水電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與問(wèn)題探討

高麗娟，王 倩

(中國(guó)電建集團(tuán)西北勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，西安 710065)

文章編號(hào)：1006—2610(2015)01—0009—03

水電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與問(wèn)題探討

高麗娟，王 倩

(中國(guó)電建集團(tuán)西北勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，西安 710065)

通過(guò)對(duì)水電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與實(shí)際工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)分析，針對(duì)各相關(guān)利益者提出相應(yīng)的要求及改善措施，以進(jìn)一步提高在實(shí)際工作中公眾參與的有效性。

水電建設(shè)項(xiàng)目；公眾參與；環(huán)境影響;評(píng)價(jià)

0 前 言

近年來(lái)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)(以下簡(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)”)工作在不斷拓展豐富，公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注度也在持續(xù)升溫，公眾參與在環(huán)評(píng)中發(fā)揮的作用越來(lái)越大。中國(guó)相繼頒布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》[1](簡(jiǎn)稱“辦法”)、《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范嚴(yán)格環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的通知》(環(huán)發(fā)[2012]98號(hào))[2]及《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開(kāi)指南(試行)》(環(huán)辦[2013]103號(hào))[3]，賦予了環(huán)評(píng)公眾參與形式與途徑，保障了公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，加大環(huán)評(píng)公眾參與公開(kāi)力度。

雖然新的政策不斷提出，但公眾參與實(shí)際過(guò)程中仍然存在很多問(wèn)題，使得公眾參與的有效性無(wú)法保證。本文旨在分析水電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與工作中存在的實(shí)際問(wèn)題，針對(duì)各相關(guān)利益者提出相關(guān)要求及改善措施。

1 公眾參與

公眾參與是指建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)通過(guò)公開(kāi)相關(guān)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的信息、進(jìn)行專家咨詢、征求公眾意見(jiàn)等方式使地方政府部門、相關(guān)單位、專家學(xué)者、當(dāng)?shù)厝罕姷葏⑴c到建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)過(guò)程中，提高項(xiàng)目環(huán)評(píng)決策的全面性和科學(xué)性[4]。

公眾參與從社會(huì)學(xué)角度講，是指社會(huì)群眾、社會(huì)組織、單位或個(gè)人作為主體，在其權(quán)利、義務(wù)范圍內(nèi)進(jìn)行的有計(jì)劃、有目的的社會(huì)行動(dòng)。為保障公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的公開(kāi)、透明，方便公民、法人和其他組織獲取環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息，加大環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與公開(kāi)力度，各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門、建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)向社會(huì)公眾公開(kāi)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息。通過(guò)公眾介入監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)環(huán)評(píng)工作，可加大環(huán)評(píng)決策制定、項(xiàng)目審批等環(huán)評(píng)工作的公開(kāi)程度，杜絕違法建設(shè)和未批先建等情況。公眾參與可使更廣泛的群眾真正參與到環(huán)評(píng)決策的整個(gè)過(guò)程中，真正實(shí)現(xiàn)資源的公平合理配置，提高建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。

2 環(huán)評(píng)中公眾參與存在的問(wèn)題

2.1 公告信息宣傳有效性

“辦法”規(guī)定建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)可以以一種或多種方式發(fā)布信息公告，例如通過(guò)電視、網(wǎng)站、報(bào)紙等媒體及相關(guān)基層組織信息公告欄、發(fā)放簡(jiǎn)本印刷品等便于公眾了解項(xiàng)目的途徑及方式，向公眾公開(kāi)項(xiàng)目的環(huán)境影響信息。但目前國(guó)內(nèi)的水電建設(shè)項(xiàng)目，所處地區(qū)都比較偏遠(yuǎn)，受影響群眾文化程度普遍較低，同時(shí)受文化語(yǔ)言等因素影響，群眾信息接收渠道較窄，向公眾公告項(xiàng)目的環(huán)境影響信息未能夠及時(shí)有效地通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等渠道傳達(dá)到群眾。

