我國環保產業投資基金制度探析

付 健，潘 慶

一、環保產業投資基金制度基本理論問題界定

（一）環保產業投資基金制度概述

我國的產業投資基金制度是從西方私募股權基金制度（Private Equity）引申過來的，是指對未上市企業進行股權投資和提供經營管理服務，集利益共享、風險共擔為一體的投融資制度。 它與證券投資基金是一組相對的概念[1]。 一般而言，產業投資基金的發起人通過向特定的投資者發行基金份額來設立基金公司，由基金公司自行擔任基金管理人或另行委托專業機構管理基金資產，并委托銀行等金融機構托管基金資產，投資于企業創業、企業重組和基礎設施等實業發展環節[2]。 按照組織形式的不同，可以將產業投資基金分為公司制、有限合伙制、信托（契約）制基金三種[1]。

對于“環保產業”，目前我國各類規劃文件進行了界定，但此類界定并非在農業、工業、服務業等傳統產業經濟學界分之外確立某種獨立“產業”類型。 比如我國《“十二五”節能環保產業發展規劃的通知》規定，“節能環保產業是指為節約能源資源、發展循環經濟、保護生態環境提供物質基礎和技術保障的產業，是國家加快培育和發展的7 個戰略性新興產業之一”，它明確了國家對環保類產業經濟活動的扶持方向。

綜上所述，環保產業投資基金制度是產業投資基金制度在環保領域的特殊型態，它是指以營利為目的、向環保產業中的未上市企業進行股權投資和提供經營管理服務，集利益共享、風險共擔為一體的投融資制度。

（二）環保產業投資基金制度的特點

我國環保產業投資基金制度相比較其它融資手段，具有許多自身特點：

1.與非“基金”融資制度的區別

產業投資基金首先與各種非“基金”類融資方式不同。 環保產業和循環經濟發展可以采用的非“基金”類融資方式，包括政府財政的直接投入、社會主體的公益性捐贈等非市場融資方式， 也包括通過公募或私募方式進行的其它股權性、 債券性市場融資方式[3]。

雖然由政府財政直接出資促進環保產業的發展具有必要性、合理性，社會主體的環保公益捐贈也是循環經濟等環保產業獲得資金支持的形式，然而它們發揮作用的領域畢竟有限——過于強調財政支持容易導致過重的財政負擔、過低的發展效率，社會捐贈也不具有可持續性。 市場化融資方式應當是未來整個環保產業所主要依賴的融資方式。

然而產業投資基金也只是市場化融資方式的一種。 產業投資基金主要對未上市企業進行“股權”投資，因此它首先不同于銀行信貸或者債券發行等債權融資方式；其次，產業投資基金成立后所投資的主要為“非上市”公司，因此它也不同于對上市公司的股權融資。

2.與其他“基金”制度的區別

“基金”一詞可以有不同內涵。 按照《現代漢語分類大詞典》的解釋，“基金”是指國民經濟中為特定用途而儲備或撥出的資金，比如教育基金、福利基金、生產基金等[4]（P726）。 按資金來源及其運行目的不同，可以將基金大致分為政府性、純公益性、商業性基金三種[5]。

產業投資基金是典型的商業性基金， 因此它首先不同于非營利性的政府性、 公益性基金。 此外，產業投資基金相比較于一般的證券投資基金，具有基金募集的定向性、運行的封閉性、投資方向的專業性、股權投融資額度的限定性、對投資對象經營決策的干預性等顯著特征。 而且其設立本身又往往體現政府的產業政策引導性。 這就決定了產業投資基金相較其他“基金”具有以下優勢：首先，商業性運作有利于吸收民間資本；其次，專業導向能夠對環保和循環經濟的發展實現專項扶持；再次，通過向被投資企業提供經營服務，可以提高企業發展質量；最后，政府通過在產業投資基金中配套以杠桿性財政投入、優惠政策，可優化環保產業和循環經濟的發展規模、質量。

二、創建我國環保產業投資基金制度的必要性

目前我國尚未出臺產業投資基金領域的專門法律法規，環保產業投資基金的實踐更是處于起步階段，但是創建我國環保產業投資基金制度十分必要。

（一） 有利于解決環保產業和循環經濟發展“融資難”的問題

循環經濟等環保產業的發展需要大量的物質投入。 目前我國的環保投資所占GDP 的比重仍然較低，而環保項目通常具有投資大、建設周期長、收益率低的特點，更是會加劇環保產業發展的融資難度[6]。 我國國有商業銀行、政策性銀行、股份制銀行以及各類非銀行金融機構的貸款類型、結構，仍然主要傾向于熱點優勢行業。通過傳統信貸的融資渠道來為環保和循環經濟提供資金支持仍然較為困難[7]。 因此必須創新金融機制，尋求多種融資渠道。

