加強農村大氣污染治理的法律思考

張明濤，周 偉

近年來， 隨著霧霾天氣長時間、 大范圍的出現，大氣污染的嚴重性開始為人們所認識。 我國大氣污染以城市為中心，向周邊擴散，具有區域性。在中東部地區農村，特別是城市郊區農村和經濟較為發達的農村，在城市大氣污染的傳輸影響、污染源的外遷及自身污染源的共同作用下，大氣污染問題也逐漸凸顯出來。2014 年，全國人大常委會大氣污染防治法執法檢查組在長三角部分地區檢查時發現， 很多農村地區的空氣質量也不容樂觀[1]。2013 年，國務院發布《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱《大氣十條》），提出“經過五年努力，使全國空氣質量總體改善，重污染天氣較大幅度減少”的奮斗目標。 但是從《大氣十條》的主要內容及各級政府為落實《大氣十條》而開展的一系列工作來看，我國的大氣污染防治主要以城市和工業為工作重心，存在“重城市、輕農村”的現象，未充分重視我國農村地區（主要是中東部地區）也存在大氣污染這一事實。 農村大氣污染治理不足是城鄉二元制結構在大氣污染治理中的典型表現， 有違城鄉發展一體化的總體趨勢， 不符合城鄉公共服務均等化的要求， 并且農村大氣污染治理的情況關系到新農村建設和生態文明建設的成敗。

同農村的其他環境問題比較，大氣污染問題最近幾年才開始顯現。 因此，學術界關于農村環境保護的研究多集中在農村環境管理體制及水、土壤等個別環境要素的污染治理方面。 對于農村大氣污染治理的重要性及必要性，各級政府及學術界認識不夠；對于我國農村大氣污染治理中存在的問題及如何加強農村大氣污染治理，學術界還缺乏深入研究。 本文立足于我國大氣污染治理實踐，分析加強農村大氣污染治理的必要性，總結大氣污染治理工作中存在的問題與不足，提出加強農村大氣污染治理、保障農村居民健康權的法律建議。

一、加強農村大氣污染治理的必要性

（一）加強農村大氣污染治理是平等保障農村居民健康權的要求

我國《環境保護法》（2014 年修訂）和《大氣污染防治法》明確把保障公眾健康列入立法目的。 我國城鄉二元結構體制在大氣污染治理中突出表現為大氣污染治理“重城市、輕農村”，農村居民健康權利得不到與城市居民平等的保障。 平等是社會主義法律的基本屬性。 我國憲法明確規定，中華人民共和國公民在法律面前人人平等。 任何公民的合法權利，不分城市或鄉村居民，都一律平等地受到保護。《國家人權行動計劃（2012－2015 年）》明確提出，采取積極措施，更有效地保障全體社會成員的健康權利、環境權利，使發展成果更好地惠及全體人民。 權利平等原則要求加強農村大氣污染治理，平等保障農村居民健康權，禁止區別對待。

（二）農村大氣污染治理效果決定全國大氣污染治理成敗

《大氣十條》發布以來，各地先后出臺配套政策，采取法律、行政、經濟等措施，綜合治理大氣污染，減少污染物排放。 這些措施一方面改善了空氣質量，特別是城市空氣質量；另一方面，也促使部分“高耗能，高污染”企業從環境管理日趨嚴格的城市向管理相對寬松甚至空白的郊區或農村轉移。 大氣污染具有傳輸性和區域性，污染源的城鄉轉移只是以犧牲農村大氣質量為代價換取城市空氣質量的改善，不能從根本上解決大氣污染問題。《大氣十條》的目標是全國空氣質量的總體改善，而非局部區域的空氣質量改善。 大氣污染源向農村和郊區轉移，必將形成污染源的農村包圍城市局面，導致城市空氣污染的再次形成。只見“對立”、忽視“統一”的“重城市、輕農村”的大氣污染治理格局有違《大氣十條》的制定初衷。城鄉發展的一體化趨勢和城鄉環境治理的相互聯系、相互影響，決定了加強農村大氣污染治理的重要性和必要性。

