推進新疆城鄉發展一體化的實踐與思考——以庫爾勒市統籌城鄉綜合配套改革試點為例

李小梅（新疆維吾爾自治區黨校經濟與社會發展研究中心，新疆烏魯木齊830002）

推進新疆城鄉發展一體化的實踐與思考
——以庫爾勒市統籌城鄉綜合配套改革試點為例

李小梅
（新疆維吾爾自治區黨校經濟與社會發展研究中心，新疆烏魯木齊830002）

［摘要］庫爾勒市作為自治區確定的統籌城鄉配套改革試點城市，主動探索先行先試，以統籌城鄉發展為主線，以綜合配套為抓手，以創新體制機制為動力，以打破城鄉二元結構為重點，以縮小城鄉差距為目標，在城鄉協調發展中著力解決“三農”問題，為推進新疆城鄉發展一體化積累一定的經驗。

［關鍵詞］庫爾勒市；統籌城鄉發展；思路對策

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”，這一論斷抓住了影響中國現代化建設中的最大問題，也指明了破解“三農”問題的方向，具有十分重大的現實意義與指導意義。

改革開放以來，新疆農業和農村發展取得了翻天覆地的變化，城鄉之間的經濟社會關系也開始發生積極變化。但是，我們必須看到新疆全面建成小康社會最嚴重的制約仍然是區域城鄉發展差距和收入分配差距。由城鄉差距引發的不穩定因素和深層次矛盾日益凸顯，制約了經濟社會協調發展。因此，進一步縮小城鄉發展差距，促進經濟社會協調發展迫在眉睫。

庫爾勒市作為新疆巴音郭楞蒙古自治州首府所在地，隨著城市建設“南擴西聯”步伐的加快，近五年來城區面積擴大了一倍，達88平方公里，城區常住人口以每年2萬余人快速增加，近15萬的流動人口聚集在城鄉結合部生活。城鄉結合部面積的不斷擴大和流動人口的快速聚集，給城市管理和建設工作帶來了巨大的壓力。2009年庫爾勒市被確定為自治區統籌城鄉綜合配套改革試點市以來，堅持把統籌城鄉的思想貫穿于發展規劃、工作部署、政績考核等具體工作中，積極探索“新疆特色、巴州特點、庫爾勒模式”的統籌城鄉發展新路子，在棚戶區改造、“村改居、鄉改辦”等方面作了有益地探索和嘗試，統籌城鄉發展取得了一定成效。

一、庫爾勒市統籌城鄉配套改革的主要做法和經驗

（一）領導高度重視，健全體制機制

1.加強組織領導。為更有力地組織、領導、實施統籌城鄉綜合配套改革工作，2011年6月，經自治州編辦批復同意，庫爾勒市將市城鄉一體化辦公室更名為“中共庫爾勒市委統籌城鄉綜合配套改革工作領導小組辦公室”（簡稱“市委城鄉綜合改革辦公室”），作為市委直屬的正科級建制事業單位，牽頭實施綜合配套改革各項任務。成立了庫爾勒市統籌城鄉綜合配套改革工作領導小組，進一步加強對統籌城鄉綜合配套改革工作的組織領導，定期召開領導小組會議，聽取匯報，研究部署統籌城鄉綜合配套改革試驗重點工作和重大事項，及時研究解決改革試點工作中的重大問題，創新統籌城鄉發展的經驗和機制，全面推進綜合配套改革試點工作。

2.完善工作機制。根據《庫爾勒市統籌城鄉綜合配套改革試點總體方案》，制定了《庫爾勒市全面推進統籌城鄉綜合配套改革試點工作實施方案》。圍繞“六項改革”和“五大統籌”重點工作任務，設立5個由市委、市人民政府分管領導分別牽頭、相關單位為成員的城鄉規劃建設專項工作組、城鄉產業發展專項工作組、社會事業建設專項工作組、財政投融資改革專項工作組、體制機制創新專項工作組，確定了48項工作任務，實行“一項重點工作，一名領導牽頭，一套指標考核，一個標準兌現獎罰”的工作機制，做到任務到人、責任到人、落實到人。明確了實施步驟，細化了工作任務，建立了聯絡員制度，實行目標考核機制，建立了改革試點工作聯席會議制度和督查機制，由市委城鄉綜合改革辦公室協助分管這項工作的市領導對全市統籌城鄉綜合配套改革試點推進工作進行督查，狠抓落實。

