農民工隨遷子女城市社會融入政策研究

農民工隨遷子女城市社會融入政策研究

周佳

(黑龍江大學 教育學院，哈爾濱 150080)

[摘要]“兩為主”教育政策已經執行15年，促進隨遷子女城市社會融入的政策呈現出“同心圓”式的演進樣態。隨著學校教育狀況的改善，一直被教育公平問題遮蔽的、更深層次的家庭整體融入問題浮出水面，隨遷子女的城市社會融入問題開始被認定為跨越教育政策領域的公共政策議題。借鑒布朗芬布倫納關于人的發展的生態系統理論，對影響農民工隨遷子女城市社會融入的外部系統和宏觀系統進行分析，可以更清晰地認知政策盲點。《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》從扶持農民工群體的角度分解政策目標，以跨領域、跨部門政策協同的方式關注農民工融入城市目標的達成，為構建農民工隨遷子女生態式城市社會融入政策框架提供了思路。

[關鍵詞]農民工隨遷子女；生態式社會融入；政策協同

[中圖分類號]C912.22；C912.82 [文獻標志碼]A

[收稿日期]2015-07-19

[基金項目]教育部人文社會科學研究規劃

[作者簡介]王曉廣(1970-)，男，黑龍江鶴崗人，副教授，碩士研究生導師，博士，從事馬克思主義基本理論、文化哲學研究。

“兩為主”教育政策已經執行15年，隨著“兩納入”等政策的加入，農民工隨遷子女學校教育狀況得到改善，曾經被學校教育公平問題遮蔽的、更深層次的家庭整體融入問題顯露出來。借鑒關于人的發展的生態系統理論，對影響農民工隨遷子女城市融入的外部系統和宏觀系統進行分析，可以更清晰地認知政策盲點。農民工隨遷子女城市社會融入作為跨越教育政策領域的政策議題，需要發揮社會領域政策的協同效應，構建生態式城市社會融入政策框架勢在必行。

一、農民工隨遷子女城市社會融入政策的“同心圓”演進

平等接受教育是隨遷子女城市社會融入的前提，可以用一個不斷擴大的“同心圓”來描述農民工隨遷子女在城市中不斷融入和成為受教育權主體的政策演進。

(一)確立隨遷子女在城市接受義務教育是一項基本權利

最初，流入地政府將本地戶籍以外的外來人口子女排除在受教育權主體之外。根據1986年《義務教育法》“在戶籍所在地就近入學”的規定，隨遷子女在流入地就學的合法身份受到了質疑，進而被排除在公立教育體系之外。1998年《流動兒童少年就學暫行辦法》出臺，這項由原國家教委和公安部聯合制定的政策，要求流出地政府要嚴格控制義務教育階段的學齡兒童外流，只有戶籍所在地完全沒有監護條件的，才可以隨父母在流入地接受義務教育。同時規定了流動兒童在城市中的就學形式，即可以在公辦中小學借讀，也可以在專門招收流動兒童的公辦中小學附屬教學班就讀，或以“自力救濟”的方式在簡易學校就讀。《流動兒童少年就學暫行辦法》在確認流入地政府應對流動兒童義務教育負責的同時，也支持了城市中城鄉兒童之間的“隔離”。2001年《關于基礎教育改革與發展的決定》提出“以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，依法保障流動人口子女接受義務教育的權利”，“兩為主”政策開始實施。2003年9月《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》再一次強調“兩為主”政策，強調在收費和教育過程中“一視同仁”。2006年9月正式實施的修訂后的《義務教育法》將公益、強制、免費的義務教育本質進一步明確，農民工隨遷子女在祖國的任何地方接受義務教育都是其基本權利，第十二條專門針對隨遷子女的實際情況明確了流入地政府對其進行義務教育的責任。

(二)從流動兒童的“兩為主”政策到隨遷子女的“兩納入”政策

隨著以人為核心的新型城鎮化建設的深入，政府對農民工隨遷子女的城市社會融入態度更為積極。把流動兒童稱為“隨遷子女”，起始于2008年8月國務院出臺的《關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》，作為“兩納入”政策的前奏，在城鄉義務教育階段免收學雜費的基礎上，將其納入公共教育體系，實現農民工隨遷子女在城市“就近入學”。2010 年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》從關注教育公平的高度“將常住人口納入區域教育發展規劃、將隨遷子女教育納入財政保障范圍”的“兩納入”政策逐漸明晰。《國家人權行動計劃(2012—2015年)》關于“受教育權”保障中，再次強調流入地政府對農民工子女義務教育的責任。在這之后，“適應公辦學校生員多樣化”成為教育基本取向，“要求兒童適應所獲得教育”逐漸被“要求教育適應每一個兒童的最大利益”所取代，農民工隨遷子女的受教育權真正得以全面而公正地認可和保護。

