我國農村發展中的環境問題及治理機制研究——基于網絡化治理視角

郭唐功 姬雄華

延安大學經濟與管理學院

一、我國農村環境污染的現狀

近年來，隨著我國經濟的發展和城鎮化的進程進一步加快， 農村的生態環境問題越來越得到關注，同時也制約城鎮化進程。 具體來說，農村的環境污染問題主要表現在以下兩個方面：

第一，從生產上來說，農業上生產量的提高，主要還是靠大量的使用農藥化肥，鄉鎮企業的生產方式落后，導致大量工業“三廢”的任意排放，水產養殖以及農村家禽工廠化養殖的糞便處理不當，形成農業上的污水灌溉，進一步加劇了污染，呈現出從“點”到“面”污染的態勢；同時城市污染向農村轉移，近幾年我國大部分城市都在進行新城的建設，而在城市規劃的時候，總是把工業區建設在靠近遠郊農村，把污染留在了農村。

第二，從農村生活上來看，小城鎮和農村規劃不科學，使得其沿著公路發展或者與工業區混雜，基礎設施和管理存在問題，據有關統計，我國96%的村莊沒有排水溝渠和污水處理，72%的村莊畜禽圈舍與住宅混雜，使得污染物隨意排放，嚴重影響居民生活質量。同時，伴隨著生活水平的提高，人均垃圾的產生數量呈增加的趨勢，據統計，農村每天產生的生活垃圾近百萬噸，大部分未經處理直接排放，對環境造成二次污染。

二、我國農村生態環境問題網絡化治理的存在的原因分析

美國哈佛大學教授斯蒂芬·戈德史密斯和威廉.埃格斯認為：在現代社會的發展中，“傳統的官僚制管理正在面臨著終結，取而代之的是一種完全不同的模式——網絡化治理”[1]。我國學者陳振明教授對網絡化治理的定義：“網絡化治理就是為了實現與增進公共利益，政府和非政府部門（企業、第三部門、公民）等眾多行動主體，在相互依賴和相互促進的環境中分享公共權力，共同管理社會事的過程”[2]；各主體形成一種平等協商與自我統合作用的治理形態， 可以得知，這種治理形態強調多中心的治理主體、網絡化的治理機制和分散化的治理責任等顯著特征；這種模式克服了傳統的碎片化的管理和提供公共服務的弊端。從網絡化治理的角度看，我國農村環境污染呈現出加重趨勢的原因，主要有以下幾個方面：

1.環境管理模式落后

現階段，我國的環境治理模式主要是碎片化的管理模式，這種管理模式政府處于主導地位，主要是政府直接管理，隨著經濟體制和社會制度的變化，這種模式已經不能適應現在環境保護的要求，由于我國行政績效考核以GDP 的增長為硬性指標， 地方政府為了追求政績，片面地追求經濟的增長，將環境保護置于次要地位，甚至認為環境保護阻礙了地方的經濟增長，導致地方政府對環境保護采取不重視的態度。 在目前的管理模式中，政府處于主導的位置，主要是政府的直接管理，關于環境保護的各項法規制度都是地方政府自己制定并執行， 政府具有很大的自主性，為了追求行政績效，容易造成在環境保護上政府失敗的發生；在執行管理過程中，地方政府主要是采取單一的行政手段。“而隨著我國社會的不斷發育，市場主體也在不斷增大，人的價值觀的多元化，利益多元化、社會發展的多元化，這些市場主體與客體都發生了巨大的變化，如果還通過行政手段管理，必然會造成管理效果差”[3]。

地方政府存在著部門職能分配不科學、管理職能缺位和資源分配不合理的現象。特別是地方政府的環保部門，主要表現在人力資源、財力資源、權力資源、權威資源和文化資源的有限，從而導致其能力結構中與這些資源對應的能力不足。[3]由于權力與資源缺乏，使得環保部門形同虛設，導致其管理職能缺位。 環境污染問題通常是涉及區域性的，而碎片化的治理模式只是對本地發生的污染能治理，但是針對區域性的污染管理， 在環境管理中未把城市和農村作為一個整體，各級地方政府基于理性的考慮，會采取搭便車的行為，碎片化的管理模式對區域性的污染問題無力回應。

