農(nóng)村學(xué)前教育供給中政府職能的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

曾婭琴 嚴(yán)均平

重慶三峽學(xué)院公共管理學(xué)院

政府職能的缺失被認(rèn)為是當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)供需矛盾的直接原因，尤其是在農(nóng)村，政府作為公共服務(wù)供給主體的作用并未得到充分發(fā)揮，這導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)長(zhǎng)期供給不足。作為公共服務(wù)的重要組成部分，農(nóng)村學(xué)前教育的供給已無法滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的需求。2011 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》出臺(tái)后，各地政府紛紛發(fā)布學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃，皆提出將加大對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的投入。 在學(xué)前教育大發(fā)展的背景下，我們有必要厘清政府在農(nóng)村學(xué)前教育供給中的職能邊界以及履行職能的途徑和方式， 這對(duì)于完善農(nóng)村學(xué)前教育服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共教育服務(wù)的統(tǒng)籌發(fā)展有著現(xiàn)實(shí)的意義。

一、農(nóng)村學(xué)前教育供給面臨的市場(chǎng)失靈

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨認(rèn)為，教育并不是純公共物品， 因?yàn)槎嘁粋€(gè)小孩的教育邊際成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過零，而且在技術(shù)上，為教育服務(wù)而向私人收費(fèi)沒有任何困難。[1]因此學(xué)前教育是可以通過市場(chǎng)來供給的，然而學(xué)前教育市場(chǎng)上存在著一些可能導(dǎo)致市場(chǎng)供給失敗的因素，這為政府的干預(yù)提供了合理性。

1.學(xué)前教育具有正外部性

通常人們認(rèn)為學(xué)前教育是一項(xiàng)公益事業(yè)，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語來說，便是學(xué)前教育存在著正外部性，不僅對(duì)兒童自身的發(fā)展及其家庭帶來益處，而且具有普遍的社會(huì)效益， 這一點(diǎn)已經(jīng)得到諸多研究的證明。Verry 和Donald（1992）認(rèn)為學(xué)前教育能夠支持婦女就業(yè)，提高工作能力，有利于減少兒童母親對(duì)家庭的經(jīng)濟(jì)依賴，提高經(jīng)濟(jì)獨(dú)立能力，追求性別平等。[2]有關(guān)佩里方案的追蹤研究表明，學(xué)前教育給社會(huì)帶來的收益遠(yuǎn)大于給私人帶來的收益，學(xué)前教育投資個(gè)人的回報(bào)率大概是4.17%， 而社會(huì)的回報(bào)率則高達(dá)12.9%，其中社會(huì)回報(bào)率的88%源于犯罪的減少、4%源于教育開支的減少、7%源于收入稅的增加、1%源于社會(huì)福利開支的減少。[3]可見，學(xué)前教育是典型的具有正外部性的服務(wù)。

正外部性的存在，使得學(xué)前教育的一部分收益被第三者或整個(gè)社會(huì)所獲得， 卻沒有支付相應(yīng)的成本，扭曲了市場(chǎng)主體的成本與收益的關(guān)系。學(xué)前教育的私人邊際收益小于邊際成本，會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者對(duì)學(xué)前教育的投入缺乏動(dòng)力， 貧困家庭甚至?xí)艞壗邮軐W(xué)前教育，從而造成兒童受教育機(jī)會(huì)的不公平。

2.學(xué)前教育市場(chǎng)面臨嚴(yán)重的信息不對(duì)稱

信息不對(duì)稱是指的交易當(dāng)中各人所擁有的信息不同。當(dāng)消費(fèi)者與生產(chǎn)者在產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量上存在著明顯的信息不對(duì)稱時(shí)，消費(fèi)者難以準(zhǔn)確判斷廠商所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否達(dá)到了承諾的標(biāo)準(zhǔn)，這就會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制無法有效地發(fā)揮作用。