(三)異地中高考政策進一步提升教育公平

2012年8月，《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》的出臺標志異地中高考從政策層面已經開始“破冰”。教育部要求各地在2012年底前出臺異地高考具體政策，2013、2014兩年已經出臺異地中高考政策的地方大多以學生學籍為考量標準，為隨遷子女的中考、高考提供了便利。哈爾濱市近年在中考中推行“配額制”，即在省市重點高中招生過程中，60%新生為“配額生”。各初中依據本校報考高中的學生數獲得“配額指標”，“配額生”在目標高中的統招線下20分內按照在自己初中所在學校的中考成績排名從高到低錄取，農民工隨遷子女同樣具有配額資格。在農民工子女比較聚集的新成中學，老師們反映因為優惠的這20分使同學們學習勁頭十足。這極大地提升了農民工隨遷子女的城市社會融入信心。

(四)隨遷子女教育問題納入父母的城市社會融入政策中

“再生產并不完全是生物學意義上的體力恢復，還伴隨著情感、文化、保障等方面的需求。”[1]多數研究以流動兒童或留守兒童自身的需求或存在的問題為出發點，很少關注作為其父母的外出農民工的需求。對農民工而言，與子女的分離會帶來更沉重的心理壓力，這也正是他們最大限度地壓縮在城市中的消費，把收入中的大部分寄回家里的原因。他們為了獲得較多的經濟收入不得不承受著對子女的思念、牽掛和焦慮等心理痛苦，相對于子女隨遷的農民工，把孩子“留守”在家的外出農民工的心理壓力更大。國務院分別于2003年1月和2006年3月下發《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》和《關于解決農民工問題的若干意見》，把改善子女的義務教育狀況作為流入地政府服務農民工的重要舉措之一，進一步從權利保障的角度來認識隨遷子女的受教育問題，提出通過專項撥款等補缺性措施提高其就學質量。此后，農民工隨遷子女城市社會融入政策的部門協同、措施協同和目標協同的狀況逐漸增強，政策制定也逐漸由教育部為主向多個部門聯合為主轉變，由依靠單一的教育措施向綜合利用各種政策措施轉變。2014年3月《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》、7月國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》、11月國務院《關于農村土地流轉的意見》等政策文件相繼出臺，困擾廣大農民的身份標簽被撕下，取而代之的是作為職業的“農民”。2014年9月《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》出臺，在“保障農民工隨遷子女平等接受教育的權利”中，強調在實現義務教育均等和落實異地中高考政策的同時，提出發展普惠性學前教育的政策目標，農民工隨遷子女學前教育問題進入政府議事日程。《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》實現了政策結構性機制創新，形成了一個旨在提高為農民工服務質量的跨部門的政策行動網絡，每項具體政策都有明確的牽頭單位、協同單位及其具體職責。首次明確了在國務院農民工工作領導小組的領導下，負責具體政策制定和執行的牽頭單位，要以“會同”的方式與其他單位“共同負責”，從父母就業、社會保障、住房、培訓等方面實現措施協同，通過“支持家庭”“社會認同”進而加強家庭與學校、社會的聯系，促進隨遷子女順暢地融入城市社會。

