西部縣域律師如何發展

陳長建（中共石泉縣委黨校 陜西石泉 725200）

西部縣域律師如何發展

陳長建（中共石泉縣委黨校 陜西石泉 725200）

縣域律師是我國基層法律服務提供者，特別是西部縣域律師發展相對滯后。由于存在著律師數量少，法律服務市場缺乏活力、秩序較亂，律師業務素質、收入偏低，執業環境差等原因使縣域律師陷入困境。但西部縣域律師也面臨政策幫扶、分享改革紅利，公共法律服務剛需三大歷史機遇。只有采取取締非法代理，加強對法律服務所的管理，減輕律師負擔，留住人才， 健全內部管理制度、增設服務機構，加強律師培訓， 參與公共法律服務體系建設， 加快國資律師事務所改革等律師管理改革舉措，促進西部縣域律師大發展。

黨的十八大報告對“加快建設社會主義法治國家”作出了重要部署。隨著我我國法治建設步伐的加快,律師事業正面臨前所有未有的重要歷史機遇。但我國法律服務市場競爭日益加劇,東西部差距日益擴大。特別是西部縣域律師業面臨很多現實困境、發展緩慢，司法行政機關只有采取有力措施扶持，才能使西部縣域律師抓住難得的發展機遇，走出困境。

一、西部縣域律師發展現狀及面臨的困境

由于經濟發展的相對落后及區域環境的制約,西部律師業的發展還在全國還處于較低水平。

1.律師隊伍數量不足。據司法部的統計，截止2009年，中國共有律師17.2萬人，其中北京市占3萬人，而整個西部地區加起來，律師總數亦只有3萬余人。如陜西省，平均近9000人才擁有一名律師，這與北京、上海等發達城市人均1000人就擁有一名律師相比，相距甚遠。律師大多集聚在省會城市、中心城市，而在陜西省108個縣中，總共僅有700名律師，其中像丹鳳縣、洛川縣這樣不足5名律師的縣多達30多個。截止2014年，全國還存在38個無律師縣，但多集中在西部。

2.法律服務市場缺乏活力。西部很多縣普遍只有1家律師事務所，缺乏競爭對手，不利于提高法律服務從業人員的服務質量，當事人對法律服務的選擇范圍小，法律服務市場缺乏競爭活力。

3.律師業務素質亟待提高。縣域律師學歷偏低，幾乎沒有第一學歷是碩士的。律師年度繼續教育學時短，效果不佳，很多律師只滿足于辦理簡單的訴訟案件，專業化程度不高，很少涉足律師行業中、高端業務。

4.縣域律師業務收入偏低。丹鳳縣是陜西省貧困縣，人口約30萬人，而律所平均一年下來的接案量僅有50多件，律師年收入僅3萬余元。有許多西部的縣域律師和與其同一縣域的公務員相比較收入還要低很多，西部的縣域律師成了低收入人群，個人及家庭的生存都難以保障。律師收費低，只有減少辦案成本，有的律師辦理民刑事案件，只能保證按時出庭，一些要的代理、辯護工作因種種原因未能完成，導致律師承辦案件的質量下降，最終影響了西部縣域法律師從業人員的形象。

5.法律服務市場秩序較亂。基層法律服務工作者與當地律師爭奪業務，是危及縣域律師生存的一個原因。一些人通過公民代理的途徑參與訴訟活動牟利。一些律師持有律師事務所已蓋章的委托合同及代理手續，可以隨時與當事人簽訂委托合同，隨意收取當事人交納的各種費用，嚴重違反了律師事務所必須“統一收案、統一收費”的規定，擾亂了西部縣域法律服務市場秩序。

6.律師執業環境惡劣。縣級司法行政機關沒有依法管理支持律師工作，要求律師大量辦理法律援助案件，無償參與公共法律服務體系建設，部分民眾“信訪不信法”，認為律師毫無用處。一些單位聘請律師法律顧問不付報酬，稅收和律師行業收取的規費過重，律師的養老和醫療保險待遇未落實。

二、時代賦予西部縣域律師的機遇

黨的十八屆三中全會提出了“建設法治中國”的重大決策，為西部縣域律師跨越式發展，提供了重大機遇。2013年2月23日，習近平總書記在中央政治局第四次集體學習時提出，“要加快解決有些地方沒有律師和欠發達地區律師資源不足問題，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。縣域律師事務所受到律師行業前所未有的重視，面臨重大機遇。

1.政策幫扶機遇。近年來，全國律協采取各種措施支持西部律師發展。如促進西部地區律師業發展“百千千工程”，開展縣域律師“千人培訓計劃”，實施東部地區支援西部地區貧困縣“百所百車計劃”，在中國律師培訓網上開通了西部律師網絡培訓項目。2012-2015年，組織東部地區10個省（市）律師協會安排本地區律師事務所和西部地區200個國家級貧困縣的律師事務所開展對口支援，向國家級貧困縣律師事務所捐贈工作經費，用于購買業務活動所需車輛。組織東部地區10個省（市）律師協會和西部地區12個省（區、市）律師協會開展青年律師對口交流培養工作。組織2000名西部地區青年律師到東部地區和大城市律師事務所進行交流培養。組織東部地區律師協會安排本地區優秀律師為西部地區律師舉辦專項培訓和法制講座1000場。通過這些幫扶措施，進一步提升了西部地區律師的執業水平。

2.改革釋放市場紅利。隨著司法體制改革措施深入推進，國家各項改革舉措的進一步落實，律師將面臨一些前所未有的發展機遇。特別是各級基層組織維護社會穩定，化解社會矛盾需要專業的法律服務，政府推進城鄉一體化，國有資產管理，招商引資、園區建設，土地產權交易、農村土地確權、環境污染治理、移民搬遷等工作都需要律師“ 建言獻策”，全方位為政府提供法律服務將會使律師獲得重大收益。

