我國的民族成份政策與少數(shù)民族的族籍權(quán)益保障〔*〕

○陸平輝

(中央民族大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

族籍，從人類學(xué)角度講，是指一個(gè)人歸屬于某一人群共同體的民族身份。族籍權(quán)益是基于某一民族身份所享有的權(quán)利和利益，如維持群體特征與實(shí)現(xiàn)認(rèn)同，保持文化傳統(tǒng)和使用語言，維持傳統(tǒng)習(xí)慣和篤信宗教，乃至獲得來自國家、社會(huì)和團(tuán)體的利益的優(yōu)惠分配。如同國籍概念一樣，在公法意義上，現(xiàn)代民族國家中的公民人人均具有自己的族籍，享有依法表達(dá)自己族籍的權(quán)利，并基于這種身份地位實(shí)現(xiàn)特定的利益。在我國，族籍，在政策法律上一般被表述為民族成份，它是通過以民族識(shí)別和民族成份更改為核心的公民個(gè)人民族成份政策建立起來的56個(gè)民族之間的群體特征界限，而每個(gè)民族成員基于自己的族籍獲得了身份保護(hù)的特別權(quán)益。相應(yīng)地，族籍權(quán)益也就成為我國各民族的身份權(quán)利制度的重要組成部分。對(duì)于少數(shù)民族成員來講，族籍權(quán)益問題不僅是一個(gè)民族身份問題，也是一種通過獲得利益優(yōu)惠分配實(shí)現(xiàn)民族平等的一項(xiàng)重要手段。目前，我國理論界對(duì)于族籍權(quán)益還缺乏系統(tǒng)認(rèn)識(shí)，對(duì)于現(xiàn)行公民個(gè)人民族成份政策在保障少數(shù)民族族籍權(quán)益方面的作用尚未展開專門研究。本文擬從政策與法律層面，討論民族成份政策在保障少數(shù)民族族籍權(quán)益方面的成效和問題，并提出相應(yīng)的完善建議。

一、族籍權(quán)益及其法律特征

族籍權(quán)益是特定人群共同體對(duì)自己的族稱擁有、使用、受益和處分的一種權(quán)利。族籍權(quán)益的實(shí)質(zhì)是一種民族身份權(quán)。從法律屬性來看，族籍權(quán)益既反映不同民族成員之間的關(guān)系，同時(shí)也反映國家與民族成員之間的關(guān)系。從現(xiàn)實(shí)來看，由于族籍權(quán)益基于族稱而產(chǎn)生，而族稱主要是一種政治與文化身份，主要源于法律和政策的確認(rèn)才產(chǎn)生，因此，從法律上講，族籍權(quán)益主要反映國家與公民之間的關(guān)系，而從權(quán)利角度講，它主要是一種公法上的權(quán)利，即是民族群體及民族成員對(duì)國家主張的一種權(quán)利。族籍權(quán)益反映民族成員之間關(guān)系的情形一般存在民間法中，在特定情況下可以在民族成員之間適用，但是，這種意義上的族籍權(quán)益不屬于本文討論的法律和政策層面的族籍權(quán)益。

族籍是民族身份的現(xiàn)實(shí)反映，族籍權(quán)益是依據(jù)民族身份所享有的各種權(quán)益。因此，民族身份權(quán)是族籍權(quán)益的核心。認(rèn)識(shí)族籍權(quán)益，解析民族身份權(quán)是關(guān)鍵。現(xiàn)代漢語里的“身份”，一是指人的出身、地位和資格;〔1〕二是指人在社會(huì)上和法律上的地位;三是指受人尊重的地位。〔2〕上述三種解釋，傳遞了“身份”所具有的三個(gè)特征:一是特定性。身份產(chǎn)生于特定的社會(huì)關(guān)系中，是一種個(gè)人的社會(huì)關(guān)系狀態(tài)，離開特定的社會(huì)關(guān)系，就不存在身份。二是穩(wěn)定性。身份只能產(chǎn)生在相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系中，如政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、文化關(guān)系、法律關(guān)系等，如果缺乏相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系，身份則會(huì)因?yàn)樘幱谧儎?dòng)狀態(tài)而無法確定。三是利益性。身份表現(xiàn)為某種有形或無形的支配性利益，這些利益屬于精神的、倫理的或者財(cái)產(chǎn)的范疇，不同的身份意味著不同的利益。〔3〕基于上述三個(gè)特征，可以將“身份”定義為特定社會(huì)主體在社會(huì)關(guān)系中占據(jù)的一種穩(wěn)定地位或資格，并基于這種地位或資格獲取各種利益的關(guān)系狀態(tài)。從上述原理進(jìn)行推導(dǎo)，民族身份應(yīng)該是指特定民族或者民族成員在社會(huì)政治關(guān)系中的一種穩(wěn)定地位或資格，基于這種地位或資格，特定民族或者民族成員可以獲得精神、倫理、財(cái)產(chǎn)等方面的支配性利益。