二、生態系統理論與政策協同理論的啟示

(一)關注農民工隨遷子女城市社會融入的生態系統

尤里·布朗芬布倫納(Urie Bronfenbrenner)的生態系統理論強調人的發展取決于遺傳和存在于環境中與人的活動相互作用的許多系統的聯動與協同。農民工隨遷子女的城市社會融入不是一個人的行為，也不只是學校生活的融入，還包括家庭在社區中的融入、父母在工作場所的融入，等等。農民工隨遷子女的城市社會融入是一個生態系統。其中，微觀系統是個體最接近的環境，包括與發展中的個體直接相互作用的人、關系和系統，如隨遷子女的家庭、學校和同伴。家庭承載著經濟扶助、道德內化和情感慰藉等多重社會角色價值，家庭的關愛和引導是兒童發展的原動力；學校承載著社會主流價值體系和先進知識技能，兒童在學校學習的時間長短和獲得職業技能的多寡一定程度上決定其社會地位的獲得；同伴則是兒童進入青春期以后的重要他人，他們通過同伴的態度來認識和評價自己，并根據同輩群體規范來調整自己的行為。中間系統則將兩個或多個微觀系統聯合起來，如父母和老師的交流將家庭和學校環境聯系起來，同伴之間交流將多個家庭環境聯系起來。農民工隨遷子女在城市社會中不會停留在原地，如果親子交流不足、得不到老師的關愛、沒有被品質優良的同齡人接納和認可，發展的中間系統也不會是空白，他們會和與自己境遇相似的人“聯盟”，以另外一種“失范”的方式進入社會，即以越軌行為及犯罪行為作用于社會，實現他們在城市“立足”的目標。外部系統是由兒童不直接參與的兩個或更多的環境互動組成，如隨遷子女與父母的工作場所沒有直接的互動，但卻受到這一環境的間接影響，父母的工作狀態會直接影響到他們的生活。宏觀系統描述的是影響個體的社會特點，如農民工隨遷子女也許會在宏觀系統中遭遇比城市兒童更多的應激源——如低于標準的住房、缺乏食物和醫療以及遭遇社區暴力等。然而無論是微觀系統、中間系統、外部系統還是宏觀系統，它們都會隨時間推移而變化，如相較于第一代隨遷子女在城市出現時的“被隔離”，新生代隨遷子女與城市兒童交往更輕松和無界限，隨著“異地中高考”“普惠性學前教育”政策的實施，教育領域的隔離被打破了，這些在各個時間點上對發展中的個體產生不同影響的因素形成了時間系統。農民工隨遷子女個體發展的生態系統成為政策制定和政策工具選擇的背景，同時也為政策目標協同、部門協同和措施協同提供了依據。

(二)農民工隨遷子女城市社會融入需要政策協同

協同理論起初是由赫爾曼·哈肯(Hermann Haken)在自然科學領域提出的，認為任何一個研究對象都是一個復雜系統，子系統之間通過物質交換、信息交換等形式發揮各自功能，最終實現整體效能，這一原理同樣適用于由政策主體、政策客體及其政策環境相互作用而構成的政策系統的研究。政策協同表述的是不同部門的政策之間在方案和準則上相互兼容、協調、配合和支持以實現共同目標的狀態。農民工隨遷子女城市社會融入政策是一項跨領域的政策議題。它源于作為特定目標群體的農民工隨遷子女的特殊需求，即作為弱勢的人群，他們的生存和發展離不開對教師、家長和同伴的依賴，對社會認同的渴望和對社會保障的需要等。他們面臨的問題不僅是教育領域的問題，還涉及社會的各個領域，包括其父母的工作和生活領域。為此，農民工隨遷子女的城市融入問題超越了教育政策領域的邊界, 也超越教育部領導下的職能部門的職責范圍, 因而需要地方政府和國務院其他行政部門及社會團體的部門協同和措施協同。跨領域政策議題通常與復雜的現實問題相關，由于無法歸于某一單獨的政策領域，所以沒有單獨的組織機構承擔相應職責,多數國家是以“在核心部門設立跨領域政策議題工作小組”的形式進行決策和管理。[2]我國為切實解決農民工群體的城市社會融入問題，2013年6月，國務院成立農民工工作領導小組，由國務院副總理任組長，成員包括各相關部委的副部長，作為國務院議事協調機構，統籌協調解決農民工政策落實中的重點難點問題。農民工工作領導小組作為國家層面的組織載體,體現了為實現政策協同而設計的結構性安排,表明農民工及其家庭城市社會融入政策框架的結構性協調機制已經建立起來。但協同效果仍有待考察，特別是運作中的技術細節。政策協同理論特別關注三個維度的技術細節：即橫向上各部門之間措施的協同，確保具體政策之間相互配套；縱向上的政策連貫性，在政策執行中不走樣，加強執行評估，發揮各層次執行主體的能動性，最終實現政策目標；時間維度上，政策目標應具有前瞻性和靈活性，能為政策執行提供時間并能夠根據環境變化進行調整。

三、構建農民工隨遷子女生態式城市社會融入政策框架

“政策框架又稱為政策性結構，是有關相同主題的政策與服務的總稱和集合體，其核心是國家與社會所有有關特定政策議題與服務之間的關系模式。”[3]當前農民工隨遷子女城市社會融入政策依然停留在“碎片化”組合樣態，應建構由以教育政策為核心的促進個人發展的微觀系統、以保障性住房政策改善隨遷子女發展的中間系統、以對其父母工作權利和收入保障為核心的外部系統及以公共服務和社會保障政策為核心的宏觀系統組成的生態式的城市社會融入政策框架。