2.2 參與對(duì)象代表性

雖然“辦法”對(duì)參與的對(duì)象做了規(guī)定，但目前水電站工程區(qū)主要位于偏遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)，往往在實(shí)際工作中仍存在參與對(duì)象代表性較差、各類人群參與比例失衡等現(xiàn)象。部分地區(qū)有文化的青年大多外出務(wù)工，留守人群以老人、孩子為主，群眾代表性差。主要表現(xiàn)為：女性參與者比例小、群眾文化水平比列懸殊、核心群眾比例小、參與人群社會(huì)背景差異小等。

2.3 調(diào)查問(wèn)卷質(zhì)量

一些環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)工作人員設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷，僅憑借自己的理論或經(jīng)驗(yàn)，不能很好地結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，使得調(diào)查問(wèn)卷內(nèi)容存在設(shè)置片面、頻繁使用專業(yè)術(shù)語(yǔ)、存在信息遺漏或者所設(shè)問(wèn)題具有誘導(dǎo)性等，使公眾難以理解。還有些環(huán)評(píng)單位在不同階段使用相同的調(diào)查問(wèn)卷，忽略了項(xiàng)目本身的階段特性，使得調(diào)查問(wèn)題與項(xiàng)目本身有所偏差。這些問(wèn)題的存在將會(huì)明顯降低調(diào)查結(jié)果的有效性，使調(diào)查達(dá)不到預(yù)期的效果。

2.4 公眾參與形式

在公眾參與形式上，建設(shè)單位或環(huán)評(píng)單位多采用成本低、便捷的方式，如填寫調(diào)查問(wèn)卷及走訪的形式，很少采用召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等交流形式，使得公眾參與形式過(guò)于單一、群眾參與熱情及合作程度不夠，甚至導(dǎo)致部分公眾不愿意發(fā)表個(gè)人意見(jiàn)。公眾參與沒(méi)有做到真正的雙向交流，致使公眾參與流于表面形式，極大地削弱了公眾參與的有效性[5]。

2.5 公眾意愿表達(dá)有效性

在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中有些建設(shè)單位環(huán)保措施不落實(shí)或者落實(shí)不到位，對(duì)周圍環(huán)境造成嚴(yán)重影響，給周圍群眾工作生活帶來(lái)諸多不便，使得群眾產(chǎn)生抵觸情緒。而且部分群眾可能因?yàn)楣こ淌┕せ顒?dòng)、建設(shè)征占地以及由此引起的移民安置問(wèn)題不配合調(diào)查，致使不能客觀地反映群眾的真實(shí)意愿。

部分建設(shè)單位存在“打擦邊球”的僥幸心理，為順利完成信息公開(kāi)及問(wèn)卷調(diào)查，減少反對(duì)的呼聲和意見(jiàn)，提高問(wèn)卷調(diào)查支持率，在公示及調(diào)查過(guò)程中刻意回避有意見(jiàn)的群眾，或?qū)⒂幸庖?jiàn)的問(wèn)卷作無(wú)效處理，使得群眾意見(jiàn)難以表達(dá)。

受職業(yè)背景、文化程度、宣傳力度、文化差異、人際交往能力等不同程度的影響，偏遠(yuǎn)的少數(shù)民族地區(qū)群眾在一定時(shí)間內(nèi)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題及環(huán)境問(wèn)題在認(rèn)識(shí)上容易偏離。另外公眾的環(huán)境道德意識(shí)較弱會(huì)引發(fā)“從眾”心理，進(jìn)而導(dǎo)致部分公眾真正的意愿無(wú)法有效表達(dá)[5]。

3 有效的公眾參與途徑

環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與是建設(shè)項(xiàng)目各利益相關(guān)者相互交流互動(dòng)的重要渠道和平臺(tái)。政府相關(guān)部門、建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)及公眾等相關(guān)方要在爭(zhēng)取維護(hù)好自身利益的情況下相互配合，以提高水電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的水平。

3.1 政府部門

3.1.1 提高公眾的環(huán)境意識(shí)