產業投資基金是解決“融資難”問題的重要方式：首先，產業投資基金雖然相比較于銀行信貸具有“高風險”的特點，但同時也具有受市場調配的“高收益”特點[8]，因此它對于吸收具有投資意向的民間閑散資金具有優勢；其次，現階段我國許多產業投資基金具有對特定行業構建投融資平臺的“官辦”性質，在這樣的背景下，通過政府的引導來設立專業的環保和循環經濟產業投資基金， 可以為環保和循環經濟發展提供專項性資金支持[9]。

（二）彌補國家財政專項基金對環保和循環經濟投資的不足

目前我國在環保和循環經濟發展領域已經建立了政府專項資金制度。 雖然對環保和循環經濟的重點項目和基礎性領域加大財政扶持力度具有必要性、合理性，但是如果單純依靠國家投入，除了會造成過重的財政負擔之外，還容易產生低效率、重復建設等弊病。

此外，國家財政專項基金一般只對具體的環保和循環經濟項目進行投資，而不對專門從事環保和循環經濟技術研發、設備生產、服務提供的企業進行持續性的投資，存在明顯不足；而環保產業投資基金制度并非通過對具體項目進行債權融資， 而主要是對那些專門從事環保和循環經濟產業活動的未上市企業進行股權融資。 環保產業投資基金通過在創業、重組、基礎設施等環節對這些專業企業提供資金支持、引導其經營決策，既可帶動環保產業和循環經濟的發展，也彌補國家財政專項基金對環保和循環經濟投資的不足。

（三）為第三方主體參與環保和循環經濟發展提供重要途徑

十八屆三中全會提出要“建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制”，“允許社會資本通過特許經營方式參與城市基礎設施投資和運營”。 而采用產業投資基金制度來促進環保和循環經濟的發展，可以為第三方主體參與環保和循環經濟提供重要途徑。 這是“公眾參與原則”的體現。公眾參與環保的方式，既可以是通過純公益的行為，比如對破壞環境的違法現象進行投訴、向環保組織進行捐贈等行為，也可以是通過趨利性的市場化行為來進行，比如通過開設環保企業、購買環保產業投資基金等實現對環保的具體參與。

總之，通過環保產業投資基金的投資、運營、管理，一方面各類社會主體分擔了政府財政的壓力，另一方面也有利于環保產業和循環經濟的發展尋找到更為專業、高效的市場化路徑。

三、環保產業投資基金制度適用領域的限制與條件

環保產業投資基金制度在現實中會面臨一些適用領域的限制，而國家為了使其運行狀態良好，還需要配套一些必要的措施。

（一）適用領域的限制

從微觀到宏觀，環保產業的發展包含不同的層次。 不同層次循環經濟的發展分別有著不同的融資要求：在企業微觀層次，節能、減排、降耗等環節都需要對技術改造或優化重組給予資金支持；而在產業園區層次， 要求企業之間形成物質、能量、信息集成的共生關系，需要對產業園區的基礎設施建設提供融資支持；在城市和地區層次，發展環保和循環經濟已經是宏觀布局的問題， 因此融資規模需求更為巨大[10]。這就要求確定產業投資基金與環保產業發展的契合點。

產業投資基金對前述不同層次環保產業的發展都具有重要意義，但是由于其“股權”融資的特性，決定其發揮作用的領域具有限定性。 首先，產業投資基金僅對單個企業進行投資，而難以對“園區”“地區”進行投資；其次，股權融資意味著產業投資基金難以只投資某個項目，而是投資于企業運營的“整體”——通過成為股東，影響企業的經營決策、獲得股權收益。

應當說，不同層面環保產業和循環經濟的發展過程中都包含著相關設備、服務兩方面的供給問題。 在“建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制”的大背景下，能夠提供環保類技術設備、服務的專業企業主體，對于開展環保和循環經濟建設的具體工作可發揮重大作用，也正是這些專業企業亟需產業投資基金的融資支持。

因此， 產業投資基金制度適用領域的限定性主要體現為——主要對那些專門從事環保和循環經濟產業活動的未上市企業進行股權融資。 對單個項目，或者對于并非以“企業”形式存在的園區、地區，或者對于專業的環保和循環經濟企業不愿進入或者難以通過市場化方式發揮作用的領域，比如循環經濟信息平臺建設、核心科技攻關、基礎設施建設等公共品供應領域，仍然需要政府財政資金的支持。