學(xué)前教育市場(chǎng)便存在著明顯的信息不對(duì)稱。 首先，家長(zhǎng)在兒童入園之前，往往難以獲得完備的關(guān)于學(xué)前教育服務(wù)的成本與質(zhì)量的信息，只能在兒童接受學(xué)前教育服務(wù)的過程中逐漸地感受幼兒園提供的服務(wù)的質(zhì)量。 其次，學(xué)前教育具有消費(fèi)者和支付者分離的特征，是一種典型的代際轉(zhuǎn)移支付，即父母替子女支付教育費(fèi)用，而兒童由于認(rèn)知能力有限，缺乏對(duì)其直接享受的學(xué)前教育服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)能力。 再次，由于缺乏客觀的質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)使得家長(zhǎng)也難以對(duì)學(xué)前教育的質(zhì)量做出準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，學(xué)前教育不同于中小學(xué)教育，不可以通過標(biāo)準(zhǔn)化的試卷在一定程度上對(duì)教學(xué)效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，使得人們對(duì)它的評(píng)價(jià)產(chǎn)生困難，因此人們常常選擇其他一些信息來代替對(duì)教育質(zhì)量的評(píng)價(jià)，例如幼兒園的環(huán)境建設(shè)和硬件設(shè)施。

可見，在學(xué)前教育市場(chǎng)上，公眾處于信息劣勢(shì)方。追逐私利的幼兒園完全可以在虛假宣傳的背后通過聘請(qǐng)低成本的教育和保育人員提供劣質(zhì)的服務(wù)從而獲取高額的利潤(rùn)。尤其對(duì)于創(chuàng)辦歷史不長(zhǎng)的民辦幼兒園而言， 消費(fèi)者無法及時(shí)全面地了解其服務(wù)品質(zhì)，將不利于家長(zhǎng)做出理想的選擇。因此學(xué)前教育市場(chǎng)的運(yùn)行需要由政府出面進(jìn)行管制，采取措施削減市場(chǎng)上的信息不對(duì)稱，否則公眾的利益和行業(yè)的發(fā)展就會(huì)受到損害。

3.市場(chǎng)運(yùn)行出現(xiàn)的分配不公

市場(chǎng)本身是以效率為歧視標(biāo)準(zhǔn)的競(jìng)爭(zhēng)，它并不關(guān)心結(jié)果是否公平。完全由市場(chǎng)機(jī)制來分配學(xué)前教育資源，會(huì)導(dǎo)致只有能支付得起幼兒園費(fèi)用的家庭才能享受學(xué)前教育，而貧困兒童等弱勢(shì)群體則會(huì)被排斥在幼兒園的大門之外。然而一個(gè)公平公正的社會(huì)是人們不懈努力的目標(biāo)， 教育正是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要途徑，學(xué)前教育有利于弱勢(shì)群體的兒童更好地融入小學(xué)，對(duì)于兒童以后教育成就的獲得有著重要的作用。 OECD的教育測(cè)量（PISA）研究表明兒童學(xué)業(yè)成就的落后在一定程度上與家庭貧困有關(guān)，兒童早期的貧困會(huì)阻礙基礎(chǔ)技能的獲得，對(duì)兒童的人生造成嚴(yán)重的影響。 對(duì)于弱勢(shì)群體的兒童而言，在早期可能難以找到成功的榜樣，缺乏學(xué)習(xí)的基本技能和動(dòng)力，例如概念和語言的掌握、交流的自信、自我表達(dá)等等?？梢妼W(xué)前教育的公平與否是教育公平的基石和起點(diǎn)，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的結(jié)果進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，保證低收入家庭的兒童在教育成就方面不至于落后太多。

二、政府在學(xué)前教育供給中的職能分析

上述種種學(xué)前教育的市場(chǎng)失靈，需要政府以政權(quán)組織者的身份執(zhí)行國(guó)家的社會(huì)管理職能，避免因?qū)W前教育的市場(chǎng)缺陷而出現(xiàn)不能有效供給。政府通常采取以下措施進(jìn)行干預(yù)。

