能夠提高當地的經濟發展水平，提升當地的工業化程度，推動農民工就地轉移就業，提高就業水平，真正做到離土又離鄉。

原有宅基地價值是指原有宅基地的土地價值。農民原有宅基地價值大小可以分為三種具體情況：第一，原有宅基地距離城鎮空間位置較近，進行工商業開發的價值大，原有宅基地價值就大，農民獲得的征地拆遷補償金額就會比較高，農民通過集約開發，置換城鎮房產的成本較低，也就能夠吸引農民到城鎮或規劃的中心村集約居住。第二，原有宅基地有利于耕地集約整理，政府提供的耕地整理補償費高，原有宅基地價值也會比較大。第三，原有宅基地處于國家或當地政府工程項目征地范圍內，征地補償費高，置換或自建住宅的成本就會比較低，農民到城鎮或規劃中心村集約居住的積極性就會比較高。反之亦然。

4.2 住宅集約建設模式的類型分析在分析農村住宅集約建設模式構成要素的基礎上，依據我國不同地區的實際和構成要素在住宅集約建設實踐中的不同作用，筆者將農村住宅集約建設的模式分為三種類型：宅基地置換城鎮(中心村)房產模式、放棄宅基地+經濟補償模式和宅基地置換+自建住宅模式。每種模式各包括基礎要素、關鍵要素、輔助要素三個方面的內容。下面對三種模式做具體的分析說明。

4.2.1宅基地置換城鎮(中心村)房產模式。宅基地置換城鎮(中心村)房產模式是指農民以原有宅基地按照約定條件置換城鎮或中心村房產。具體來說，可分為兩種形式，以宅基地置換城鎮(中心村)住宅和以宅基地置換城鎮(中心村)住宅+產業用房。以宅基地置換城鎮(中心村)住宅的農民可以自我經營或流轉承包地，一般不會放棄承包地使用權。以宅基地置換城鎮(中心村)住宅+產業用房的農民可以在城鎮就業或創業，一般不會自我經營承包地，但可以流轉承包地經營權獲得收益。

這種模式適合的人群較多、范圍較廣。農民還可以在以宅基地置換城鎮(中心村)住宅或置換產業用房兩種方式中選擇。一般在農村經濟比較發達的地區，農民對選擇以宅基地置換城鎮住宅和以宅基地置換城鎮住宅+產業用房，在農村經濟不夠發達，特別是二、三產業不夠發達的地區，農民多選擇以宅基地置換中心村住宅，自我經營或流轉承包地經營權以獲得收益。

4.2.2放棄宅基地+經濟補償模式。放棄宅基地+經濟補償模式就是戶口在本集體經濟組織的農民放棄原有的宅基地，并且放棄在本集體經濟組織享有無償分得一處宅基地的資格，也就等于放棄在我國農村范圍享有分得宅基地的資格(因為我國法律規定農民只能在自己戶口所在的農村集體經濟組織無償分得一處宅基地)，而以一次性經濟補償代替。經濟補償數額由村集體經濟組織和農業開發公司對原有宅基地的評估價值商定。

這種模式的最大特點是放棄原有宅基地及無償享有宅基地的資格，無償分配宅基地，是我國農民的福利性保障，沒有了農民身份，轉變為城市市民后，就自動失去了這一項福利。所以，能夠放棄原有宅基地的農民，即使還具有農民身份，一般來說，已經不在集體經濟組織內從事農業生產勞動，而是轉移到了非農產業就業，并且具有穩定的工作崗位和經濟收入。這種模式適用于已經從事非農產業工作，具有穩定收入、穩定工作崗位，已經或者準備在城鎮買房居住，具有農民身份的城鎮居民。

在我國農村經濟比較發達，城鄉一體化建設起步較早的東部地區，以及其它農村經濟比較發達的地區，運用這一種模式的可能性比較大。這一種模式能夠最大限度地減少農村住宅占地，為增加耕地面積和城鎮建設用地指標提供了可能。

4.2.3宅基地置換+自建住宅模式。宅基地置換+自建住宅模式是指以原有宅基地置換當地政府規劃的城鎮住宅區或中心村莊內的農民居住社區或圍繞中心村莊布局的居民點內的宅基地，農民自己籌資建造住宅的模式。

這種模式的特點是在保證宅基地向規劃區域集聚外，農民具有較大的自主權，建造住宅的空間上要求集聚，時間上不一定集中安排，可以根據農民建造、修繕房屋的周期，循序漸進地實施。

政府在這一種模式推進過程中的主要職能是，做好村鎮建設科學規劃，以規劃引導、約束農民向規劃住宅區域集聚；引導農民自建多層樓房集約利用土地；通過先期投入的水、電、路、網等基礎設施建設和環境美化，吸引農民到規劃區域集聚居住。

這一種模式適用的范圍比較廣，在我國絕大部分農村地區都可以實施，這也是大多數農民樂意接受的住宅集約建設模式。采用這一種模式的農民，大多數都是從事農業生產，既不離土也不離鄉。所以，在這一模式的實踐中，政府部門的規劃一定要實事求是，照顧農民的生產需要，居民點設置不能離農民承包地太遠，在基礎設施建設中 ，也要盡量將路面硬化延伸到農民承包地附近，為農民機械化耕作、機車通行創造便利條件，農民才會真心樂意接受這種住宅集約建設模式。

在農村住宅集約建設實踐中，以上三種模式是同時使用的，農業開發公司在一個區域的住宅集約建設過程中，也應該是多種模式同時運用，這樣，農民才能在一定程度上自由選擇適合自身實際的住宅集約建設模式，農民的利益才能得到切實保障。

5 結語

綜上所述，農村住宅集約建設必須在科學規劃、法制保障、農民主體、過程漸的基礎上，構建宅基地置換城鎮(中心村)房產、放棄宅基地+經濟補償和宅基地置換+自建住宅等多種模式，在面向現代化，注入市場化，邁向城鎮化的農村住宅集約建設實踐中，完善農村住宅管理，推動農村住宅集約建設事業發展，為社會主義新農村建設做貢獻。

[1] 王海平.土地資源管理[M].長沙：國防科技大學出版社，2008：14.

[2] 李譜.農村宅基地制度變遷的路徑依賴分析[J].商情(教育經濟研究)，2008(7):1.

[3] 彭國英.推進農村宅基地整理促進節約集約用地，節約集約用地—促進經濟社會可持續發展研究文集，上冊[M].北京：中國大地出版社，2009：305-306.

[4] 周琳瑯.統籌城鄉發展理論與實踐[M].北京：中國經濟出版社，2005：70.

[5] 中國城市發展報告2010[EB/OL].http://www.chinacity.org.cn/cstj/fzbg/66867.html.

On Modernization-oriented Rural Residential Intensive Construction

ZOU Shi-xiang1, MAO Shu-ling2

(1. China University of Geosciences, Beijing 100083; 2. Liaoning Normal University, Dalian, Liaoning 116082)

The significance of intensive construction of rural residential on the new socialist countryside construction was analyzed, as well as the effects of rural residential intensive construction on rural modernization. The status and problems of rural residential management in China were reviewed. On the basis of this, the intensive development model of modernization-oriented rural residential was established, so as to promote the development of new rural construction.

Rural residential; Modernization; Intensive construction; Model

鄒世享(1965- ),男，湖北公安人，副教授，博士，從事思想政治教育研究。

2014-12-02

S -9

A

0517-6611(2015)02-352-04