（二）制度運行的配套條件

產業投資基金制度的運行狀態，首先取決于資金市場化運作的順暢程度，其次還取決于政府相關配套措施的保障。

1.市場的培育

目前我國產業升級壓力和環保壓力都逐漸增大。 在此背景之下，2012 年國務院印發的 《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃的通知》將節能環保產業確立為重點戰略產業[11]。 據測算，截至2010 年我國節能環保產業的總產值已經達到2 萬億元，從業人數2800 萬人。 我國還提出在“十二五”規劃期間力爭實現節能環保產業總產值達到4.5 萬億元并占GDP 總量2%左右的目標[12]。 因此環保產業在我國的發展前景可觀。

但是，目前我國環保產業創新能力不強、結構不合理、市場不規范、服務體系不健全仍然是常態[12]。 這必然會制約產業基金作用的發揮。 因此市場的培育很重要， 既要鼓勵循環經濟等環保產業分工的專業化、精細化，又要促使各企業在技術創新、管理水平各方面的升級。

2.政府的作為

產業投資基金制度的運作應當以市場機制作為基礎，尊重市場的主導作用，不能一味強調政府干預。 但是環保產業的發展具有明顯的外部性、公益性。 為了更好地利用產業投資基金的投融資機制促進環保產業和循環經濟的發展，政府應當采取以下配套措施：

首先，嚴格執行環保領域的法律，提高環境違法成本、促進環境成本內部化，并采用宣教、綠色標志、環境押金等各類激勵措施來引導綠色生產、綠色消費。 唯有這樣，整個環保產業的發展才有市場，環保產業投資基金制度的運行才能具備良好的外部環境。

其次，通過制定“產業指導目錄”引導基金投資的方向。 國家發改委在前些年公布的《產業投資基金管理暫行辦法》（草稿）中就擬規定，產業投資基金所投資總額的60%以上必須限定于基金名稱所體現的領域，[13]比如“循環經濟投資基金”至少應當有60%的資金投入于循環經濟領域。 然而，判斷此類限定是否已被遵守， 應當以相關產業指導目錄的存在作為前提。 產業目錄應當盡可能突出政府所優先扶持的重點領域。

最后，在必要的情況下，政府可以向產業投資基金注入財政資金，并提供稅收優惠、政策扶持，以發揮杠桿作用。 尤其對于市場基礎較為薄弱，而外部性和公益性明顯、需要扶持的重點領域，政府通過注入財政資金可以實現對該領域的扶持。

四、我國環保產業投資基金制度的現狀及存在的主要問題

（一）已有法律法規的規定現狀

目前，我國在“基金”投資領域頒布了《證券投資基金法》以及《國務院關于管理公開募集基金的基金管理公司有關問題的批復》等相關規定，但是它們主要針對證券投資基金以及公募基金問題，對產業投資基金問題并無直接涉及。 我國在產業投資基金領域出臺的第一個全國性規定是1995年《境外設立中國產業投資基金管理辦法》（已失效），時至目前，關于境內設立產業投資基金的全國性規定并未出臺。2005 年經國務院批準，國家發展與改革委員會等部門聯合發布了《創業投資企業管理暫行辦法》。2008 年國務院辦公廳轉發了國家發展改革委等部門《關于創業投資引導基金規范設立與運作指導意見的通知》，雖然并未對產業投資基金進行直接規定，但是對政府通過財政資金“杠桿”性引導各類創業投資企業（產業投資基金的表現形式之一可以為創業投資企業）的市場化運作具有重要意義。

與全國性規定缺乏的情況相對應， 近年來許多地方政府關于產業投資基金的法規文件紛紛出臺， 它們為各地產業投資基金的實踐提供了直接依據。 比如2011 年浙江省杭州市出臺《關于成立杭州市產業發展投資基金管理委員會的通知》，2012 年湖北省咸寧市出臺了《關于印發咸寧市重大產業發展基金實施辦法的通知》，2014 年河南省政府出臺了《關于促進創業投資和產業投資基金健康發展的意見》，表明各地對于利用產業投資基金來促進本地社會和經濟發展逐步重視。

