外灘踩踏是一場偶然事故嗎

蘇曉明

悲喜只在一瞬間，跨年狂歡夜36人命隕外灘。

《中國新聞周刊》為此專訪上海聯合減災與應急管理促進中心理事長白濤。他分析認為，外灘踩踏事故暴露了中國對潛在風險源的專業風險評估不到位，也暴露了長期以來中國在應急預警、應急預案、應急決策機制以及公民安全教育方面的不足。

公共安全管理的風險評估滯后

中國新聞周刊：此次事故中，燈光秀移師外灘源，但易址的消息只到達了一部分民眾那里，造成這種情況的原因是什么？

白濤：互聯網時代，尤其是自媒體日益發達，人們獲取信息的渠道發生了改變，而政府發布信息仍然通過傳統渠道，依靠報紙、電視等媒介，兩者之間存在嚴重不對稱，因此信息傳播速度和廣度十分有限。這應該政府部門沒有考慮到的一個因素。

中國新聞周刊：許多人認為警方這次在外灘的警力部署不足是很關鍵的原因，你怎么看？

白濤：據我所知，當天上海市是有部署的。領導的安全意識還是很強的，包括夜店、酒吧、生活廣場、購物中心，甚至小超市都布控了警力，那天晚上幾乎上海所有警察都是忙得不得了，全在外面守夜。不過警力最集中的地方在外灘源，因為那里有燈光秀活動，其他地方的警力就相對分散了。

這說明，有關部門對人流可能集中的地方沒有做一個綜合性的風險評估以及風險結果分析，因此警力沒有按照這個比例去調配，感覺有安全隱患的地方都要去，“嘩”一下就散開了。我認為，根本原因是專業技術不到位，但不是沒有安全意識，也不是警察不夠勤奮。

中國新聞周刊：風險評估在城市公共安全管理中處于什么地位？

白濤：風險評估應該處于先導地位。它的位置應該擺在做應急預案之前。要先做風險評估，根據評估結果來計算風險，根據風險的排序來確定資源和方法，最后形成一個有效的應急預案。按理說，每一次大型活動或大型節日，不管組不組織活動，都要先做風險評估。但放眼全國，真正做這方面工作的專業人員還沒有多少。目前中國普遍的做法就是布置警力，科學手段不會做或者根本不去做。

中國新聞周刊：上海市的城市公共安全管理風險評估體系目前是什么樣的？

白濤：相對于中國其他城市，上海的城市公共安全風險評估起步相對較早。據我了解，已有專家學者在與政府合作，在進行一些數據采集工作。這一兩年，把全上海的潛在風險源基本上都摸了一遍底，接下去要摸第二遍了，但是目前這些成果還沒有用于實踐，停留在理論研究階段，后期工作也沒有更多開展。

單向往上預警機制

中國新聞周刊：這次出事地點位于登上觀景平臺的臺階上，你認為觀景平臺和階梯設計方面對此次事故有影響嗎？

白濤：往年國慶或有官方大型活動的時候，外灘的警戒線都拉在觀景平臺以下，所有人都不允許上觀景平臺，因此沒有發現這個問題。上海外灘觀景平臺地形狹長，陳毅廣場的臺階結構，從這次事故看，不利于人群流動。說明在設計臺階的時候，沒有考慮到如此大的人流量。在這種有可能聚集大量人群的地方，環境設計尤為重要，包括游人的行走路線、疏散路線、應急疏散區域等，都應在設計時好好考慮。

中國新聞周刊：外灘人流密度是如何實現監控的？

白濤：人流監控圖像返回到警方指揮中心，指揮中心通過影像估算密度和人流量，這種技術在國內已經比較普遍。

中國新聞周刊：根據事后召開的新聞發布會，在當晚20：30分，已經發現外灘人流量接近2013年燈光秀時的規模，達到了30萬，為什么沒有采取一定的控制措施？

白濤：這個原因可能有多種，需要等待調查結果。一種可能性是前方攝像頭捕捉到的信號，指揮中心沒有及時準確地分析;或者是分析出來后，預警不及時。另外，在中國，通過數據分析出來的結果往往不能作為決策的最后依據，最后做決策時還要靠領導的判斷。因此很多突發事件發生后，要層層上報，等待批示，這樣就造成了一定的滯后。