身份權(quán)是身份效用的法定化。一般來講，身份權(quán)在法律意義上，主要指的是自然人的身份權(quán)，一種民事主體基于某種特定身份享有的民事權(quán)利。國外身份權(quán)的歷史久遠(yuǎn)，最早出現(xiàn)在親屬法和家庭法中，主要用于建立個(gè)人在親權(quán)關(guān)系中的支配和被支配地位。理論研究認(rèn)為，身份權(quán)的發(fā)展大致經(jīng)歷了習(xí)慣法時(shí)期、古代成文法時(shí)期、近代法時(shí)期和現(xiàn)代法時(shí)期四個(gè)階段。〔4〕中國古代通過長期的專制統(tǒng)治建立了等級(jí)森嚴(yán)的身份權(quán)制度。在這一制度中，最重要的身份權(quán)是皇權(quán)、族權(quán)、父權(quán)和夫權(quán)，這四種權(quán)力通過“忠”、“孝”、“敬”、“順”等封建禮儀來維系。近現(xiàn)代的中國身份權(quán)制度雖然繼受了大陸法系自由、平等和獨(dú)立的精神，并確認(rèn)了配偶權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、親屬權(quán)、監(jiān)護(hù)權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)中的身份權(quán)，但由于立法水平不高，我國民法中的身份權(quán)制度有待進(jìn)一步完善。

民族身份權(quán)與自然人的民事身份權(quán)有著顯著不同。首先，民族身份在現(xiàn)代民族國家中主要基于法律和政策產(chǎn)生，反映公民群體與國家權(quán)力之間的關(guān)系，它主要是一種公法上的權(quán)利，而且是一種集體權(quán)利;其次，民族身份權(quán)建立在某一人群共同體的族稱之上，是產(chǎn)生于特定民族關(guān)系中的一種地位和資格。民族身份權(quán)需要基于民族關(guān)系才能獲取精神、倫理、財(cái)產(chǎn)等方面的支配性利益，因此，民族關(guān)系的狀態(tài)決定了民族身份權(quán)的價(jià)值和作用。在現(xiàn)代民族國家中，決定民族關(guān)系狀態(tài)的通常是社會(huì)政治因素，因此，民族身份權(quán)與社會(huì)政治環(huán)境聯(lián)系緊密，它是一種具有政治意義和法律意義的身份權(quán)。

族籍權(quán)益的核心是民族身份權(quán)。這種民族身份權(quán)反映了公民群體與國家之間的關(guān)系，是一種公法上的權(quán)利。據(jù)此，可以將族籍權(quán)益定位成一種以民族身份權(quán)表現(xiàn)出來的公法權(quán)利。這種公法權(quán)利，在權(quán)利內(nèi)涵上，包含了具有特定民族特征的群體擁有、使用、受益和處分自己族稱的內(nèi)容。據(jù)此，可以將族籍權(quán)益分為族籍形成權(quán)、族籍支配權(quán)與族籍請(qǐng)求權(quán)。

