立法應(yīng)當(dāng)去部門化

立法去部門化，從根本上講就是要使立法反映人民群眾的意志和利益，保證立法的民主性和人民性。也是推進(jìn)中國(guó)依法治國(guó)方略的要求。

在《食品安全法》的起草過(guò)程中，我作為法律委員會(huì)委員曾多次參與該法的討論。起草過(guò)程中就涉及到是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定“電子監(jiān)管碼”條款的問(wèn)題。電子監(jiān)管碼制度由國(guó)家質(zhì)檢總局于2005年4月開(kāi)始推行的，要求在所有產(chǎn)品包裝上粘貼或打印一個(gè)由條碼和數(shù)字編碼組成的電子監(jiān)管碼。該制度有利于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品的動(dòng)態(tài)跟蹤，驗(yàn)證真?zhèn)巍５{(diào)研工作表明，食品種類成千上萬(wàn)，數(shù)量龐大。如果法律要求在每個(gè)產(chǎn)品上粘貼電子監(jiān)管碼，不僅費(fèi)用高昂，會(huì)給消費(fèi)者帶來(lái)不必要的成本負(fù)擔(dān)，而且缺乏可操作性。后來(lái)，有媒體披露，電子監(jiān)管碼背后存在部門利益。該條款也因此遭到食品生產(chǎn)和銷售企業(yè)的強(qiáng)烈抵制。

最終通過(guò)的《食品安全法》刪除了電子監(jiān)管碼條款，但這件事情使我深刻體驗(yàn)到立法過(guò)程去部門化的重要性。我們的不少法律草案都是由部門起草提交人大審議。這雖然有助于彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)工作人員在專業(yè)知識(shí)上的不足，有利于對(duì)社會(huì)事務(wù)的有效管理，但其潛在弊端也是顯而易見(jiàn)的。具體來(lái)說(shuō)，一是為政府有關(guān)部門擴(kuò)權(quán)提供了機(jī)會(huì)。二是可能導(dǎo)致部門利益的法律化。三是部門立法很可能對(duì)公民民事權(quán)利的確認(rèn)和保護(hù)不足。四是部門立法往往導(dǎo)致部門之間相互扯皮、推諉或者爭(zhēng)權(quán)，導(dǎo)致法律遲遲不能出臺(tái)。五是部門立法往往導(dǎo)致法律與其他法律法規(guī)之間發(fā)生沖突，從而影響法律體系的和諧。

立法的部門化實(shí)際上已經(jīng)成為影響我國(guó)立法質(zhì)量的重大障礙。眾所周知，法律是廣大人民意志的體現(xiàn)。我們要真正做到立法為民的宗旨，必須要使法律最大限度反映最廣大人民群眾的意志和利益，凝聚最廣大人民群眾的智慧。民之所欲，法之所系。只有匯集民智、聚集民意，才能保證立法服務(wù)于社會(huì)大眾的要旨。但行政部門在起草法律過(guò)程中，容易滲透部門利益，注重?cái)U(kuò)張部門權(quán)力（如審批權(quán)、許可權(quán)、處罰權(quán)和收費(fèi)權(quán)）。這樣的立法很可能無(wú)法代表最廣大人民群眾的利益，偏離了立法為民的宗旨。由這些想法主導(dǎo)的部門立法通常也難以進(jìn)入在頒布前進(jìn)入公眾討論，也就自然難以獲得社會(huì)的廣泛認(rèn)同。且此種被部門利益所主導(dǎo)立法，往往不能設(shè)計(jì)出最科學(xué)合理的立法方案，也無(wú)法有效探索那些最佳的社會(huì)治理方案。

部門立法的弊端已經(jīng)顯而易見(jiàn)。但仍有人認(rèn)為，部門起草法律草案具有一定的優(yōu)勢(shì)。這主要是因?yàn)椋c立法機(jī)關(guān)不同，這些部門的人仍是工作在第一線，對(duì)實(shí)際情況更為了解，而立法機(jī)關(guān)又缺乏對(duì)這些部門管理事務(wù)的詳細(xì)了解。因此，他們認(rèn)為，部門立法能夠更切合實(shí)際。我認(rèn)為，此種觀點(diǎn)并不妥當(dāng)。

在我國(guó)，依據(jù)《憲法》和《立法法》規(guī)定，立法權(quán)專屬于全國(guó)人民大表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要委托行政部門立法。在改革開(kāi)放初期，由于立法任務(wù)繁重，此種委托立法的形式是有重要意義的。但在社會(huì)主義法律體系形成之后，立法機(jī)關(guān)已經(jīng)積累了豐富的立法經(jīng)驗(yàn)，且各個(gè)法律部門中起支架性功能的法律已經(jīng)制定出來(lái)。可以說(shuō)，現(xiàn)有立法已經(jīng)比較好地總結(jié)了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)越過(guò)了“摸著石頭過(guò)河”的階段。因此，委托部門立法的必要性也就不大了。至于部門熟悉情況的優(yōu)勢(shì)，在由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的立法模式中，同樣可以得到有效發(fā)揮。將政府部門從立法中解脫出來(lái)，也有利于將行政部門的精力集中于法律的執(zhí)行。尤其是對(duì)于一些作為執(zhí)法主體的部門而言，更應(yīng)當(dāng)將精力放在法律的適用上，而不是立法上。

立法去部門化，從根本上講就是要使立法反映人民群眾的意志和利益，保證立法的民主性和人民性。人民的福祉是最高的法律，我們所有法律的出發(fā)點(diǎn)和最終目的都是為了反映人民的意志和利益，但是部門立法由于受部門利益所限，往往會(huì)影響到立法對(duì)人民意志和利益的準(zhǔn)確反映。立法去部門化也是推進(jìn)中國(guó)依法治國(guó)方略的要求，法治的根本要義就是規(guī)范公權(quán)、保障私權(quán)。部門立法往往很難實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)部門的有效制約，其也往往缺乏對(duì)私權(quán)保障進(jìn)行關(guān)注的充分動(dòng)力。因此，要切實(shí)推進(jìn)依法治國(guó)，在立法上就應(yīng)該充分做到“規(guī)范公權(quán)、保障私權(quán)”，立法的去部門化就是亟需邁出的重要一步。

如何使立法去部門化？一是要強(qiáng)化全國(guó)人大在立法中的主導(dǎo)權(quán)，立法機(jī)關(guān)從一開(kāi)始就應(yīng)當(dāng)將法律草案交由常委會(huì)負(fù)責(zé)起草，從而跨越部門立法的狹隘界限。法律起草要從全社會(huì)利益出發(fā)，最大限度反映人民群眾的意志和利益。二是全國(guó)人大及其常委會(huì)在立法過(guò)程中，繼續(xù)推進(jìn)民主立法、開(kāi)門立法的方式，邀請(qǐng)專家學(xué)者參與立法過(guò)程，廣泛征求社會(huì)各界和人民群眾的意見(jiàn)，認(rèn)真總結(jié)和思考，并將起草好的法律草案向社會(huì)公布，聽(tīng)取各界的評(píng)論和修改意見(jiàn)。三是對(duì)于一些法律草案，的確需要聽(tīng)取相關(guān)部門意見(jiàn)的，立法機(jī)關(guān)可以在立法過(guò)程中通過(guò)專項(xiàng)調(diào)研、征求意見(jiàn)、座談等方式，積極邀請(qǐng)相關(guān)部門發(fā)表意見(jiàn)。如有必要，也可以將這些部門意見(jiàn)交給公眾討論。