（三）加強大氣污染治理是改善農村人居環境的必要措施

農村居民的生產、生活高度依存于自然環境。大氣、水、土壤污染治理是落實環境污染治理的重要內容。 2008 年，國家實行“以獎促治”政策，開始推進農村環境綜合整治。 近年來，國務院及相關部委發布多個關于農村環境治理的政策文件，要求加強解決農村水污染治理， 加大生活垃圾處理力度，推進畜禽糞便污染防治，開展農村土壤污染保護。 在著力解決農村水、土壤污染和垃圾污染的同時，農村大氣污染問題也逐漸凸顯出來，在工業化和城鎮化水平相對較高的東部發達地區的農村尤為突出。 大氣污染已經成為影響農村環境宜居和農村居民身體健康的重要因素。《2013 年中國腫瘤登記年報》顯示，肺癌已經成為城市和農村居民發病率和死亡率最高的惡性腫瘤[2]。 大氣污染以及日益嚴重的霧霾天氣與肺癌之間的正向關聯性，已得到國內外諸多專家和權威組織的證實[3]。2013 年中央1 號文件提出“推進農村生態文明、建設美麗鄉村”的要求。 美麗鄉村的重要內涵之一就是環境美——“天藍、地綠、水凈”。

（四）農村居民生活方式及人口結構使其更易受大氣污染影響

與城市居民比較，農村居民在日常的生產、生活中暴露于自然環境中的幾率更高。 統計數字表明，我國農村居民平均每天的室外活動時間為255分鐘，遠高于城市居民的180 分鐘，尤其是男性農民平均每天室外活動時間為300 分鐘[4]（P18）。 在大氣污染物濃度相同的情形下， 我國農村居民因暴露于大氣污染而帶來的健康風險是城市居民的1.43 倍。

我國65.3%的農村居民做飯時使用固體燃料，其中使用煤做燃料的占51.3%，而只有19.3%的城市居民做飯時使用固體燃料， 其中使用煤做燃料的僅占8.5%。 50.9%的農村居民使用固體燃料取暖， 其中使用煤炭的占27.9%， 城市居民則只有17.5%使用固體燃料取暖， 其中使用煤炭的僅占12.1%[4]（P28）。 煤炭燃燒是造成城市和農村大氣污染的重要因素之一。

我國農村居民外出務工人員逐年增加，青壯年人口流向城市，農村呈“空心化”，農村常住居民多為老年人和兒童。 從醫學角度分析，這兩部分人群身體抵抗力弱，更易遭受外在環境污染的影響。

二、我國農村大氣污染治理面臨的主要問題

在環境治理城鄉二元制以及以水、 垃圾和土壤污染治理為重要內容的農村環境治理背景下，我國農村大氣污染治理面臨諸多問題， 主要包括以下五方面。

（一）全國大氣污染治理總部署中農村大氣污染治理缺位

首先，農村環境綜合整治對大氣污染治理重視不夠。 2005 年，原國家環境保護總局發布《國家農村小康環保行動計劃》，提出建設“清潔水源、清潔家園、清潔田園”的社會主義新農村的目標。 基于農村大氣環境容量及大氣污染損害后果的滯后性，我國農村環境綜合整治一直以問題比較突出的水、生活垃圾及畜禽養殖污染等為重點，大氣污染治理一直未列入整治范圍。 近年來，隨著霧霾天氣長時間和大范圍的出現，大氣污染逐漸成為影響農村人居環境的重要因素。2013 年，國務院發布《大氣十條》，對全國大氣污染治理工作進行總體部署。 但是，《大氣十條》制度設計和政策安排以城市和工業為大氣污染治理重點，對農村大氣污染治理并未進行具體部署。 與此同時，國務院辦公廳2014 年發布的《關于改善農村人居環境的指導意見》也未明確將大氣污染治理納入到改善農村人居環境工作中。

