江蘇新型城鎮化建設中商業銀行參與PPP 融資的研究

□薛新宇

江蘇新型城鎮化建設中商業銀行參與PPP 融資的研究

□薛新宇

PPP在國際社會被廣泛運用于基礎設施領域，將成為新時期城鎮化建設中重要的融資模式之一。本文分析PPP模式的特點和融資方式，對商業銀行的參與路徑及風險防范進行研究。

十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，要求鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，規范特許經營活動，提高公共服務質量和效率。江蘇“十三五”階段大力推進新型城鎮化，需要拓寬城鎮化建設融資渠道，傳統的以政府為主導的融資模式已難以滿足基礎設施建設中巨大的資金壓力，應盡快形成有利于政府和社會資本合作的PPP（Public-Private Partnership）模式。

一、PPP 模式的特點分析

PPP是指政府公共部門與私人部門為提供公共物品，滿足公共需要，通過契約關系建立起來的風險分擔、利益共享的長期合作伙伴關系。能通過政府與市場的有效結合，實現資源的最優配置和社會福利的最大化。PPP模式中，對項目目標的一致性構成了政府部門與私人部門的合作基礎，同時雙方合理分配風險，使整個項目的成本最小化，最終獲得利益共享。主要有以下特點：

（一）減少政府負債。

基礎設施項目的建設投資資金大，投資周期長，政府往往無法提供充足的資金。傳統融資模式大多以地方政府為主體發行債券、銀行貸款等，地方政府作為唯一的償債人承擔全部的債務償還。在PPP模式下，政府和社會共同成立的項目公司共同融資償債，可以有效減輕政府財政的壓力。

（二）優化資源配置。

PPP模式下，可以通過競爭選擇私人部門共同投資，在壟斷領域引入競爭。私人部門的專業技術和創新技能，可以提供質量更好、效率更高的服務，使得公共部門和私人部門都以最低的長期經濟成本提供優質高效的服務，項目的部分風險轉移到有成熟應對風險能力的私人部門。

（三）提升服務水平。

私人資本提供公共物品以獲得盈利，其服務水平決定其利潤，也會影響其社會商譽。為了能持續服務、實現利益最大化，私人部門具有提升其服務水平的內在動力和外在壓力。此外，私人部門的專業技術、管理經驗和人員配置等也是PPP模式下公共物品和服務提升的基礎。

二、PPP 模式的融資方式

從國際經驗看，PPP項目主要運作方式有委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）和改建-運營-移交（BOT）等。實際運作中，會根據收費定價機制、項目投資收益水平、風險分擔、融資需求等因素靈活運用多種PPP模式。對于一般的經營性項目，可分為權益性和債務性融資。

作為權益性資本的社會資本，主要影響因素是當期資本市場的資金利率水平。基礎設施項目的資金量大、項目年數久，因此權益性資金的資金成本高，對項目IRR回報水平有一定影響。且權益性融資通過擴大企業的所有權益吸引新的投資者，會稀釋投資者的控制權。更為典型的PPP運作是政府部門通過政府采購形式與中標單位共同合作的專門公司簽訂合同，由專門公司作為融資主體，以項目未來現金流為還款保障，向金融機構融資。債務性融資的資金成本較低，也不會分散公司控制權。商業銀行對此提供協議貸款，以項目資產作為附屬擔保，對項目所產生的現金流量享有償債請求權。

三、商業銀行面臨的機遇

PPP模式的推廣既能解決城鎮化建設巨大的資金需求，又給企業增加了業務機會和盈利空間，還能提升基礎設施供給能力和公共產品服務效率，作為商業銀行，應積極參與，搶抓機遇。

（一）提供信貸。

商業銀行應該密切關注企業資金動向，合理預測未來現金流，并根據不同PPP項目不同的運作方式提供完善的信貸服務，如工程保證、資信證明，以及出口信貸、項目融資、貿易融資等。對于商業銀行來說，PPP的發展提供了新的貸款投向，是城投債的替代和延伸。而PPP公共基礎設施的特性使其風險被合理分擔，因此項目貸款風險較低。

（二）參與管理。

PPP項目普遍規模大，歷時長，投入資金額高，資金流非常大，商業銀行可以針對項目公司日常運營資金的管理，提供資金結算、現金管理、資金監督、代發工資、協議存款、企業定制理財等服務，也能積極拓展中間業務，挖掘優質資源。

（三）提供咨詢服務。

商業銀行可以憑借專業優勢，對項目提供指導和支持，共同服務于PPP項目的規劃設計、監測和績效評價。此外，PPP的推廣應用還可以為商業銀行帶來包括投行、融資租賃、債券等多元化的融資服務咨詢，以及結算、賬戶管理等基礎服務。

（四）創新產品。

商業銀行在原有項目貸款基礎上，可以通過股、債、貸等多種模式參與PPP的全過程融資服務，開發期限、利率不同的組合貸款品種，并結合PPP項目的穩定現金流力推項目收益債券。專門公司作為融資主體，是以其資產、權利為主進行抵押或擔保，創新業務模式，包括放寬貸款期限、實行特許經營權和購買服務、協議預期收益質押等方式。

四、商業銀行風險防范

（一）提升項目選擇能力。

PPP項目規模大、投資高、歷時長，涉及關系非常復雜，為了確保其順利進行，除了政府的大力支持以外，還需要私營企業在人力、物力、財力上的持續支持。應盡量選擇實力雄厚、信用等級高、財務指標良好、資產負債率低的特大和大型企業，有效降低商業銀行的信貸風險。

（二）提升項目評估能力。

PPP項目融資的方式與傳統的公司融資有很大不同，在還款來源、追償權、管理模式等方面均存在較大差異。特別是在以往地方政府擔保的背景下，PPP更關注項目本身，關注政府和社會資本的權責利益分配等，商業銀行應加強項目評估評價能力。商業銀行依托項目為私營企業提供融資，而償還貸款的能力主要來自于未來的現金流，因此，商業銀行在選擇融資項目時，一定要對項目的盈利能力以及償債能力進行科學的分析和預測，確保企業未來的現金流足以償還貸款。

（三）提升產品服務能力。

PPP模式尚在探索初期，急需相關的咨詢服務，項目公司獲得各類權益（如排污權、碳排放權、特許經營權、集體土地承包經營權等）存在質押融資的需求，地方政府在存量盤活工程中，可能涉及在用途、期限、抵押質押等方面的產品創新需求等，這些都對商業銀行產品創新、服務創新、擔保創新、母子公司聯動創新等服務能力提出更高要求。

（四）提升風險控制能力。

PPP模式下，私營企業融資的抵押大多為項目自身資產，商業銀行對于項目發起人的其他資產沒有追索權，因此，商業銀行在為私營企業提供融資時要特別注意落實項目抵押物，項目抵押物包括土地以及在建項目、收費權以及應收賬款抵押等。

（五）提升風險管理能力。

PPP項目工程存在的風險較多，商業銀行為了降低信貸風險，要積極參與到項目全過程的風險管理中，包括事前、事中和事后風險管理。

（六）加強專業隊伍建設。

PPP項目是非常復雜的系統工程，涉及的專業非常多。加強人力資源建設，培養優秀的專業人才，充實人才隊伍，是項目順利進行的基礎和保證。

（作者單位：農業銀行江蘇省分行）