因此，雖然我國產業投資基金制度在全國規范性文件的層面內尚未被統一地確立，但是隨著中央政府的引導以及各地政府的逐漸重視，產業投資基金在實踐中已經開始運作起來。而產業投資基金在運作中涉及的許多問題， 諸如基金組織的形式、各類主體之間權利義務關系的處理——比如如何采用公司制、有限合伙制、信托制來組織管理等，都可以直接或間接地在我國的《公司法》、《合伙企業法》、《信托法》和《合同法》中找到依據，它們都為產業投資基金的發展提供了制度基礎。

此外，雖然《環境保護法》《循環經濟促進法》對于如何通過產業投資基金帶動環保和循環經濟發展也未進行明確規定，但是，《循環經濟促進法》規定政府可以采取一系列措施，比如提供專項資金支持、給予稅收優惠，或者在制定和實施投資計劃時將節能、節水、資源綜合利用等項目列為重點投資領域、實施有利于循環經濟發展的政府采購政策等。 這些規定，為實踐中政府采用多種手段引導環保產業投資基金的發展提供了依據。

（二）我國環保產業投資基金的實踐及存在的問題

1.我國環保產業投資基金的實踐

自2005 年以來，國務院先后批準了數十家產業投資基金的設立。 其中第一家產業投資基金——規模為200 億元的渤海產業投資基金就以環保產業作為主要投資方向之一[9]。 此后，各地不斷涌現一批專業的環保產業投資基金，比如2011年武漢循環經濟產業投資基金正式發起設立，該基金總規模達到200 億元[14]；2012 年專業推動環保產業發展的“中宸”投資基金落戶廣州，該基金總規模可達300 億元[15]；2013 年甘肅循環經濟產業投資基金協議也正式簽約，該基金首期5 億元，并主要服務于甘肅省產業結構調整以及循環經濟的發展；2014 年基金總規模達到200 億元的廣西北部灣產業投資基金正式啟動，其子基金“廣西北部灣（循環經濟） 產業投資基金” 也已在籌備發起[16]；2014年底重慶市環保產業股權投資基金成立， 該基金規模為10 億元，擬對生態環保類企業的投資將不少于60%[17]。

由此可見，產業投資基金的巨大融資能力將為我國環保產業和循環經濟發展提供重要助力。應該指出的是， 由于我國環保產業投資基金制度在成立、運行中具有明顯的“政策先行、政府主導”的特點， 比如以私募方式發起的渤海產業投資基金，其前臺發起人雖然是中銀國際、 泰達控股等機構，但其幕后發起人實為天津市政府；最近成立的北部灣產業投資基金也是由廣西區政府主導設立的。 因此， 雖然我國環保產業投資基金融資規模巨大，但是其融資來源仍然與政府財政密切相關，以市場化運作為主的產業基金融資體系仍未真正建立起來。

2.我國環保產業投資基金制度存在的主要問題

前文已述， 環保產業投資基金制度對于專業化、高效化地解決環保和循環經濟發展“融資難”的問題意義重大。 目前實踐中，我國環保產業投資基金的運作已經具備了一定制度基礎，也已經取得了一定成效，但總體而言仍然存在以下一些問題：

首先，缺乏統一的制度性規定。 目前我國尚未出臺與產業投資基金直接相關的全國性規定，更毋論環保產業、 循環經濟產業投資基金的相關規定。 因此，目前產業投資基金在環保和循環經濟發展領域的運作，具有“政策先行”“實踐先行”的特點。 “摸著石頭過河”的做法，固然可以為實踐智慧的發揮提供廣大空間， 但是如果缺乏健全的制度保障，也容易造成好的制度難以推廣的后果。

其次，環保產業指導目錄制度不夠健全。 產業投資基金的運作， 必須以明確的產業投資領域的設定作為前提。 多年來，我國一直在實行產業指導目錄制度，比如通過《產業結構調整指導目錄》、《西部地區鼓勵類產業目錄》等來引導各個產業的調整、升級。 關于“環保產業”的內容，主要散見于《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃的通知》《“十二五”節能環保產業發展規劃的通知》等文件之中。 但是這些文件對“環保產業”的界定仍然較為粗略。 比如，現實中許多地方已經發起循環經濟產業投資基金，然而如何判定此類基金的投資方向是否符合“循環經濟”的設定，尚難通過法定的產業目錄獲得指引依據。 這無疑不利于產業投資基金制度的運用。

再次，基金投資環境仍須改善。 基金投資環境是否良好，除了取決于前述法律、政策要素之外，還取決于金融結構、產權市場、人才培養、服務水平、風險監管等要素[8]。 目前，我國較為不發達的金融結構導致基金募集渠道單一，產權市場不健全又直接影響基金通過上市轉讓股權等方式退出獲利，專業人才的缺乏、風險監管的滯后仍然制約其在環保和循環經濟領域的運行。