族籍形成權(quán)，是一種公法上的形成權(quán)，指滿足法律法規(guī)規(guī)定的民族成份條件的權(quán)利人通過申請(qǐng)即獲得其所欲求的民族身份愿望的權(quán)利。族籍形成權(quán)有幾個(gè)特征:一是族籍形成權(quán)基于權(quán)利人的申請(qǐng)行為產(chǎn)生。二是族籍形成權(quán)的實(shí)現(xiàn)必須滿足相關(guān)法律政策的規(guī)定。如1990年《關(guān)于中國公民確定民族成份的規(guī)定》中有如下規(guī)定:確定公民的民族成份必須以國家正式認(rèn)定的民族名稱為準(zhǔn)，任何人不得以國家未確認(rèn)的族稱作為自己的民族成份;個(gè)人的民族成份，只能依據(jù)父或母的民族成份確定。不同民族的成年人之間發(fā)生的收養(yǎng)關(guān)系、婚姻關(guān)系，不改變各自的民族成份;原來已確定為某一少數(shù)民族成份的，不得隨意變更為其他民族成份。三是族籍形成權(quán)具有單方意志性。因?yàn)樵摍?quán)利是由權(quán)利人自己的意愿和單方行為所決定的，其他人不能強(qiáng)迫或者強(qiáng)加。四是族籍形成權(quán)的功能具有多重性。其一，滿足權(quán)利人成為某一民族成員的愿望;其二，成為其他權(quán)利誕生之準(zhǔn)備或前提。例如，要享有本民族的語言文字權(quán)利，只有當(dāng)族籍形成權(quán)這個(gè)前提具備，才能進(jìn)一步為權(quán)利人行使自己的民族的語言文字權(quán)利提供依據(jù)或前提;其三，作為給付請(qǐng)求的手段。如稅收優(yōu)惠、高考降分錄取、信貸支持等大多數(shù)請(qǐng)求給付是以族籍形成權(quán)為邏輯前提來體現(xiàn)其功能的。

族籍支配權(quán)，是指利用對(duì)民族成份的直接支配排斥他人干涉的權(quán)利。族籍支配權(quán)的作用有兩方面，即積極方面可以直接支配其標(biāo)的物;消極方面可以禁止他人妨礙其支配。一般來講，族籍的支配主要體現(xiàn)為擁有、使用、受益、處分等幾種支配形式。擁有表明是對(duì)于民族成份的所有權(quán)，沒有法定情形不能剝奪;使用、受益表現(xiàn)為以民族成份為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)或者享有其他利益，例如享受政府的特殊優(yōu)惠政策和待遇;處分主要表現(xiàn)為族籍權(quán)利人對(duì)民族成份的更改或者放棄。一般來說，族籍支配權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)的規(guī)定行使。例如，1990年《關(guān)于中國公民確定民族成份的規(guī)定》中規(guī)定:凡依照本規(guī)定申請(qǐng)變更民族成份的，須經(jīng)本人所在單位人事部門或居住地區(qū)的街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府調(diào)查核實(shí)，報(bào)經(jīng)縣級(jí)以上民族工作部門審批后，方可到戶籍管理部門辦理手續(xù)。