3.公共法律服務是剛需。西部地區很多縣屬于國家級或省級貧困縣，很多群眾剛剛解決溫保問題，有法律服務需求，但無力支付律師費用，因此，健全公共法律服務體系，是一項重要的民生工程。根據《法律援助條例》規定：“縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支付，保障法律援助事業與經濟、社會協調發展。”因此，人民群眾日益增長的法律援助需要與政府越來越有力的法律援助保障措施，將會給縣域律師發展帶來機遇。

三、加快律師管理改革步伐，促進西部縣域律師大發展

1.取締非法代理，禁止公民個人從事有償法律服務。未取得律師、法律服務工作者執業證書，為謀取經濟利益從事訴訟代理或者辯護業務的，由司法行政部門責令停止非法執業，沒收違法所得，可以并處罰款。

2.規范對法律服務所的管理。西部縣域律師事務所的競爭對手就是法律服務所，法律工作者不受律師執業紀律與執業道德約束，存在收費偏高，社會責任感和誠信缺失等問題。司法行政部門應嚴肅查處當事人對法律工作者的投訴案件，嚴把法律工作者執業證年檢注冊關，不符合年檢注冊條件的，予以暫緩注冊或不予注冊。不能再出臺鼓勵法律服務所隊伍發展狀壯大的政策，應嚴格規范管理，使現有的這支法律工作者隊伍繼續老化萎縮，最終在法律服務市場自行消匿。

3.改善律師執業環境，減輕律師負擔。理順律師事務所與縣司法行政部門的關系。律師事務所是社會中介機構，不是縣司法局內設的“股室”, 縣司法局不應再向律師事務所下達“創收任務”，令律師事務所上繳部分業務收入。推行律師有償擔任政府法律顧問制度。各級律師協會應當免除縣域律師事務所及律師的會員費、培訓費及執業證年檢費用。西部省級律師協會應向上海市律協學習，與商業保險機構合作，建立律師行業補充養老保險金，彌補社會養老保險的不足。

4.留住人才，關心年輕律師。西部縣域內，案件標的額普遍較小，律師代理費較低，使縣域律師生存和發展壓力較大。部分縣域內執業的專職律師，為了鞏固壟斷地位，總是排斥新人到律師事務所實習或執業，導致西部縣域律師人才外流，致使縣(區)域內已取的律師資格或司法資格的卻無法在本地從事律師工作，特別是高層次的法律服務人才緊缺。縣政府和一些大的企業，不得不將一些大的法律服務項目委托省、市律師辦理。司法行政部門應支持年輕律師加入本地律師事務所，關心年輕律師的境遇，保障年輕律師的合法權益。

5.健全律師事務所內部管理制度。杜絕違反律師收費標準收取律師費用，加強對律師執業過程與辦案質量的監管，認真對待當事人投訴。律師必須按全國律協頒發的《律師辦理案件操作指引》辦理各類案件，嚴禁沒有律師執業證的律師事務所輔助人員以律師名義承辦各類案件，律師事務所應堅持“統一收案，統一收費，按同一標準支付律師的工資福利待遇”。

6.鼓勵設立民營律師事務所。為便于縣域內政府、企事業單位、人民群眾行使法律服務消費的選擇權，激活縣域法律服務市場，為有發展潛力的年輕律師搭建一個施展才華的平臺，鼓勵設立合伙律師事務所，或個人律師事務所。使縣域內形成以律師個人開業為主，合伙律師事務所為次，國資所為補充的律師事務所組織模式。律師個人開業可以使得在一個縣域有多家律師事務所的存在，避免了目前出現的一家律師事務所的同時接受雙方當事人委托的違反《律師法》規定的行為。司法行政部門和律協應采取措施扶持個人所的發展，減少個人所的會費。

7.加強律師培訓，提高業務素質。組織縣域律師積極參加中國律師培訓網開通的西部律師網絡培訓，參與東西部省（市）律師協會組織開的展青年律師對口交流培養工作，選派西部地區縣域青年律師到東部地區和大城市律師事務所進行交流培養。如2014年陜西律協與北京點睛政法網絡學堂合作舉辦了“全省縣域骨干律師培訓班。2015年陜西律協與北京點睛政法網絡學堂合作開通了律師網校。通過這些措施，提高西部縣域律師的素質。

8.參與公共法律服務體系建設。公共法律服務是由司法行政機關統籌提供的，旨在保障公民基本權利，維護人民群眾合法權益，實現社會公平正義和保障人民安居樂業所必需的法律服務。隨著我國社會貧富差距的擴大，西部地區人民群眾基本的法律服務需求不斷增長，政府對公共法律服務體系建設的投入不斷加大，將吸引律師參與公共法律服務體系建設，推進律師資源在西部縣域合理分布、均衡發展。

9.加快國資律師事務所改革。西部欠發達地區，國資律師事務所的律師曾長期靠吃財政維持執業。但隨著法律服務市場的擴大，縣域法律服務市場會出現國資所，合伙所，個人所并存的局面，如果繼續扶持國資律師事務所，將會導致法律服務主體之間的不平等競爭局面的形成，因此，在國家事業單位改制的大趨勢下,推動國資所與財政脫鉤走向市場是必然趨勢，或者推動國資說所轉型專門投身公共法律服務體系建設。但也不能搞“一刀切”,在律師特別缺乏的縣，還應保留國資所。

時代已賦予西部縣域律師大好歷史機遇，只要各級司法行政機關及律協高度關注及幫扶西部縣域律師這個特殊群體，加快推進落實各項律師扶持改革舉措，律師行業的東西地區差距會逐步縮小，西部縣域律師會快速發展。