其次，農村大氣污染治理缺乏法律保障。 我國環境污染防治法律體系中，涉及農村環境污染防治的內容主要集中在水、垃圾污染及土地保護方面， 而農村大氣污染防治方面的法律規定幾乎空白。 保障公眾身體健康是我國《環境保護法》①包括《環境保護法》（1989 年修訂）和《環境保護法》（2014 年修訂）。因《環境保護法》（1989 年修訂）僅有第20 條涉及到農業生態保護，并未涉及農業污染防治的內容，故本文以分析《環境保護法》（2014 年修訂）的具體條款為主。和《大氣污染防治法》立法目的的重要內容之一，但在具體法律條款中卻缺乏對農村居民獲取清潔空氣權利的保障。 《環境保護法》（2014 年修訂）僅有第49 條第1 款規定涉及農村大氣污染防治，“科學處置農作物秸稈等農業廢棄物”。 《大氣污染防治法》僅有第41 條第2 款“禁止在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近以及當地人民政府劃定的區域露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質”，間接涉及農村大氣污染治理。 《農業法》僅有第35、36 條從農業發展角度規定： 秸稈等農作物剩余物質綜合利用，排放廢氣造成農業生態環境損害應承擔法律責任。

（二）現行大氣污染治理模式難以適應農村大氣污染治理需要

除城市的工業企業、建筑工地及道路揚塵等對大氣污染的貢獻較大外，農村地區也存在較多的大氣污染貢獻源[5]。 不同于城市大氣污染以點源污染為主，農村大氣污染主要是面源污染。 農村大氣污染源主要有鄉鎮企業、秸稈焚燒、燃煤散燒及垃圾焚燒等。農村面源污染具有排放主體分散、隱蔽，排污隨機、不確定、不易監測等特點[6]。 基于管理效率和管理能力的考慮，我國大氣污染治理模式以城市和重點污染源企業的點源污染治理為中心， 這種“政府-企業”型的定點環境管理模式對城市和工業中的點源污染治理比較有效，特別是能較好地對污染大戶進行有效的監控。但對散布于廣大農村地區個體企業或作坊、 燃煤散燒及秸稈焚燒等面源污染，現行大氣污染治理模式則無能為力，難以滿足治理需要。以城市工業“末端治理”為主的現行大氣污染治理模式，治理方式城鄉雷同化，并未很好地區分城鄉大氣污染問題的差異性，難以很好地適應農村面源大氣污染治理的需要，農村大氣污染需要過程管理、源頭治理。農村秸稈焚燒治理的“年年治理，年年污染”現象，是現行大氣污染治理模式在農村不能很好發揮作用的有力例證。

（三）基層政府大氣污染治理能力薄弱

首先，鄉鎮政府大氣污染治理職責不明確。 我國《憲法》規定，縣級以上地方各級政府有進行環境保護的職責，但鄉鎮政府職責中卻沒有做出明確規定。《環境保護法》僅第33 條第2 款規定“鄉級人民政府應當提高農村環境保護公共服務水平，推動農村環境綜合整治”。《大氣污染防治法》以“地方各級政府”形式所體現出的鄉級政府職責內容寬泛，不明確，缺乏行使職權相應的處罰權、執行權等強制性權力及有效的權力監督[7]。鄉級政府缺乏獨立、明確的治理職責，導致對所管轄行政區域內大氣環境質量負責的法律規定難以有效落實。