公眾對(duì)環(huán)境的認(rèn)知和關(guān)注度與所受文化教育程度正相關(guān)。各級(jí)教育部門應(yīng)盡可能的提高群眾的受教育程度，普及環(huán)境保護(hù)知識(shí)。各級(jí)環(huán)保部門需通過(guò)多種渠道增強(qiáng)公眾的環(huán)境道德意識(shí)，例如適時(shí)組織當(dāng)?shù)厝罕娪^看環(huán)境保護(hù)影片、舉辦以“環(huán)保“為主題的科普活動(dòng)、宣傳普及環(huán)保法律法規(guī)。采取公眾便于理解、參與的方式，普及環(huán)境科學(xué)技術(shù)知識(shí)、倡導(dǎo)正確的環(huán)境保護(hù)理念。

3.1.2 完善公眾參與制度體系

中國(guó)公眾參與工作缺少互動(dòng)性，整個(gè)參與過(guò)程沒(méi)有形成“參與-反饋-參與”的連續(xù)-互動(dòng)機(jī)制。建設(shè)單位將公眾的意見(jiàn)及建議簡(jiǎn)單收集與處理統(tǒng)計(jì)，對(duì)于這些意見(jiàn)、建議是否被采納及對(duì)群眾提出的意見(jiàn)及建議是否進(jìn)行了反饋等事情都不了了之。整個(gè)公眾參與過(guò)程沒(méi)有成為一個(gè)完整體系，僅僅是開(kāi)了頭就草草收尾。中國(guó)的環(huán)評(píng)制度就公眾參與還應(yīng)建立具體的問(wèn)責(zé)、考核評(píng)議制度，加大處罰力度，加大環(huán)保部門審查力度，核實(shí)公眾參與的真實(shí)性、有效性。

3.2 建設(shè)單位

3.2.1 加大有效宣傳力度

雖“辦法”規(guī)定了公眾參與信息的很多發(fā)布形式，但實(shí)際工作中并不是所有的形式都能取得很好的效果。建設(shè)單位需要針對(duì)受影響群眾的特點(diǎn)，提供便于群眾接受及了解的渠道，并加大有效宣傳形式的力度，例如深入各村委開(kāi)展公示信息宣貫說(shuō)明會(huì)、增加張貼公告的份數(shù)、公布當(dāng)?shù)厝罕娬Z(yǔ)言版本的公示信息及發(fā)放對(duì)應(yīng)版本的簡(jiǎn)本等，真正有效地讓群眾了解項(xiàng)目環(huán)境影響信息。

3.2.2 深入傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)

建設(shè)單位作為真正的責(zé)任主體，要督促施工單位規(guī)范施工，認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)環(huán)保措施，減少環(huán)境污染及生態(tài)破壞，避免給群眾的工作生活帶來(lái)嚴(yán)重影響。作為公眾參與的主要執(zhí)行者，建設(shè)單位還要積極開(kāi)展公眾參與的宣貫及調(diào)查工作，公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)，真正深入群眾，了解群眾的真實(shí)想法及意見(jiàn)，不能因?yàn)椴糠秩罕姷钠胬斫饣虿粷M情緒，而采取回避的態(tài)度，忽略群眾的意見(jiàn)。要特別關(guān)注移民安置區(qū)群眾的意見(jiàn)。

3.3 環(huán)評(píng)單位

3.3.1 提高群眾代表性

公眾的代表性是影響公眾參與有效性的重要因素。在對(duì)群眾個(gè)體進(jìn)行調(diào)查時(shí)，要根據(jù)當(dāng)?shù)厝罕娞攸c(diǎn)，在職業(yè)背景、受教育水平、年齡、性別等方面力求和諧。公眾參與調(diào)查范圍不可能覆蓋全部的利益相關(guān)者，但應(yīng)包括持不同態(tài)度者、弱勢(shì)群體的參與者，要增強(qiáng)群眾代表的廣泛性。同時(shí)，調(diào)查時(shí)間最好選取春耕秋收等農(nóng)忙時(shí)節(jié)，外出打工人員在家才可以有效地參與調(diào)查，以提高群眾代表有效性。

