從政策網絡的分析視角研究我國航班不正常問題

陳奕婷

（復旦大學 上海 200433）

一、民航航班運行中的網絡及行動者

（一）政策網絡行動者的關系形態結構

1.政府是航班不正常治理的主體

在我國航班正常性政策網絡系統中，政策社群主要是由航班正常性工作相關的中國民用航空局及下屬各地區管理局組成。這些機構負責提出民航行業發展戰略的規劃和計劃，并組織實施和監督檢查。因此，由這些行動者組成的群體根據其彼此穩定互動的關系和成員參與的高度限制特性將其分類為政策社群。

2.專業組織和學者是航班不正常政策制定的智囊團

航班正常性工作政策專業網絡的行動者是指具有專業性知識與技能并進入航班正常性政策研究領域的學者和組織。在我國，航班正常性工作的專業組織主要包括中國航空協會和中國航空學會等全國性行業協會和行業研究機構。他們通過研究民航市場發展形勢，探討航空運輸企業發展中的問題，在民航的發展戰略、航空產業政策、技術進步、技術標準、行業立法等方面為政府機構提供信息。

3.航空企業是航班正常運行的主體

航班正常性政策生產者網絡的行動者主要包括機場、航空公司、機場地面代理人、油料公司、配餐公司等涉及航空運行的部門。這些部門的行動者進出無嚴格控制，數目不固定。航班正常性的政策網絡為生產者提供了利益保障，在航班正常性政策下，這些參與者能夠有效運行，實現發展。同時，政策也約束著生產者網絡的各單位，他們必須按照政策目標和要求履行自己的職責。

4.議題網絡是不容忽視的社會力量

旅客、新聞媒體、社會團體、專家學者等以各種方式也表達著他們參與政策過程的愿望和訴求。這些行動者平等、自由地參與航班正常性政策議題的討論并表達自己的意見。他們之間沒有固定的關系，關系相對松散，只是對航班不正常這個話題有著相同的興趣。在議題網絡中的專家學者與研究機構和他們處于專業網絡中表現出很大的不同，此時，他們能夠在一定程度上擺脫固有的限制，更加自由地發表自己的意見。而航空從業人員也同樣超越了他們在生產者網絡中的角色，不受利益的約束，能夠更充分地表達自己真實地意見。旅客是航空運輸的消費者，隨著公民表達意愿的渠道增多，他們也不再處于弱勢地位。

（二）政策網絡行動者的關系結構

政策網絡的行動者構成了一張關系網，它的結構即為政策網絡結構,反映了政策網絡行動者之間的關系形態。根據我國航班正常性工作政策網絡結構圖，可以看出，我國航班正常性工作政策網絡參與者眾多，互相影響與合作，影響了政策的制定和實施的全過程。

二、航班正常性政策網絡間的互動關系

（一）政策社群與生產者網絡的互動

政策社群是政策制定的主體，生產者網絡是政策執行的主體，兩者之間存在著權力與利益的博弈關系。民航局與航空公司和機場并非是簡單的上級指導和下級執行的關系，也并非是簡單對立關系，兩個網絡之間在促進行業發展，有效運行方面存在共識。

作為航空運輸的監管部門，民航局必須制定政策，約束各生產者網絡行動者的行為，減少航班不正常的發生。在制定政策時，民航局經過數據收集與分析，并會同相關行業專家擬定政策初步方案后，必須與主要航空公司和主要機場溝通，聽取生產者網絡代表的意見和建議，避免政策出現不符合實際的情況出現。

（二）政策社群與議題網絡的互動

政策社群與議題網絡的互動表現政策社群對議題網絡有權威主導作用，通過政府的強制力，議題網絡必須接受政策社群的政策。另一方面，議題網絡通過自身媒體的優勢，通過各種媒介和渠道向政策社群以及各網絡行動者發表自己的利益需求和觀點，對政策社群施壓，促使政府制定政策或改變政策。

（三）專業網絡與生產者網絡的互動

專業網絡和生產者網絡之間更多的是合作交流的關系，兩者保持密切的交流，獲取信息，使得出臺的行業標準更具科學性。生產者網絡通過專業網絡創造的諸如學習培訓、研討會的機會，學到更多的理論知識，為解決實際問題開拓思路。同時，生產者網絡的行動者也可以利用專業網絡為其搭建的平臺，與行業內其他同類企業互相交流，能夠有效促成航空運輸服務的整體水平更上一個臺階。