（二）研究制定改革政策措施，穩步推進綜合配套改革

1.加強政策理論研究。統籌城鄉綜合配套改革工作是一項浩大的系統工程，涉及眾多領域、部門，政策性強，工作任務重，改革難度大，資金投入量大［1］。庫爾勒市積極開展政策理論研究，深入研究各地實際情況，認真梳理和把握中央及各地關于統籌城鄉發展的政策信息，密切關注國內有關統籌城鄉發展的各項政策，深入分析研究庫爾勒市市情、發展狀況和發展特點，及時向市委、市政府提出合理化建議和意見。

2.制定相關政策體系。庫爾勒市通過詳細調研、反復論證、借鑒外地經驗，結合自身實際，把推進城鄉一體化和城鄉結合部社會建設作為制定首批改革政策措施的突破口，出臺了《關于推進城鄉一體化實施“村改居、鄉改辦”的意見》（庫黨發〔2009〕9號）和《關于印發推進城鄉一體化實施“村改居、鄉改辦”工作相關配套文件的通知》（庫政發〔2009〕71號）等相關配套改革方案。出臺了市委、市政府《關于加快實施兩大工程加強城鄉結合部社會建設的方案》及《棚戶區改造工作方案》、《村民住宅產權登記管理規定》等一系列配套文件。按照城鄉統籌發展的要求編制了《庫爾勒市國民經濟和社會發展第二個五年規劃綱要》和《庫爾勒市城市總體規劃（2010－2030）》。

（三）把“村改居、鄉改辦”工程作為配套改革的著力點

“村改居、鄉改辦”是統籌城鄉發展改革，推進城鄉一體化的重要著力點和重要步驟之一。庫爾勒市在鐵克其鄉、恰爾巴格鄉、西尼爾鎮先行試點“村改居、鄉改辦”工作，有18個村面臨撤村建居，涉及被征地農民1.3萬余人。確定了“因地制宜、循序漸進；分類指導、一村一策；依法辦事、發揚民主；以人為本、民生為先”的原則，形成了“梯次結構、壓茬進行、有序推進”的工作格局。

1.加大政策宣傳。庫爾勒市全方位做好統籌城鄉發展的宣傳報道，及時總結宣傳報道全市城鄉一體化工作進展和成效。集中印制、發放萬余份漢、維兩種文字的宣傳材料，通過走訪農戶、村民座談會、政策咨詢會、印發知識問答等形式，讓廣大農民真正認識、理解“村改居”政策的惠民之處，對村民最關心的問題進行重點解釋，廣大農民群眾的主動參與性不斷提高。

2.加大培訓力度。庫爾勒市在近郊三鄉舉辦了“村改居”工作政策法規培訓班，分層次多次對鄉村干部、相關站所和工作人員進行被征地農民政策及業務知識的培訓，并就被征地農民參保繳費工作開辦了多期專題講座，使村干部、工作人員全面系統學習有關政策法規，吃透文件精神，掌握政策要點，確保被征地農民參保繳費便利、快捷、高效。

3.穩步推進試點鄉“村改居、鄉改辦”工作。庫爾勒市撤村建居的工作思路是：先在集中連片農民安置小區建立農村社區，引入城市社區管理模式，增強社會化服務功能，再打破原有村莊界限，重新調整劃分與城市街道、社區的行政區域，逐步撤銷村民委員會。從2012年開始，庫爾勒市在試點鄉開展調研活動，征求村干部和農民群眾的意見和建議，起草“村改居”工作實施辦法、流程圖、實施細則、“村改居”方案表決大會程序、“村改居”人員基本信息統計表等一整套工作流程資料，保證撤村建居依據法律程序開展工作。積極推行城鄉基層黨組織互動聯建，5個街道辦事處和近郊三鄉、15個村和13個社區簽訂了城鄉統籌共建活動協議書。通過開展互動聯建，使“村改居”黨組織熟悉城市社區建設管理和社區黨建工作。

4.全面啟動參保繳費工作。2009年11月，庫爾勒市在試點村鐵克其鄉中恰其村啟動被征地農民社保繳費工作。截至目前，近郊三鄉20個村累計參保繳費人數6600人，市財政補貼資金達9885萬元，享受待遇人數2820人，人均待遇841.94元，執行被征地農民養老保險政策最高待遇1075元，最低待遇427.8元。對全市686名年滿70、80周歲的被征地農民增加了高齡補貼，93名已死亡的被征地農民享受了新的撫恤金待遇，基本解決了被征地農民的生計和養老之憂。在鐵克其鄉中恰其村、沙南村率先啟動“村改居”、“農轉非”工作，標志著全市統籌城鄉戶籍制度改革工作正式啟動。庫爾勒市積極協調市公安局、三鄉轄區派出所和三鄉政府，統一申請、統一報批，方便群眾辦理轉戶手續。