族籍請(qǐng)求權(quán)，是指族籍權(quán)利人在其民族身份權(quán)受到妨害或者有妨害之虞時(shí)，要求加害人或者請(qǐng)求人民法院要求加害人為一定行為或者不為一定行為，以恢復(fù)民族身份的圓滿狀態(tài)或者排除妨害的權(quán)利。因此，族籍請(qǐng)求權(quán)是一種族籍身份救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)。與其他身份請(qǐng)求權(quán)類似，族籍請(qǐng)求權(quán)是基于民族身份而產(chǎn)生的權(quán)利，但是它本身不是身份權(quán)，而是一種手段性權(quán)利。它的功能是預(yù)防、保全民族身份權(quán)不受非法妨害，恢復(fù)民族身份權(quán)的圓滿狀態(tài)。族籍請(qǐng)求權(quán)具有以下特征:一是行使族籍請(qǐng)求權(quán)的前提是權(quán)利人的族籍身份權(quán)受到妨害或者損害。從請(qǐng)求權(quán)的角度來看，妨害是沒有構(gòu)成損害的侵害，損害則是造成權(quán)利之于其主體的物質(zhì)上和精神上的有用性減損的侵害。妨害和損害適用于不同的救濟(jì)制度，妨害是行使請(qǐng)求權(quán)的要件，損害是提起侵權(quán)損害賠償之訴的要件。二是族籍身份權(quán)受到妨害或者損害主要表現(xiàn)為具有民族特征的物質(zhì)利益或者精神利益受到貶損。如民族生存環(huán)境遭到破壞、民族傳統(tǒng)遭受破壞、民族尊嚴(yán)受到貶損、民族信仰受到限制、民族自主權(quán)或者自治權(quán)受到干預(yù)等。三是與族籍請(qǐng)求權(quán)相對(duì)應(yīng)的侵權(quán)損害法律責(zé)任可以是一般的民事法律責(zé)任，即物質(zhì)精神的損害賠償;也可以是刑事法律責(zé)任，如構(gòu)成侵犯少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣罪;還可以是行政法律責(zé)任，如行政機(jī)關(guān)侵犯少數(shù)民族的公平競爭權(quán)，進(jìn)行民族歧視則構(gòu)成行政違法責(zé)任。四是族籍請(qǐng)求權(quán)存在多種分類，如分為妨害預(yù)防請(qǐng)求權(quán)、妨害排除請(qǐng)求權(quán)等。〔5〕

二、民族成份政策與少數(shù)民族的族籍權(quán)益:問題與挑戰(zhàn)

如前所述，族籍權(quán)益是具有特定民族身份的族群擁有、使用、受益、處分自己族稱的權(quán)利，其本質(zhì)是一種民族身份權(quán)。在現(xiàn)代法治國家，族籍權(quán)益必須得到國家的認(rèn)可才具有法定效力，進(jìn)而成為現(xiàn)代民族國家中的一種法定權(quán)利。從族籍權(quán)益這一特征來看，從國家那里獲得民族身份是擁有和實(shí)現(xiàn)這種權(quán)利的前提。

在我國，確認(rèn)民族身份是與上世紀(jì)50年代初我國進(jìn)行的民族識(shí)別工作緊密聯(lián)系在一起的。民族識(shí)別奠定了貫徹黨的平等、團(tuán)結(jié)、共同繁榮的民族政策的基礎(chǔ)，使貫徹諸如在各級(jí)人民代表大會(huì)里確保有少數(shù)民族代表名額、實(shí)行民族區(qū)域自治建立民族自治地方、幫助發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)、開辦民族學(xué)校、發(fā)展民族文化等民族優(yōu)惠政策措施具有現(xiàn)實(shí)意義，而對(duì)于已經(jīng)經(jīng)過識(shí)別的少數(shù)民族來說，就獲得了相應(yīng)的民族身份權(quán)，進(jìn)而產(chǎn)生了特定民族及其成員的族籍權(quán)益。因此，民族識(shí)別對(duì)于族籍權(quán)益的產(chǎn)生具有重要意義。民族成份更改是民族成份識(shí)別的繼承和延續(xù)，也是族籍權(quán)益的深化和拓展。民族識(shí)別采用客觀文化特征和主觀認(rèn)同兩者相結(jié)合的原則確定某個(gè)群體、家庭或個(gè)人的民族身份，這是族籍形成權(quán)的具體表現(xiàn);而民族成份的更改，雖然有國家權(quán)力參與其中，但是個(gè)體卻是民族成份更改的主體，這體現(xiàn)了國家和政府對(duì)個(gè)體民族成份認(rèn)知和選擇的尊重，這恰好體現(xiàn)了公民個(gè)人的族籍支配權(quán)。