2.政府的單一治理，參與主體不足

目前，我國農村環境治理主要是靠地方政府的單一的主體力量，隨著農村社會經濟的發展和現實環境的變化， 地方政府面臨的問題日益多樣化和復雜化，而地方政府存在著部門設計不健全和職能分配上不科學，依舊依靠政府單一的力量來處理農村的環境問題，使得地方政府顯得能力不足；由于我國長期實行的城鄉分治的二元化治理格局，市場主體和社會組織對農村的公共物品的提供基本上沒有參與。第三部門的大量的集中于城市， 隨著第三部門的不斷發展壯大， 城市里大量的第三部門的能力未得到充分的發揮，而作為農村地區的地方政府與第三部門缺乏有效的互動，只是片面地追求地方經濟的發展，使得地方政府在農村環境保護不能治理的方面形成空白地域；農村環境作為一個公共物品， 同樣具有非排他性，作為以追求利益為目的的市場主體， 由于其投入成本大，收益小，考慮到自身利益問題，而沒有政府給予其利益的保障，造成市場主體的參與動力不足；公民作為環境保護的受益者之一，在思想上和認識上存在著很大的局限，認為環境保護只是政府的責任，對環境保護的重要性認識不到位以及缺乏環境保護知識；同時公民在參與環境保護存在著很大的外部環境限制，如沒有相關的法律制度給予參與權利保障，參與渠道和途徑缺乏等，受理性選擇的影響，大部分公民選擇采取搭便車來取代參與環境保護。這些眾多的因素造就了在農村環境保護方面， 只有單一的政府治理主體，參與主體不足的局面。

3.農村相關的環境保護法律制度不完善

從我國環境保護立法角度看，國家層面和地方立法層面都在環境保護方面頒布了一定的法律和法規，初步形成了以《中華人民共和國環境保護法》為主的環境保護法體系，但該體系中針對農村環境保護的法律只是作了較少的原則性說明，針對性不強，更多的是關于農業生產的環境，并沒有直接針對農村環境保護保護的部分。“總的來說，環境保護法律法規的重點只是農業生物的環境要素，相差并不大，而且并未把農村看作一個與城市相對的體系，以區別對農村的環境問題的區域性差異，經濟發展不一，污染程度不同等的問題”[4]； 我國現行的環境保護法具有普適性，而在制定法律的時候又多以城市環境問題污染為中心，對農村的環境污染問題存在著認識不足，同時我國目前正處于城市化的快速發展時期，對農村環境保護的法律法規沒有充分考慮到城鎮化對農村環境的影響，使得針對我國農村環境保護的法律缺位。

4.農村環境保護資金投資單一且融資渠道不暢

作為農村公共物品之一的農村環境，同樣具有非排他性和非競爭性，因而很難確定農村環境保護的責任主體，而對農村環境的保護投入的資本高，收益甚微，使得市場主體和社會資本很難進入該領域；地方政府作為農村環境治理和保護的主要力量，由于分稅制的實行，事權與財權的不匹配，同時地方政府大量的財政資金又投入到城市，真正投入到農村的資金很少；作為地方財政的主要收入來源的鄉鎮企業，由于設備和技術落后，發展緩慢，對地方財政的貢獻不大，甚至還有一部門企業需要地方財政的扶持，進一步限制了地方財政對農村環境保護的投入，這些情況造就了農村環境保護的投融渠道不暢和靠單一地方政府資金投入。

三、農村環境的網絡化治理途徑

“在作為合作網絡的治理理論看來，隨著治理主體的多元化，多元主體之間的權利依賴與合作伙伴關系在運行機制上必然最終形成一種自主治理的網絡，各治理主體可以通過對話來增進理解，各自發揮各自的優勢資源，從而能實現良好的合作管理”[5]。 構建網絡化的治理模式來處理農村環境保護問題，能充分發揮各主體的優勢，形成社會合力，激發社會活力。

1.構建農村環境管理的網絡化治理模式

農村環境的網絡化治理模式就是在農村環境保護上通過政府和非政府部門的共同參與合作，在相互依賴的環境中共享權力，分擔責任，從而形成對農村環境進行有效治理的模式，在一定程度上補充或者替代政府管理的弊端。通過對網絡化治理模式特征的分析，農村環境網絡化治理模式的有效運行需要在各參與主體之間建立信任機制、協調機制、整合機制和維護機制。信任機制是保證網絡化治理模式運行的前提條件；在網絡化治理中，信任是一種核心的凝聚力，它的作用等同于科層制的權威；[6]網絡治理模式的構建必須由政府為多主體參與搭建平臺，使得各主體之間能夠有條件開展對話，建立合作，增加信任。信任可以增加組織成員之間的依賴和培育網絡組織之間的文化，從而促進組織核心價值觀的建立，共同致力于農村環境治理的目標的實現。整合機制是網絡化運行的關鍵步驟。“網絡化治理不僅是政府一方的獨自表演，更需要社會主體的廣泛參與。 ”[7]在農村環境治理中，政府依然是處于主導位置， 但是政府的作用是有限的，通過構建農村環境治理的網絡結構，各主體有意識的集合，形成一種平等協商與自我統合作用的治理形態，整合非政府組織的力量，發揮第三部門，市場主體和公民等力量， 能實現資源的優化組合和優化配置，提高資源的利用率。 協調和合作機制是網絡化治理模式運行的核心內容，協調是在個參與主體的共同利益的基礎上開展對話交流，達成合作，在網絡化治理中參與方的利益追求是不同的，在各方協調的基礎上，有利于實現各方的利益，從而促進目標的實現。維護機制是網絡治理模式運行的重要保障。網絡治理實質是對權力的分散和各主體之間利益的博弈，因此在制定農村的環境保護政策時候， 要聽取各主體的意見， 從而是參與網絡治理主體行為變得規范和有序，維護網絡化機制的合理有序運行。