其次，基層環保機構人員嚴重不足。 我國基層環保人員嚴重不足，不能滿足農村大氣污染治理需要，大氣污染情況比較嚴重的中東部地區情況尤為突出。截止2011 年底，我國縣級環保機構人員總數為132596 人[8]（P799），平均人數僅14.8 人，19 個省（自治區）達不到平均數，而中東部省份有10 個省達不到平均數。鄉鎮環保機構人員總數為7436 人，占全國環保機構人員總量的3.7%， 絕大部分鄉鎮無環保機構。在中東部19 個省（直轄市），鄉鎮環保機構人數小于100 人的省份有9 個（其中5 個省份為0），100-1000 人的省份有9 個，超過1000 人的省份只有1 個②本部分統計數據來源于《中國環境年鑒》（2012），鄉鎮環保機構人數小于100 人的9 個省份分別為北京（0 人）、天津（0 人）、遼寧（0人）、吉林（0 人）、黑龍江（4 人）、上海（0 人）、安徽（58 人）、福建（3 人）、江西（13 人）；100-1000 人的9 個省份為山西（485 人）、江蘇（560 人）、浙江（559 人）、山東（963 人）、河南（983 人）、湖北（368 人）、湖南（132 人）、廣東（690 人）、海南（362 人）；超過1000 人的1 個省份為河北（1758 人）。。

最后，環境監測能力偏弱。 我國縣級環境監測站平均人數僅有16.0 人[8]（P799）。 根據《全國環境監測站建設標準》規定，我國只有8 個省份的縣級監測站平均人數達標，其中中東部地區僅有河北、山西、吉林與河南4 個省份達標。 人員結構、監測經費和監測設備配置情況雖然無法從公開資料中獲知，但鑒于監測人員數量達標情況及我國基層環境管理狀況，可推測其情況也不容樂觀。 截止2013 年底，我國3189 個環境空氣質量監測點絕大部分位于地級以上城市，農村大氣污染監測還處于試點階段。

（四）資金投入不能滿足農村大氣污染治理需要

首先，大氣污染治理專項資金投入過份集中于城市工業污染源治理。 近年來，特別是《大氣十條》出臺以后，從中央到地方，各級政府投入大量資金進行大氣污染治理。 2013 年和2014 年，中央財政分別投入50 億元、100 億元專項資金用于大氣污染治理，資金投入主要集中在工業企業污染治理、城市機動車污染防治和清潔能源開發及利用等領域。例如，河北省將獲得的11.8 億元中央財政大氣污染防治專項資金主要用于與大氣污染治理密切相關的非電行業大氣環境治理和清潔生產改造項目，燃煤鍋爐節能環保提升項目、預熱余壓利用項目等[9]。 與此同時，地方政府也緊緊圍繞《大氣十條》所規定的重點大氣污染治理任務和領域，積極安排配套資金。 中央與地方大氣污染治理資金投入領域具有高度的一致性，無一例外地把農村大氣污染治理排除在外。

其次，農村環境綜合整治資金主要投入領域不包括農村大氣污染治理。2008 年，中央財政設立了農村環境保護專項資金，支持全國農村環境污染治理。 2009 年，財政部和環境保護部聯合發布《中央農村環境保護專項資金管理暫行辦法》，明確規定，“以獎促治”專項資金重點支持農村飲用水水源地保護、農村生活污水和垃圾處理、畜禽養殖污染治理、 歷史遺留的農村工礦污染治理及農業面源污染和土壤污染防治六方面。 農村大氣污染治理并未被列入農村環境保護專項資金的重點、優先支持范圍。2010-2013 年，中央財政安排的195 億元農村環保專項資金及地方政府安排的260 多億元的治理資金直接投入農村大氣污染治理的數額微乎其微。

最后，農村環境治理資金嚴重依賴政府投入，市場機制作用發揮不充分。 《大氣十條》提出從發揮市場機制調節作用、完善價格稅收政策和拓寬融資渠道三方面發揮市場機制作用，完善環境經濟政策，激勵、引導企業進行節能減排，幫助企業籌措治污資金。 我國對城市和規模以上工業企業大氣污染治理制定了許多優惠政策，如價格補貼、貼息貸款及稅收減免等。 而對農村大氣污染治理，以及其他污染治理，卻缺乏相應的政策支持，治理資金投入嚴重依賴政府， 農村環境污染治理資金投入的市場機制難以建立。