從我國民族成份政策的歷史沿革來看，民族成份確認(rèn)與更改政策是以民族識(shí)別為基礎(chǔ)逐步形成的。在建國初期，我國民族識(shí)別工作的重點(diǎn)是識(shí)別群體性的民族成份。當(dāng)識(shí)別工作完成后，國家便在56個(gè)民族的框架內(nèi)對(duì)公民個(gè)人的民族成份進(jìn)行了確定，對(duì)未能真實(shí)反映自己民族成份的情況進(jìn)行糾正和更改，因此，建國初期的民族成份更改工作是與民族識(shí)別工作交織在一起。應(yīng)當(dāng)提及的是，我國當(dāng)時(shí)沒有制定出臺(tái)專門的民族成份更改政策，但實(shí)踐中貫徹了“民族平等”和“名從主人”的原則。“文革”時(shí)期，民族成份更改工作遭到破壞，直到十一屆三中全會(huì)民族工作撥亂反正后，民族成份更改工作才重新回到正常軌道。自1978年改革開放以來，國務(wù)院及有關(guān)部委頒布實(shí)施了一系列有關(guān)公民民族成份更改的政策法規(guī)，規(guī)定了公民個(gè)人民族成份更改的處理原則和辦法，最終使民族成份更改從群體性民族識(shí)別工作中分離出來，成為一項(xiàng)專門的民族事務(wù)工作。

民族成份更改政策自上世紀(jì)80年代正式構(gòu)建實(shí)施以來，產(chǎn)生了巨大的政治效益。然而，當(dāng)時(shí)的政策規(guī)范化和制度化程度不高，實(shí)施的波動(dòng)較大，經(jīng)歷了由“名從主人”到“適度從緊”的調(diào)整。造成這一變化的原因，既有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、公民民族成份更改的歷史背景原因，也有隨著黨的民族政策的全面貫徹落實(shí)，少數(shù)民族獲得的優(yōu)惠政策不斷增多的時(shí)代因素，但主要原因是1981年國務(wù)院人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組、公安部、國家民委下發(fā)的《關(guān)于恢復(fù)和更正民族成份的處理原則的通知》(以下稱《通知》)的規(guī)定較為寬泛，對(duì)社會(huì)環(huán)境中可變因素預(yù)測不準(zhǔn)，致使有些地方的民族成份更改出現(xiàn)了失序現(xiàn)象，以至于在《通知》實(shí)施9年后，國家民委和公安部暫停了更改民族成份工作。〔6〕上世紀(jì)90年代以來，我國重新恢復(fù)了公民個(gè)人的民族成份確認(rèn)和更正工作，制定實(shí)施了如《關(guān)于中國公民確定民族成份的規(guī)定》(1990)、《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行公民更改民族成份規(guī)定的通知》(1998)、《關(guān)于在各級(jí)各類學(xué)校升學(xué)考試中嚴(yán)禁違反規(guī)定將漢族公民更改為少數(shù)民族成份的通知》(1998)、《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行變更民族成份有關(guān)規(guī)定的通知》(2009)等政策法規(guī)。其中，最為重要的是1990年國家民委、教育部、公安部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于中國公民確定民族成份的規(guī)定》(以下稱《規(guī)定》)。該《規(guī)定》一直沿用至今，是目前進(jìn)行公民民族成份確定和更改的主要依據(jù)。

如今，我國的民族成份政策已經(jīng)實(shí)施了60多年，一方面，政策基本消除了因各種歷史原因未能正確表達(dá)自己民族成份的情況，以及因種種因素導(dǎo)致的民族成份登記有誤的情況。但另一方面，民族成份政策卻面臨更為復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境。隨著各民族間交往日益頻繁，借助通婚、經(jīng)濟(jì)交流、文化交往等形式展開的民族融合也在加速，公民要求變更個(gè)人民族成份的現(xiàn)象也非常普遍。調(diào)查顯示，隨著社會(huì)環(huán)境的發(fā)展和改變，不少個(gè)人和群體受利益驅(qū)使，利用民族成份更改政策任意更改民族成份以享受優(yōu)惠政策，致使有些地方的民族成份更改出現(xiàn)了失范現(xiàn)象，因此社會(huì)對(duì)現(xiàn)行政策有“誘之以利”的評(píng)價(jià)。例如，有人認(rèn)為“隨意”、“慎重”等條款可操作性差，特別是對(duì)“年齡限制”質(zhì)疑最多，取消年齡限制的要求強(qiáng)烈;有人認(rèn)為政策宣傳不到位、部門間缺乏協(xié)調(diào);有人認(rèn)為變更手續(xù)復(fù)雜，沒有真正體現(xiàn)照顧少數(shù)民族的原則;還有的認(rèn)為政策執(zhí)行情況跟蹤監(jiān)控的力度不夠，缺少科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼哐芯亢驮u(píng)估。〔7〕對(duì)現(xiàn)行政策有“誘之以利”的評(píng)價(jià)，導(dǎo)致了對(duì)民族成份政策必要性的反思。〔8〕因此，如何科學(xué)、準(zhǔn)確地實(shí)施民族成份政策，保障少數(shù)民族的族籍權(quán)益，已經(jīng)成為當(dāng)前民族成份管理工作面臨的一個(gè)重要任務(wù)。