3.3.2 提高調(diào)查問(wèn)卷質(zhì)量

問(wèn)卷調(diào)查法是最常用、最便捷的一種研究方法，公眾參與調(diào)查問(wèn)卷質(zhì)量決定著調(diào)查結(jié)果的可信程度及有效性。調(diào)查問(wèn)卷的設(shè)計(jì)要在包含內(nèi)容、題目數(shù)量、設(shè)計(jì)難度及編排方式等方面進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。對(duì)政府部門、相關(guān)單位、專家學(xué)者等要設(shè)計(jì)專業(yè)性較強(qiáng)、具有一定理論深度的問(wèn)題，對(duì)一般群眾的調(diào)查問(wèn)卷要提出能公眾關(guān)心的、與公眾有切身利益密切相關(guān)的問(wèn)題，而且要使用通俗易懂的表達(dá)方式便于群眾理解。同時(shí)，調(diào)查問(wèn)題要盡量與項(xiàng)目特征對(duì)應(yīng)起來(lái)。如果在少數(shù)民族地區(qū)開(kāi)展調(diào)查，受語(yǔ)言文化影響嚴(yán)重，應(yīng)設(shè)計(jì)有對(duì)應(yīng)的語(yǔ)言版本調(diào)查問(wèn)卷及報(bào)告簡(jiǎn)本，方便公眾了解工程概況及環(huán)保工作。

3.3.3 豐富調(diào)查形式

采用群眾容易接受的交流形式，例如分區(qū)域集中召開(kāi)宣貫會(huì)、說(shuō)明會(huì)等面對(duì)面交流形式，由工作人員介紹工程概況及環(huán)境問(wèn)題，方便群眾了解工程的環(huán)境影響及環(huán)保措施。充分調(diào)動(dòng)公眾熱情、提高公眾參與動(dòng)機(jī)及合作程度，避免因補(bǔ)償?shù)绕渌麊?wèn)題產(chǎn)生的抵觸情緒，產(chǎn)生拒絕調(diào)查或者反對(duì)建設(shè)的片面性與模糊性認(rèn)識(shí)，使得公眾參與不能起到其真正的作用。

3.4 公眾群體

公眾個(gè)人應(yīng)認(rèn)真參與項(xiàng)目的宣貫說(shuō)明會(huì)，了解項(xiàng)目建設(shè)的相關(guān)情況，填寫調(diào)查問(wèn)卷，可按照有關(guān)公告、公示的方式，索取報(bào)告書簡(jiǎn)本，及時(shí)向建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門，提交書面意見(jiàn)。配合參與調(diào)查問(wèn)卷的個(gè)人或團(tuán)體要真實(shí)表達(dá)自己的意見(jiàn)，反饋?zhàn)约旱恼鎸?shí)想法，保護(hù)自己的合法利益。

4 結(jié) 語(yǔ)

鑒于中國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與實(shí)際工作中仍存在的諸多的問(wèn)題，需通過(guò)不斷在實(shí)際工作總結(jié)研究，針對(duì)目前存在的問(wèn)題提出更切合實(shí)際的改善措施，進(jìn)一步提高中國(guó)水電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與水平。

[1] 國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局.環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與暫行辦法[S]. 2006.

[2] 國(guó)家環(huán)保部.關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范嚴(yán)格環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的通知 [S].2012.

[3] 國(guó)家環(huán)保部.建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開(kāi)指南(試行)[S].2013.

[4] 侯鳳蘭,何秉宇,蘇靜,楊建英.項(xiàng)目環(huán)評(píng)中公眾參與若干問(wèn)題的分析[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011, (1):62-65.

[5] 孟冬梅.新疆少數(shù)民族地區(qū)水利水電工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與探討——以新疆提孜那甫河莫莫克水利樞紐工程為例[J].西北水電,2011,(4): 8-11.

Study on Public Participation and Tips in Environmental Impact Assessment of Hydropower Projects

GAO Li-juan, WANG Qian

(POWERCHINA Xibei Engineering Corporation Limited, Xi'an 710065,China)

Through analysis and conclusion of the public participation and tips in engineering practice in environmental impact assessment of hydropower projects, corresponding requirements and improving measures for relevant stakeholders are provided to further improve effectivity of the public participation in practice.

hydropower project; public participation; environmental impact; assessment

2014-05-28

高麗娟(1984- )，女，山西省臨汾市人，助理工程師，從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作.

X82

A

10.3969/j.issn.1006-2610.2015.01.003