最后，政府強勢主導，市場力量單薄。由于環保產業投資基金的運作在我國仍處于起步階段，客觀上需要政府的大力扶持。但是就各地方政府出臺的相關規定以及已有的環保產業投資基金項目的具體情況來看，我國環保以及其他產業投資基金的運作仍然大多直接或間接由政府發起并作為主要出資人，因此其股權集中、市場化程度低的特征明顯，而且政府與市場關系的法制界限尚不明確。長此以往，將不利于發揮產業投資基金的優勢。

五、創建我國環保產業投資基金制度的法律建議

如前所述，通過產業投資基金制度來推動我國環保產業和循環經濟的發展已取得一些進展，然而仍然存在不少問題，因此應當從以下方面來加以完善：

（一）適時推動相關立法的出臺

與產業投資基金相關的立法長期缺位， 不利于該項制度在包括循環經濟在內的環保產業領域的普遍運用。 因此，立法機關應當結合多年來的運作實踐，在進一步調研、試點的基礎上出臺《產業投資基金管理辦法》。 甚至在時機成熟時，可結合環保和循環經濟領域的需求出臺專門的《環保產業投資基金管理辦法》。 唯有通過制度化的保障，方可使產業投資基金制度在市場化融資、產業導向、政府扶持的優勢在環保和循環經濟領域獲得充分利用。

（二）完善環保產業目錄制度

每個基金在成立時均應明確未來的投資方向，產業投資基金尤其應該如此。 在明確產業方向的前提下，各個基金通過對相關未上市中小企業進行股權融資，扶持優秀企業的成長。 然而，由于目前我國立法仍然缺失，現實中具體產業投資基金對自身所投資產業領域的設定仍然具有任意性。 在政府對產業基金配以引導、扶持的情況下，未來我國在出臺《環保產業投資基金管理辦法》等文件時，應當通過配套性“環保產業目錄”的方式來對政府所引導發展的節能環保、 循環經濟 “產業”領域加以界定，并分清輕重緩急——對重點領域加以重點扶持，按規劃性的周期對其內容進行動態調整。

（三）繼續提供適當的政府扶持

產業投資基金制度是市場化運作與政府扶持相結合的制度，“市場”與“政府”均可在基金的運作過程中發揮作用。 其中，政府對產業投資基金所提供的財政、稅收、信用擔保方面的優惠和扶持，往往是社會資本愿意進入某些對國計民生而言比較重要，但是投資風險較大的一些產業領域的重要原因。 政府可視各個產業發展的具體情況及其對國民經濟發展的重要性，進一步確定應當配套的扶持政策。 由于環保和循環經濟相關的產業具有明顯的公益性、外部性，因此政府應當根據環保和循環經濟具體領域的特點，提供適當扶持。

（四）讓市場機制發揮主導作用

目前，我國環保產業投資基金的運作呈現出“政府強勢主導，市場力量單薄”的特點。 然而，產業投資基金畢竟不同于政府直接撥付的專項資金，它具有市場化投融資的功能，以發現市場、追逐利潤作為目標。 過于強調政府扶持或者政府干預，不利于其優勢的發揮。 因此必須在未來的立法文件中確立一系列規則——比如在堅持“政府制定規則、進行風險監控、獲取投資收益”的基礎上，確立“政府退出市場充分競爭領域”“政府參股但不控股、政府引導但不主導”“政府不直接參與投資管理決策”等來制約政府的過度作為。 只有處理好“政府”與“市場”的關系，才能很好地利用產業投資基金制度來促進我國環保和循環經濟的發展。

六、結 語

產業投資基金是按照市場化運作的投融資基金，由于其產業導向的公益性特點，往往受政府較多的干預、扶持。 在我國環保產業和循環經濟發展面臨資金困境的情況下， 一味倚賴政府財政投入顯然不現實，完全依靠市場機制也顯然不可行，因此通過確立具備“市場”“政府”兩種優勢的產業投資基金制度來促進環保產業和循環經濟發展具有重要意義。 目前，我國環保產業投資基金制度尚未被法律所正式確立，其運作具有“實踐先行”“政策先行”的特點，本文從其運作現狀及存在的主要問題出發，初步地探討未來確立該制度以更好地促進環保產業和循環經濟發展的具體思路。 出臺專項立法，并繼續完善其產業引導性在承認政府作用的同時堅持市場的主導作用，方可發揮其優勢，為我國環保產業和循環經濟的發展提供助力。

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