5.積極推進安置就業工作。庫爾勒市堅持“貨幣安置與新居建設相結合、置換新居與分類安置相結合、住宅安置與不動產經營相結合”的安置辦法，認真做好被征地農民安置工作。嚴格落實“先安置、后拆遷”，實施就地安置和插花安置，使各族群眾共住一個小區，加深了解，增進民族感情，促進民族團結。至2013年10月，已先后為被征地農民提供了10000余套安置樓房。庫爾勒市堅持政府引導，市場主導，強化公共服務，在政府大規模建設農民安置小區的同時，制定優惠政策吸引大型商貿物流企業參與農民就業安置市場建設與經營。目前，全市規劃建設了17個農民安置小區和3個流動人口出租屋小區，建成了9個農民就業安置市場和2個鄉級人力資源市場，鐵克其鄉上恰其市場和海力帕爾市場已投入運營；庫爾勒市還加大了對農村富余勞動力的培訓力度，積極推動農村富余勞動力轉移就業工作的全面開展，2012年開發就業崗位8789個，全市農村富余勞動力轉移就業5110人，新增城鎮就業8263人，目前已在涉及“村改居、鄉改辦”的鄉設立了村級就業服務工作站，并招聘了64名村級就業服務協理員。

6.大力實施棚戶區改造。庫爾勒市從擴大現代化中心城市發展空間、維護社會大局穩定、科學布局總體規劃、聚集人氣和商氣，讓改革發展成果惠及農民的高度出發，本著“大膽創新，審慎實施”的原則，以棚戶區改造工程為抓手，在組織集中摸底調查、科學規劃布局、反復研究醞釀的基礎上，確定了棚戶區改造小區25個，計劃投資50億元，用3至5年時間逐步完成改造任務。2014年完成棚戶區改造6500套、公租房2400套、富民安居房3000套①。

①新疆各地州（市）2014年國民經濟和社會發展統計公報。

（四）深入推進行政體制改革，統籌城鄉社會事業發展

政府機構改革和鄉鎮機構改革進展順利，社會保障體制、機關事業單位人事制度和收入分配等重點改革全面推開。成立了農產品質量安全檢驗檢測中心、流動人口管理辦公室和食品藥品監督管理局，進一步理順了畜牧獸醫、特色林果業和食品藥品監督管理體制，公共財政體制、水管體制、集體林權制度改革深入推進。國有企業改制與戰略重組步伐加快，改制面達55%以上，公交企業改革深入推進，優化整合燃氣、熱力、供排水等市屬國有城市公用企業資源，成立南天城建股份有限公司。成立庫爾勒商業銀行、4家小額貸款公司和1家村鎮銀行，金融體系進一步完善。不斷加大城鄉基礎設施建設、公共服務設施建設及教育、公共衛生、醫療服務、醫療保障的投入力度，創新體制機制，積極探索符合城鄉一體化的基層組織建設、綜合治理、社會事務管理的新模式。

二、庫爾勒市城鄉發展一體化進程中存在的主要問題

（一）相關改革試點的統籌協調和政策支持問題

庫爾勒市作為全疆統籌城鄉綜合配套改革試點市，沒有現成經驗可以照搬，存在很多建設性課題、難題需要破解，很多創新性領域有待探索。迫切需要自治區、自治州對庫爾勒市統籌城鄉綜合配套改革工作進行方向引導、政策指導。另外，作為一個縣級市，市一級很多創新性、突破性的政策、審批權限超越自治州、自治區級權限范圍，難度很大，在統籌城鄉發展領域特別是惠民政策制定方面還存在許多瓶頸制約，如建立城鄉統一標準的社會保障、低保、就業政策，實現城鄉居民享受公共資源和公共服務的均等化以及允許建立起多元化投融資機制，放大政府投資效應，廣泛吸引社會資本投入，走政府投資和市場融資相互結合的道路等方面都需要自治區有關廳局給予政策支持。另外，“城中村”改造、統籌城鄉綜合配套改革、農安置小區建設等工作難度大、資金投入量大，均需上級在政策、資金、項目方面給予支持。

（二）被征地農民就業難的問題

庫爾勒市“農民變市民”推進工作難度大。真正使農民從思想觀念、生活方式、行為習慣上融入城市生活、適應城市發展，還是一項長期而復雜的任務，尤其是多數被征地農民就業觀念轉變難，“等、靠、要”思想比較嚴重，而且又普遍存在年齡偏大、文化水平低，且無一技之長，就業渠道過窄，創業能力不強，自謀職業、自主創業的機會較少。在庫爾勒市投資新建的各類企業招用人員中，大多數失地農民條件達不到標準和要求而難以就業，嚴重制約了就業再就業。因此，解決兩萬多失地農民的就業問題存在著不少困難和問題。