(一)繼續發揮教育政策在微觀系統中的核心作用

農民工隨遷子女城市社會融入的起點在農村，只有縮小兒童發展的城鄉差距，才可能縮小城鄉兒童的社會距離。“隨遷子女經過對自我身份以及周圍社會文化生活的對比認知，從而塑造自己的社會屬性以及判斷自己的社會屬性。”[4]著力提供農村義務教育水平，特別是發展農村學前教育，實現“免費師范生”政策最初的職業定向目標，提高農村幼教和義務教育階段教師素質。盡管“兩為主”“兩納入”政策已經得到貫徹執行，但離實現輸入地基本公共教育服務均等化，保障農民工隨遷子女享有更高質量的教育還有差距，隨遷子女集中在城鄉結合部的薄弱公辦學校的問題還沒有得到解決。各地關于義務教育后異地升學考試的辦法更有利于“流動白領”子女，農民工子女在義務教育階段暴露出的學業困難以及對學業結果的不確定性評估，使得這項補缺性政策沒能發揮出預想的效果。建立全國中小學生學籍信息管理系統以提供學籍跨省轉接服務等措施，制定與義務教育后升學政策相配套的職業教育振興政策和職業準入政策，提高職業教育在國民教育體系中的地位，落實2014年6月國務院《關于加快發展現代職業教育的決定》精神，加大投入，切實提高中等職業教育的人才培養質量，使更多的農民工隨遷子女可以選擇他們所喜愛的技能型職業并從事體面勞動。

(二)以保障性住房政策改善隨遷子女發展的中間系統

作為馬斯洛需要層次的基石，生理和安全的需要構成了生存需求的重要內容。充足的食品、整潔的穿著、屬于自己的一間房和較方便的公交車，是農民工家庭最基本的需求。安居才能樂業，隨遷子女城市社會的融入的物質基礎之一就是有一個安穩的“家”。國家統計局發布的《2014年全國農民工監測調查報告》顯示我國農民工總量為2.74億人，人均月收入為2 864元，他們難以按照市場價格租用可以讓家人共同生活的基本面積房屋，因此，相當多農民工都愿意接受包吃包住的工作條件，以避免過高的城市生活成本。這些農民工盡管有讓子女隨遷的愿望，可沒有實現這一愿望的基本居住條件。解決這一難題的方向，是把農民工家庭列入城市保障性廉租房享受對象的范圍之內。近年來，保障性廉租房建設已列入了我國許多城市的財政支出和建設規劃中，建設規模在逐年增大，但由于土地供給和建設資金籌措等障礙的存在，已經把農民工納入廉租房供給對象范圍的城市還不多。在以人為核心的新型城鎮化建設中，各級政府應協力攻關，加快破解相關難題，盡早把農民工家庭納入住房保障體系內，滿足他們在城市生活的基本住房要求，為農民工子女融入城市社會創造最基本的條件。另外，應著力打破農民工家庭在城鄉結合部聚居的格局，為他們實現與城市居民雜居進而獲得外群支持提供條件。同質性較強的農民工家庭聚居地，會形成更為牢固、內卷的難以突破的強關系網，與市民社區在公共服務資源獲得上的差異，會加深農民工及其子女的不公平感和被剝奪感，甚至可能形成偏離主流社會的、扭曲的價值觀念和行為規范，給社會的和諧穩定發展埋下隱患。坐落在“城中村”中的公辦中小學的城市教育只具有象征意義，并不能實現城鄉同伴間的交往，也不能通過家校間及家長間的交往促進孩子的城市社會融入。只有實現真正的“雜居”，還可能實現通過“就近入學”促進隨遷子女與城市兒童融合的政策目標。