中國新聞周刊：那么國外在類似突發事件中是怎樣做的？

白濤：國外對突發性公共安全事件的應急處理，都有相對完善的模式，比如有比較明確的分級制度，突發情況達到一定級別，應急指揮官就有全權調動非常規資源進行處置，不需要向上匯報，而且這種權力受法律保護。

另外，比如在美國，一旦出現緊急情況，政府有關部門會向所有公民提供報警信息，直接推送到每個人的手機或其他終端上，通知哪里有災情，往哪兒去比較安全，甚至細致到告訴你避難場所能容納多少人，有多少物資等信息。但中國目前的預警通報系統中單向、向上的，沒有向下、面向公眾的;現有的公眾預警處于簡單的發布寒潮氣象警報一類信息，突發事件中的公眾預警幾乎沒有。

在這次外灘踩踏事故中，如果有面向公眾的預警體系，能在第一時間將外灘人流密度過大的預警信息推送到人們手機終端上，可能就會大大降低、甚至避免事故的發生。

中國新聞周刊：事故發生后，應急預案似乎也沒有發揮應有的作用。

白濤：這可能反映了一個普遍現象，就是中國的應急預案大多不切合實際。我所知道的一些情況是，中央下發一份應急預案要求文件，里面有具體的板塊，各地就直接套用那個模板，就制定出自己的應急預案，因此看上去都是大同小異。

但實際上，應該根據各地的實際情況，制定符合當地情況的、可操作的應急預案。一旦發生情況，應急響應人員拿著它，立刻就知道第一步要做什么，第二部要做什么，而且之前已經做到了訓練有素，應急時能夠迅速完成。這樣才能大大提高救援效率。

應急培訓與評價系統亟須改變

中國新聞周刊：從救援的角度，事故發生后，現場也是混亂不堪，擁擠失序，人群焦慮。

白濤：從事發現場來看，警方并沒有事先布置應急通道，那么出事后只能完全依靠現場警力，能做到什么程度就做到什么程度，這樣的救援是很被動的。不過以當晚的現場警力來看，在密度如此大的人流中能夠疏散出緊急通道，已經很不容易了。

令人欣慰的一點是，事故現場普通民眾當中有人懂得急救，比如胸外心臟按壓、人工呼吸等，在當時起了一定作用，但懂得這些技術的人實在太少太少了。據統計，中國真正有自救、互救能力的基層公民比例連2%都不到，而一些發達國家的自救知識普及率達70%～80%，我們還有很大的差距。比如，如果大部分了解如何在專業救援人員到達前做好自我保護，就可以大大降低此類突發事故中的傷亡，最起碼應知道風險在哪里，懂得趨利避害。現在來看，中國民眾能夠做出正確響應的比例還是很低的。

反觀2013年4月美國波士頓爆炸案現場，8秒鐘應急通道就疏通出來了，18秒所有應急通道疏通完畢，這個速度是各方面共同配合完成的，僅靠警察做不到。爆炸發生后，很多觀眾第一時間參與到救援當中，公民的安全教育也是體現一個國家綜合軟實力的重要方面。

美國企業里面，通常有個規定，過一段時間，就把一定比例的員工抽調出來，做應急救援培訓，公司自己也要做應急救援預案。在中國幾乎沒有這種文化。因此一旦發生事故，大家多是不知所措。

一個國家的抗災能力是由多層次組成的，不管是發達國家，還是發展中國家，都是如此。從政府、到社會、到社區、家庭、到個人，所有力量集合在一起，形成一個上中下穩定的金字塔結構，只有這個金字塔穩定了，國家的抗災、抗打擊能力才能提高。

現在中國的這個“金字塔”底層太薄弱了。有些基層社區，的確有應急救災培訓，但都是街道干部在培訓，沒有普通居民百姓。但在國外，做這種培訓的組織相當多，不僅政府組織，各個NGO、社區、教會都參與，是全體系一起發展，這樣才有力量。

中國新聞周刊：你認為應該如何改變這種現狀？

白濤：這是個復雜的問題，總的來講，現有評價體系要改變。最簡單的例子，如何進行救災演練。國外通常的做法是，先培訓、訓練，讓大家知道出了事該怎辦;其次是檢查現有預案，發現漏洞和不足，進行修正;然后是對預案測試，看能抵抗多大程度壓力。

但中國通常不這樣做。大多是有個腳本，然后大家按著腳本“演戲”。這樣的演習到事情真正發生時，完全起不到作用。