（三）改革決策協調機制還不健全

改革是利益格局的重構，推進改革需要協調大量矛盾和問題。當前，改革協調機制還不健全，部門之間缺乏必要的改革聯動機制，資源得不到有效整合，難以形成工作合力［2］。同時，新一輪改革最重要的特征就是綜合配套，協調并進，而目前各項改革之間的配套性不強，還未形成聯動效應，改革措施推出的力度、時機等還需要整合。已經推出的統籌城鄉發展政策還需要進一步完善實施機制，使政策真正發揮出效應。

三、推進庫爾勒市統籌城鄉發展的思路和對策

堅持走城鄉統籌、產業支撐和區域特色的路子，加大探索，謹慎實施，務求實效，加快城鄉一體化進程，扎實推進統籌城鄉綜合配套改革試點工作，在全疆率先建立城鄉一體和區域協調發展的新機制。

（一）深化改革試點體制機制創新

改革試點的重點和難點在體制機制創新。要在統籌城鄉發展的方式、方法上解放思想、開拓創新，積極探索統籌城鄉發展的新路徑、新模式和新的體制機制；并按照第三批全國發展改革試點城市和實現“新疆重要的現代化區域中心城市”的要求，以統籌城鄉綜合配套改革工作為抓手，推進改革試點體制創新、管理創新、制度創新，著眼解決影響和制約統籌城鄉發展的深層次問題和體制性障礙，大膽試、大膽闖，盡快在統籌城鄉財政、土地、戶籍、教育、行政管理等重要領域和關鍵環節率先取得突破，積極探索配套辦法，努力破除制約經濟社會發展的體制機制障礙，實現城鄉協調快速發展。

（二）加快推進新型城鎮化步伐

認真落實第三批全國發展改革試點市、《新疆城鎮體系規劃（2012－2030年）》和《新疆推進新型城鎮化行動計劃（2012－2020年）》，大力發展總部型經濟，不斷提高在南疆首位度，積極構建南疆城市群新格局。一是深入探索鄉鎮建設新機制，加快撤村建居、撤鄉建辦工作，不斷加快城鄉建設一體化進程；二是圍繞重點小城鎮和社區建設，積極申報哈拉玉宮、普惠等具備條件的鄉鎮開展撤鄉建鎮前期工作。編制小城鎮建設總體規劃和專項規劃，突出各自優勢，增強自主發展能力；三是積極探索有利于城鄉人口和生產要素合理流動，加快聚集的新機制，進一步激發農村經濟社會發展活力，以此帶動面上發展；四是在中環、遠郊鄉鎮加快現代農業和新農村建設步伐，因地制宜，完善規劃，探索適合本地實際、符合民意的新型城鎮化之路。

（三）突出城鄉產業一體化發展

集中力量扶優扶強，做大做強庫爾勒經濟技術開發區，通過支持一批大項目開工建設為經濟發展提供后勁，抓好塔什店、上庫工業園區建設，實現錯位發展。結合“村改居、鄉改辦”，在近郊鄉加快農村產權制度改革，對恰爾巴格、鐵克其鄉農民安置就業市場進行改造升級，最大限度地發揮土地資源優勢。圍繞香梨、棉花等支柱產業，積極實施農產品品牌戰略，不斷提高優勢農產品科技含量和市場占有率，著力提升農業產業化經營水平，提高農民組織化程度，壯大集體經濟，提高農民收入。

（四）注重總結提高和改革成果應用

突出鮮明地域特色，加強對試點工作的調查研究和經驗的總結提煉力度，重視改革實踐到理論成果的提升、凝練工作，提高指導工作的科學性，把握統籌城鄉發展的規律性，做好改革措施和成熟經驗轉化為體制機制方面的工作。

參考文獻

［1］陳德峰.新疆城鄉一體化發展的思考與對策［J］.今日新疆，2005，（5）：26.

［2］劉晏良，堅持主題主線堅持變化變革創新推動新疆科學跨越、后發趕超［J］.中國經貿導刊，2013（.6）：56.

（責任編輯：李亞利）

［作者簡介］李小梅（1963－）女，陜西乾縣人，新疆維吾爾自治區黨校經濟與社會發展研究中心，副教授，研究方向：區域經濟。