1.財(cái)政支持學(xué)前教育

通常而言政府主要通過財(cái)政補(bǔ)貼來解決正外部性帶來的市場(chǎng)失靈問題。 政府補(bǔ)貼的途徑一般有兩種，一是補(bǔ)貼家庭，例如英國(guó)從1996 年開始試行學(xué)前教育券制度， 對(duì)所有4～5 歲的幼兒給予每人每年1000 英鎊的補(bǔ)助； 在美國(guó)家庭用于兒童照顧的費(fèi)用可以獲得稅費(fèi)抵扣。 二是補(bǔ)貼學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，美國(guó)幼兒園只要通過了全美學(xué)前教育協(xié)會(huì)(NAEYC)的質(zhì)量認(rèn)證， 不論公立還是私立都可以獲得政府的補(bǔ)貼。2005 年，OECD 國(guó)家公共教育經(jīng)費(fèi)中， 平均有15.3%用于資助私人部門提供的教育， 其中8.3%用于直接資助私立教育機(jī)構(gòu)，7%則是通過資助學(xué)生的方式間接資助私立教育[4]。

2.監(jiān)控學(xué)前教育市場(chǎng)的服務(wù)質(zhì)量

學(xué)前教育正外部性的發(fā)揮有一個(gè)重要的前提條件，即幼兒園提供的學(xué)前教育必須達(dá)到一定程度的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，換句話說學(xué)前教育的公益性只能通過評(píng)估這種教育是否達(dá)到應(yīng)有的教育標(biāo)準(zhǔn)來衡量[5]。 政府應(yīng)該承擔(dān)起信息生產(chǎn)和提供的職責(zé)，建立有效的信息披露體系，改善市場(chǎng)的信息結(jié)構(gòu)。 例如OECD 致力于建立兒童學(xué)前教育和保育的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，監(jiān)控各種類型的學(xué)前教育服務(wù)，收集的數(shù)據(jù)包括生師比、學(xué)前教育和保育的支出等，并試圖通過制定一些兒童成就的目標(biāo)來評(píng)估學(xué)前教育的效果。美國(guó)嘗試開發(fā)成本分析模塊使公眾能夠及時(shí)了解教育機(jī)構(gòu)的成本信息，從而做出正確的選擇。各國(guó)政府都在努力地通過各種方式增加學(xué)前教育市場(chǎng)上的信息供給，使家庭能夠獲得更多的關(guān)于學(xué)前教育成本和質(zhì)量的信息，以便在信息充分的情況下做出正確的選擇。

3.為貧困兒童提供免費(fèi)的學(xué)前教育

為貧困兒童提供學(xué)前教育具有明顯的補(bǔ)償作用，為了促進(jìn)社會(huì)公平，各個(gè)國(guó)家都在針對(duì)輟學(xué)兒童和不具備基本技能的成人補(bǔ)償教育干預(yù)上花費(fèi)不菲，積極支持貧困兒童接受學(xué)前教育成為政府義不容辭的職責(zé)。許多國(guó)家都專門開設(shè)了針對(duì)這類群體的學(xué)前教育項(xiàng)目，例如英國(guó)的“確保開端”項(xiàng)目，是英國(guó)政府為改善處境不利地區(qū)兒童的生活環(huán)境、消除貧困和預(yù)防社會(huì)排斥而采取的行動(dòng)。參與該計(jì)劃的兒童可享受每周15 小時(shí)的免費(fèi)學(xué)前教育， 以及醫(yī)療保健和家庭支持等服務(wù)。 類似的還有美國(guó)的“提前開端”（Head Start）項(xiàng)目，通過向處境不利的兒童及其家庭提供免費(fèi)的教育、健康、營(yíng)養(yǎng)和社會(huì)服務(wù)，為貧困兒童的入學(xué)做好準(zhǔn)備，縮小其與同齡兒童之間的差距，以實(shí)現(xiàn)政府的反貧困宣言。