（五）農村大氣污染治理公眾參與缺位

農村居民是農村和農業的主體，也是農村環境問題的制造者之一和重要保護者，農村居民在農村環境保護中扮演重要角色[10]。由于受長期以來以經濟建設為中心的發展思路的影響，國家疏于對環境的保護，特別是疏于對農村環境的保護，導致農村居民對環境污染習以為常，環保意識淡薄，缺乏對自身環境權益的認識和保護。 同時，我國以行政力量為主導的環境保護模式把社會公眾力量（包括農村居民）排除在治理主體范圍之外。 農村居民在環境保護中主體意識及地位的缺失導致農村居民對環境保護積極性不高，參與度不夠。

根據《村民委員會組織法》規定，村委會是村民“自我管理、自我教育，自我服務”的基層群眾性自治組織，維護村民合法權益，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境是其主要職責之一。 村委會是農村居民參與環境污染治理的重要平臺與途徑。 由于我國農村居民的參與和權利意識不高，長期以來，村委會逐漸演變為鄉鎮政府機構的延伸，承擔更多的“單向”行政管理的職責。 村委會作為村民自我管理的自治組織的重要性未被充分認識到，不僅未能很好地引導村民參與環境治理的作用，而且在農村環境污染治理中存在缺位和不作為問題。

三、加強農村大氣污染治理的法律建議

（一）加強大氣污染治理，擴大農村環境綜合整治范圍

落實向污染宣戰的重大舉措，以打好大氣、水、土壤污染防治三大戰役為抓手， 構建改善環境質量的工作體系[11]。 現階段，大氣污染治理是環境治理的重中之重，也是農村環境綜合整治的重要內容。 加強農村大氣污染治理，應從三方面著手：首先，以修改《大氣污染防治法》為契機，平等保障城鄉居民健康權，明確農村大氣污染治理任務，為農村大氣污染治理提供法律保障。 其次，把大氣污染治理列入改善農村人居環境的重要內容。 改變農村人居環境建設重水、垃圾及土壤污染治理，輕大氣污染治理的現狀。 改變農村大氣污染治理集中于秸稈焚燒治理的現狀，擴大治理范圍面，加強農用機動車、 燃煤及小企業等方面污染源治理。 最后，落實《大氣十條》治理目標，中央及地方各級政府大氣污染治理工作部署應城鄉并重， 加強農村大氣污染治理工作。

（二）創新大氣污染治理模式，提高農村大氣污染治理效率

對于農村大氣污染治理，應結合農村發展具體情況，采用不同的治理模式。 對于大氣污染問題較為突出的中東部地區的城市郊區農村及經濟較為發達的農村，因其經濟結構同城市經濟具有同構性或地理位置同城市聯系比較緊密，應該把這類村莊的大氣污染治理納入到城市大氣污染治理規劃中，實行城鄉一體化的大氣污染治理。 對除此之外的其他普通農村的大氣污染治理，則主要從以下兩方面創新治理模式：第一，普通農村大氣污染治理應采取過程治理和源頭治理模式。 農村大氣污染屬于面源性污染，末端治理效率低下，易造成污染源的“遍地開花”，只有采取過程治理和源頭治理模式才能從根本上解決大氣污染。 第二，針對農村大氣污染治理中的信息不對稱及政府治理力量薄弱的情況，改變治理主體單一化格局，實現大氣污染治理主體社會化、多元化。