(三)著力發揮外部系統的協同功能

影響農民工隨遷子女城市社會融入的外部系統主要包括父母的工作狀態、生存壓力和社會境遇，這些狀況通過父母的言行和態度傳遞給子女，使子女間接體察到自己家庭的社會地位。2014年9月，《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》提出“農民工已成為我國產業工人的主體”。當前的主要問題是，農民工就業穩定性不強，勞動保障權益受侵害的現象時有發生，享受基本公共服務的范圍仍然較小，缺乏穩定的就業和收入，使得農民工在城市生活受諸多不確定性因素的影響，生活不穩定，難以提供給孩子穩定的“后方”。子女經常擔憂父母失業、受傷、疾病等問題。因此父母的工作狀態是影響農民工隨遷子女城市社會發展的重要因素，是個體發展的重要的外部協同系統。貧困始終是農民工家庭城市社會融入的最大阻力。歐盟委員會的“積極融入建議”提出各國需要有一個綜合的促進社會融入的政策框架，把社會保護、收入支持、勞動力市場建設等具體政策都涵蓋進去。農民工家庭的主要勞動力集中在建筑、加工制造、家政服務及零活勞力等領域，勞作的辛苦和收入的不穩定使他們生存壓力極大，導致家庭處在節儉型消費階段，收入主要用于基本的食物消費，文化消費和社會交往成為“奢侈品”。同時，在服務行業工作的家長有時會被個別服務對象侮辱、奚落和指責，他們往往采取回避的態度，但他們在心里會把這些遭遇歸咎于社會歧視和社會不公，并且把怨氣發泄在孩子身上。所以，農民工隨遷子女的城市社會融入從來就不是單獨的個體融入，始終是建立在家庭整體融入的基礎之上的。拋開“家庭支持”的社會學意義不講，僅以“異地中高考”政策為例，父母在城市有穩定的職業和較長時間的從業經歷就是子女成為政策受益者的最低門檻。顯見，完善農民工就業、創業政策，加強農民工培訓，保障工作環境安全及提供失業保險等政策也應當納入隨遷子女的生態式城市社會融入政策框架中。

(四)營造有利于農民工隨遷子女順暢融入的宏觀系統

埃德溫·勒默特(Edwin Lemet)和霍華德·貝克爾(Howard Becker)提出的“標簽理論”認為，越軌行為是社會互動的產物。在社會互動過程中，若他人給行為者貼上負面的“標簽”，被貼上“標簽”的人會在不知不覺中修正“自我形象”，逐漸符合社會對其的不良評價。如前所述，宏觀系統描述的是影響個體的社會特點。特拉維斯·赫希(Travis Hirschi)在分析少年犯罪的原因時指出：“個人與社會的聯系可以阻止個人進行違反社會準則的越軌與犯罪，當這種聯系薄弱時，個人就會無拘無束地隨意進行犯罪。”[5]關注農民工隨遷子女成長中的宏觀系統的目的就在于建立與之關系緊密的社會聯系，包括他們與父母、老師和同伴間的依戀，即他們在做出某個決定或參與某項活動時，會考慮父母、老師和同伴的意見和感受，進而做出有利于依戀人群的行為。也可以用歸屬感來解釋依戀，在隨遷子女的宏觀系統中擁有更多的依戀，會促進其更多地做出親社會行為。親社會行為又表現為學習更努力、更尊重和孝順父母、對同伴更友善、對學校承載的主流價值觀和道德觀更加認同。這樣的行為特征是容易被社會所接受的，進而他們會獲得更多的參與活動的機會，形成積極的業余愛好充實自己的生活，積極地融入城市社會。農民工隨遷子女的社會身份不僅僅是學生，還是家庭中的孩子和城市市民的一員。他們生病時，高昂的醫療費用常常使得他們的健康權得不到保障。為此，計劃免疫和社區醫療政策應進一步關注隨遷子女。完善覆蓋城鄉兒童的基本醫療衛生制度，提高兒童身心健康水平，有利于隨遷子女以積極的心態、健康的體魄和良好的衛生習慣融入到新的集體。同時，制定切實可行的家庭教育支援政策，將家庭教育指導服務納入公共服務體系，規范媒體正確導向，加強輿論引導，以農民工聽得懂的方式解讀促進其子女城市社會融入的政策。進一步發揮社區功能，預防和制止家庭虐待、忽視和暴力等事件的發生，以來自家庭的關愛為起點，實現農民工隨遷子女積極的城市社會融入。

[參考文獻]

[1]梁宏，任焰.流動，還是留守？——農民工子女流動與否的決定因素分析[J].人口研究，2010,(2).

[2]周志忍，等.整體政府下的政策協同:理論與發達國家的當代實踐[J].國家行政學院學報，2010，(6).

[3]劉繼同.當代中國的兒童福利政策框架與兒童福利服務體系(上)[J].青少年犯罪問題，2008，(5).

[4]黃兆信，萬榮根.農民工隨遷子女融合教育研究[M].北京：中國社會科學出版社，2014：93.

[5][美]特拉維斯·赫希.少年犯罪原因探討[M].吳宗憲，等，譯.北京：中國國際廣播出版社，1997:3.

〔責任編輯：余明全巨慧慧〕

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