三、我國(guó)政府在履行農(nóng)村學(xué)前教育職能中面臨的問題及對(duì)策

在我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育服務(wù)的是處于相對(duì)貧困中的農(nóng)村兒童。 與城市兒童相比，農(nóng)村兒童處于更加不利的境地中：他們的家庭收入不高，對(duì)教育服務(wù)的支付能力相對(duì)不足；家長(zhǎng)文化水平較低，缺乏科學(xué)的養(yǎng)育知識(shí)。對(duì)于中西部農(nóng)村地區(qū)大量存在的留守兒童而言，由于缺少父母關(guān)愛和適宜的教育環(huán)境，使得他們更可能在將來的生活和學(xué)習(xí)中面臨失敗。因此農(nóng)村兒童在發(fā)展的初期便處于劣勢(shì)地位，為農(nóng)村兒童提供學(xué)前教育具有明顯的補(bǔ)償作用，政府應(yīng)當(dāng)義不容辭地承擔(dān)起農(nóng)村兒童的學(xué)前教育。目前我國(guó)政府正著手將學(xué)前教育列入財(cái)政預(yù)算， 加大對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的投入，但是政府在履行農(nóng)村學(xué)前教育職能的過程中仍存在以下一些問題。

1.供給模式單一導(dǎo)致公平缺失

當(dāng)前各地政府履行農(nóng)村學(xué)前教育職能的方式尚未突破通過建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園、中心校附設(shè)園來提供學(xué)前教育服務(wù)的制度設(shè)計(jì)。然而不同于城市人口居住集中的特點(diǎn)，農(nóng)村人口分布較為松散，而由于年齡的原因，兒童不可能到很遠(yuǎn)的地方去上幼兒園，在這種情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園能夠發(fā)揮的輻射作用有限，這導(dǎo)致只有居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的兒童能夠有機(jī)會(huì)進(jìn)入公辦幼兒園，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的兒童則只能進(jìn)入民辦幼兒園（班），出現(xiàn)了公共資源分配上的不公平。 事實(shí)上只要達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)也能從民辦園提供的學(xué)前教育服務(wù)中獲益，因此民辦園或進(jìn)入民辦園的兒童也理應(yīng)獲得政府的補(bǔ)貼以矯正外部性問題“確保開端”和“提前開端”也接受營(yíng)利或非營(yíng)利組織的申請(qǐng)，通過競(jìng)爭(zhēng)性的程序，成為項(xiàng)目的代理機(jī)構(gòu)，從而獲得政府的補(bǔ)貼。因此在農(nóng)村地區(qū)為了實(shí)現(xiàn)公共教育資源的公平分配，政府可以考慮通過學(xué)前教育券或者機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼的方式來多渠道地履行學(xué)前教育的供給職能。這一方面可以拓展現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍，獲得規(guī)模效益；另一方面政府的補(bǔ)貼也有利于民辦幼兒園緩解資金壓力，改善辦園條件，激勵(lì)民辦園提供達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)前教育服務(wù)。

2.對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育市場(chǎng)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)控不足

多年以來，我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育市場(chǎng)的監(jiān)控以“入口”監(jiān)控為主，制定了較為嚴(yán)格的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)服務(wù)過程的監(jiān)控相對(duì)不足，這體現(xiàn)在以下兩方面。