2.構建多主體參與機制，發揮各主體的優勢

農村環境作為一個復雜的系統，需要多主體共同參與，在農村環境治理的網絡化機制，充分發揮各主體的作用。現階段，在網絡化治理模式中，政府依然應該占主導角色，政府的主導角色主要表現在，在聽取各方意見后制定網絡化運行的制度和規則，不再是農村環境公共物品的提供者，而是作為監督者，維護網絡化治理的良好運行，同時政府應該降低市場進入準則，使更多的主體參與進來，發揮自身的優勢；第三部門要充分發揮自身的橋梁作用，做好政府和公民之間的良性互動，彌補政府失靈的部分，增加公眾對政府的信任；鄉鎮企業在追求經濟利益的同時，要秉持社會責任的理念，自覺改進生產技術，減少對環境的污染， 通過履行環保的社會責任提高企業的影響力；農村的村民在提高環境保護重要性的認識，積極參與環境保護， 在環境保護中與其余主體進行交流對話，對環境保護提出要求和對環境滿意度作出相應的回應；通過在網絡治理中各個參與主體相互依賴的環境中共享權力，在促進農村環境保護的基礎上，發揮各自的優勢，實現自身的利益。

3.完善農村環境網絡化治理的法律制度

農村環境的網絡化治理不僅需要有相關針對農村環境保護的作為保障和支撐，還需要建立相關的制度和規則來界定網絡治理參與主體的責任。農村作為與城市相對的體系，其環境問題的產生和發展有其自身的特殊性，因此農村環境的治理需要有針對性的法律，結合國家層面的法律和各地方的實際情況，地方政府制定符合農村的環境保護法律制度，使得環境保護法律從抽象化為具體，這樣是地方的法律具有很大的實踐性， 又與我國最高的環境保護法律體系相一致，在一定程度上完善了環境保護的法律體系，使農村環境網絡化治理有法可依。在農村環境的網絡化治理模式中，參與主體在相互依賴的環境中共享權力分擔責任，會造成公私界限變的模糊化，同時參與主體代表著不用的利益訴求， 為了追求各自的了利益，會減少對組織的忠誠性投入，因而在一些責任的認定上會產生相互推諉，相互之間轉嫁責任。 農村環境治理是一個復雜的系統，涉及范圍和內容比較廣泛，在以政府為主的進行利益協調的能力是有限的，所有針對網絡化治理參與者制定相關的制度，合理界定各自的責任，使農村環境網絡化治理規范化和常態化。

4.形成農村環境保護資金投融的多渠道

農村環境的治理不僅需要政策的投入，還需要資金投入。 中央政府加大對農村環保投入的轉移支付，并出臺相關的財政政策，明確農村環境治理資金在轉移制度或政策財政預算的中的比重，確保農村環境保護投入有穩定的資金。[8]地方政府應該統籌城鄉環境保護，把城鄉環境保護作為一個整體，加大對農村環境保護的財政資金的投入力度，形成城市支持和促進農村環境保護事業的發展；構建對農村環境保護的投融資機制，發揮網絡化治理模式的優勢，激活社會活力，激發網絡治理參與者（政府、市場主體、第三部門、公民等）對農村環境保護的投資；發展鄉鎮企業，壯大縣域經濟，轉變生產方式，改進生產技術，減少對農村環境的污染，增加地方的財政收入，為農村環境保護提供支持。

[1](美) 斯蒂芬.戈德史密斯，威廉.D 埃格斯.網絡化治理： 公共部門的新形態[M].孫迎，譯.北京：北京大學出版社,2008.

[2]陳振明：《公共管理學：一種不同于傳統的行政學的研究途徑》， 北京： 人民大學出版社，2003 年第86頁.

[3]張禮祥，婁文龍.基于網絡治理理論的環境治理模式研究. 中國管理--組織與戰略分會場論文集[C].2011.

[4]李長健，王君健，陳志科.城鎮化背景下農村環境保護法律問題探究.[J]時代法學2009.2.

[5]王瑞華.合作網絡治理的困境與啟示.[J].西南政法大學學報.2005.8.

[6]鄞益奮.網絡治理：公共管理新框架[J]公共管理學報，2007（1）：93.

[7]孫健，田星亮.網絡化治理中公民參與的實現.[J]江西社會科學.2010,5.18-22.

[8]李秀英.關于加大農村環保投入和監管的建議.[J]參政議政.2015，（01）.