（三）明確基層政府大氣污染治理職責，加強環境監管能力建設

首先，明確鄉鎮政府大氣污染治理職責，賦予其不同于縣級以上各級政府且適應農村大氣污染治理的獨立職責，滿足農村大氣污染治理需要；賦予鄉鎮政府行使大氣污染治理職責所需的處罰權、執行權等行政執法權，有效落實鄉鎮政府對本行政區域內大氣環境質量負責的法律制度。 其次，充實基層環保執法隊伍，特別是中東部地區鄉鎮環保機構，改變我國絕大部分鄉鎮無環保機構及工作人員的尷尬現狀。 最后，加強縣級環境監測站建設。 嚴格按照《全國環境監測站建設標準》，充實監測隊伍，增加資金投入，加強環境監測能力建設，為農村大氣污染提供技術支持。 建立農村空氣監測站網絡，加強農村大氣環境質量監測，把握農村大氣污染特點及動向，定期發布農村大氣環境質量報告，保障農村居民環境信息知情權。

（四）完善配套政策，建立政府主導、村民參與、社會支持的投入機制

首先，結合農村空氣質量具體情況，把大氣污染治理列入相關地區（主要是中東部地區）農村環境綜合整治重點內容范圍，加大政府資金投入力度，改善農村大氣污染治理資金投入不足現狀。 其次，完善村級公益事業建設一事一議財政獎補機制，調動農村居民參與大氣污染治理積極性。 最后，積極引入市場機制，完善資金投入機制。 改變單一依靠國家“以獎代補”“以獎促治”等行政力量進行農村大氣污染治理資金投入的現狀，積極利用市場機制，從財政、稅收、信貸及價格等方面制定優惠政策，引導農村居民轉變生產、生活方式，鼓勵社會資本參與農村大氣污染治理。

（五）增強農村居民環保意識，推動大氣污染治理公眾參與

加強大氣污染治理宣傳，增強農村居民環保意識。第一，改變傳統的以義務為主導的宣傳內容，加強環境權利宣傳， 突出環境保護權利與義務的統一，引導居民從被動參與轉向主動參與。第二，結合農村常住居民以老年人和兒童為主的特點，針對農村生產生活現狀，改進宣傳策略，提升宣傳效果。

明確村委會環境保護自治權，積極發揮其公眾參與平臺作用。 改變村委會作為行政機關職能延伸的現狀，明確村委會的治理主體資格，合理劃分國家環境監管行政權和村委會環境自治權的范圍，賦予村委會參與農村環境治理的權力[12]。同時，建立自上而下的環境治理民主決策機制，以多數群眾的共同需求為先導，推行“村民議、村民定”實施機制，強化農民環境治理主體地位，積極發揮村委會公眾參與平臺作用。

[1] 朱寧寧. 大氣污染防治不僅要瞄準城市還要重視農村[N].法制日報，2014-06-10.

[2] 《2013 中國腫瘤登記年報》主要內容解讀[EB/OL].http：//www.hs.sh.cn/12320/b/79130.shtml，2014-12-21.

[3] 張樂，黃筱.我國或成世界第一肺癌大國[N].經濟參考報，2014-12-12.

[4] 環境保護部.中國人群環境暴露行為模式研究報告（成人卷）[M].北京：中國環境出版社，2013.

[5] 武紹貴，劉傳義.治霾豈能忽視農村污染源？ [N].中國環境報，2014-04-02.

[6] 蘇楊.中國農村環境污染調查[EB/OL].http：//theory.people.com.cn/GB/40557/49139/49143/4039594.html，2014-12-21.

[7] 陳懿.鄉鎮政府環境保護職權的立法考察[ J].中國特色社會主義研究，2007，（5）.

[8] 中國環境年鑒社.中國環境年鑒（2012）[M].北京：中國環境出版社，2012.

[9] 蔣卓穎，黃艷.大氣污染治理投入巨資 多層次資金參與治霾[N].21 世紀經濟報道，2014-10-21.

[10] 李玉梅，任大鵬.我國農村環境問題的基本表現與法律對策[ J].農村經濟，2009，（12）.

[11] 周生賢.堅決向污染宣戰[N].人民日報，2014-06-04.

[12] 呂忠梅.美麗鄉村建設視域下的環境法思考[ J].華中農業大學學報（社會科學版），2014，（2）.