第一，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的缺乏。 在存在信息不對(duì)稱的市場(chǎng)上，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的供給是政府履行市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)的重要方式，也是監(jiān)控服務(wù)績(jī)效的一個(gè)重要尺標(biāo)。 學(xué)前教育服務(wù)內(nèi)容的核心便是課程的設(shè)置。 早在2001 年我國(guó)教育部門就頒布了《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》，將幼兒園的教育內(nèi)容劃分為健康、語言、社會(huì)、科學(xué)、藝術(shù)五個(gè)領(lǐng)域，但由于缺乏具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督手段，許多農(nóng)村幼兒園的課程設(shè)置仍然十分隨意，甚至為了迎合農(nóng)村家長(zhǎng)的需求而片面地注重兒童認(rèn)知能力的發(fā)展忽視情緒和社會(huì)性的培養(yǎng)，出現(xiàn)"小學(xué)化"傾向，不利于兒童的全面發(fā)展。 政府亟需對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。 值得注意的是，2006 年聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)曾對(duì)我國(guó)9 個(gè)貧困縣的3514 名0～6 歲兒童的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了基線調(diào)研，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目縣兒童輕度和重度營(yíng)養(yǎng)不良的比例非常高。兒童的發(fā)育不良不僅與這些地區(qū)的貧困有關(guān)，更和這些地區(qū)家長(zhǎng)缺乏兒童養(yǎng)育知識(shí)有關(guān)。[6]利用宣傳、講座的方式增加家長(zhǎng)養(yǎng)育兒童的知識(shí)， 改善家長(zhǎng)教育兒童的態(tài)度和方法，應(yīng)當(dāng)成為獲得財(cái)政資金資助的機(jī)構(gòu)必須履行的公共職責(zé)。

第二，信息供給的不足。 目前民眾主要通過幼兒園的級(jí)別來判斷其服務(wù)質(zhì)量。幼兒園等級(jí)評(píng)估是由教育行政部門根據(jù)一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)幼兒園進(jìn)行檢查、評(píng)估、定級(jí)，對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的幼兒園頒發(fā)等級(jí)證書。 然而，僅僅是等級(jí)制度并不能告訴民眾，幼兒園在哪些方面需要改進(jìn)。 同時(shí)由于評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的城市傾向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園很難達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于沒有等級(jí)的幼兒園農(nóng)村居民也無從得知其服務(wù)在哪些方面尚未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，從而無法獲得做出適當(dāng)選擇的足夠信息。 政府應(yīng)當(dāng)將幼兒園等級(jí)評(píng)估以及每年年審的內(nèi)容等具體信息公開提供給民眾，或者通過信息公示等制度建設(shè)督促幼兒園自動(dòng)公開其辦學(xué)成本、 辦學(xué)質(zhì)量等相關(guān)信息，使幼兒園的收費(fèi)與其提供的服務(wù)質(zhì)量相符，才能保證市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行。

總之，農(nóng)村學(xué)前教育因其補(bǔ)償性的特征，其供給是政府應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。 當(dāng)政府意識(shí)到這種責(zé)任，往往容易通過加大投入， 建設(shè)機(jī)構(gòu)的方式來履行職責(zé)。然而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，政府還應(yīng)當(dāng)學(xué)會(huì)與市場(chǎng)共處，通過發(fā)放學(xué)前教育券或機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼，推行基準(zhǔn)化服務(wù)，加大質(zhì)量信息的供給等方式，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共學(xué)前教育資源的公平分配與農(nóng)村學(xué)前教育供給體系的健康運(yùn)行。

[1]約瑟夫·E·斯蒂格利茨.公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：359.

[2]Gordon Cleveland, Michael Krashinsky. Financing ECEC Services in OECD Countries[EB/OL].http：//www.oecd.org/edu/earlychildhood，2003-1-30.

[3]崔世泉，袁連生，田志磊.政府在學(xué)前教育發(fā)展中的作用[J].學(xué)前教育研究，2011(5)：3-8.

[4]陶西平，王佐書. 中國(guó)民辦教育發(fā)展報(bào)告（2003-2009）[M]，上海：上海人民出版社，2010 年,第384 頁(yè).[5]陳桂生. 中國(guó)民辦教育問題[M].北京：教育科學(xué)出版社，2001 年，第167 頁(yè).

[6]OECD . Starting Strong II-EARLY CHILDHOOD EDUCATION AND CARE[R].2006 年.