（四）生產者網絡與議題網絡的互動

在航班不正常的問題上，航空公司與旅客存在著最為緊密的依存關系，也是矛盾最集中最突出的兩方。以航空公司為代表的生產者網絡，為旅客提供了運輸服務。同時，旅客是航空公司賴以生存的客戶，是服務提供的主要對象，旅客購買機票成為航空公司的主要收入來源。兩者的利益在航班不正常時又存在一定程度的沖突，旅客應當通過正當的途徑來維護自己的權益，不應采取超越法律法規的過激行為。生產者網絡和議題網絡并非只有矛盾，他們相互聯合，通過媒體制造影響力和輿論力量，提出共同的利益訴求，可以促使政府出臺治理航班不正常的政策，影響政策的制定，因此這兩個網絡也可以形成合作關系。

三、我國航班不正常的原因分析

（一）法規保障不健全、獎懲措施不到位，主要表現在政策法規缺失，監管不嚴格；民航局對航線審批不嚴格、獎懲不到位

（二）政策網絡中缺乏系統協調、溝通不及時，主要表現在各運行單位溝通協調欠缺；航空公司與空中管制部門溝通協調不夠；對于天氣原因造成的航班延誤沒有統一的發布渠道；航空運行企業與旅客的溝通不及時。

（三）航空運行各單位間職責不明確、執行不到位，主要表現在航空公司與代理人之間職責不明確，處理不正常航班時缺乏靈活性；備份運力不足、統籌安排能力欠缺；機械故障維修耗時長、航材調配能力有限；宣傳力度不夠、公眾認識存在誤區。

四、基于政策網絡有效治理我國航班不正常問題的對策

政策的制定和執行,不再是政府單方面的行為,對于航班正常性工作需從以下四方面著手改進：1.政府應通過建立航班不正常監督機制和約束機制。中國民用航局作為民航監管機構,必須承擔組織責任、協調責任和監管責任。民航局不僅要在制度上規范，同時要積極協調，調動和發揮各航空運營企業認真履行職責,避免職責不清、互相推諉的情況發生。同時，也要建立一定的處罰機制，以約束生產者網絡行動者的行為，構建良好的政策執行秩序。2.發揮網絡效應，確保信息暢通。發揮政策網絡的網絡優勢，互相監督與協助，是增強網絡間信息暢通的有效手段。生產者網絡要建立統一的信息發布工作制度及對外宣傳平臺，及時向社會公布航班不正常情況。幫助緩解因信息不暢激發的旅客和航空公司之間的矛盾。3.加強生產者網絡間的聯動協作。民航業是一個系統性很強的行業，其中的每一個環節都要用系統性的思維去執行，才能讓整個運行的鏈條更緊密銜接。民航各運行單位需要改善運行方式，從內部著手提升運行效率，建立政策網絡間的聯動協作機制就顯得十分必要。4.構建公眾參與平臺，凝聚多方監督合力。要使得政策網絡的效用最大化地發揮，就需要整合航班正常性政策網絡中的各行動者的利益需求，構建合理的利益表達機制，使網絡參與者都有自己的利益表達渠道，能夠更多地參與到政策過程,保證政策目標的實現。

五、結論

在我國航班不正常問題突出的今天,各社會主體之間的利益沖突日益明顯,政府過去經常采用的行政手段已經不能很好地實現政策效果，私營部門、社會團體以及其他組織對于政策目標的實現發揮著越來越重要的作用，因此，政府在政策執行過程中越來越依賴多元的政策主體。利用政策網絡的分析視角能夠解決多主體參與的復雜的利益關系，各個主體之間的互相博弈對政策結果產生重要的影響，通過政策網絡的治理方式是解決公共問題的有效途徑。■

[1]李玫.西方政策網絡理論研究[D].昆明：云南大學，2013.

[2]朱亞鵬.西方政策網絡分析：源流、發展與理論構建[J].公共管理研究,4：204-222.

[3]朱亞鵬.政策網絡分析：發展脈絡與理論構建[J].中山大學學報（社會科學版）,2008,48（5）：192-199.