當(dāng)前，我國的民族成份政策在保障少數(shù)民族的族籍權(quán)益方面主要面臨了三大挑戰(zhàn):

其一，未識(shí)別少數(shù)民族的族籍權(quán)益保障問題。

我國的民族識(shí)別工作長達(dá)40年，經(jīng)過對(duì)400多個(gè)待識(shí)別的族體進(jìn)行深入的調(diào)查研究，最終識(shí)別了55個(gè)少數(shù)民族。然而，我國目前仍有70多萬未識(shí)別的民族人口。這些民族人口包括八甲人、僜人、革家人、克木人、苦聰人、土生葡人、芒人、撣族、摩梭人、夏爾巴人、羿人、猶太、圖瓦人等數(shù)十個(gè)族群，主要分布于我國的西南地區(qū)。另外，浙江、廣東、廣西和江蘇未識(shí)別民族均超過1千人以上。直到今天，一些西部地區(qū)的某些群體還對(duì)自身的族體、族名提出質(zhì)疑，并提出群體性更改民族成份的要求，有的還得到現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的有力支撐。〔9〕

我國未識(shí)別民族的存在，表明我國一些民族人口的民族身份至今沒有獲得國家的認(rèn)定，也就缺乏相應(yīng)的族籍權(quán)益。由于未識(shí)別民族的法律地位不明，法律和政策也就未將其納入保障之列，成為族籍權(quán)益保障上的盲點(diǎn):一方面，未識(shí)別民族作為單一民族而獨(dú)立存在的少數(shù)民族法律主體身份出現(xiàn)缺失;另一方面，未識(shí)別民族可能作為少數(shù)民族及“少少民族”的權(quán)益無法得到保障。〔10〕而從現(xiàn)實(shí)來看，由于缺乏民族身份，缺乏族籍權(quán)益帶來的優(yōu)惠利益分配，未識(shí)別民族往往難以改變自身面臨的生存發(fā)展困境。例如云南省的未識(shí)別群體現(xiàn)今分布于云南七大族群、26個(gè)民族分布的邊緣，由于缺乏相應(yīng)的法律政策眷顧，加上自然環(huán)境惡劣，其生存發(fā)展面臨巨大壓力。從歷史上看，云南的未識(shí)別群體多屬無文字民族，民族傳統(tǒng)文化受現(xiàn)代化沖擊巨大，加上建國初期的民族識(shí)別因種種原因沒有對(duì)之深入調(diào)研分析，導(dǎo)致這些群體成為我國民族識(shí)別中的難點(diǎn)、死角或遺留問題。云南省未識(shí)別群體問題的復(fù)雜性導(dǎo)致學(xué)術(shù)界、政府部門對(duì)這類群體的權(quán)益保障甚感無力，相關(guān)的民族優(yōu)惠政策無法惠及這些群體，造成這些群體難以融入主流社會(huì)，參軍、升學(xué)的人數(shù)大大低于周圍其他民族。〔11〕雖然說，這些小群體的邊緣化只是局部現(xiàn)象，尚不致影響我國民族工作、民族關(guān)系大局，但從長遠(yuǎn)來看，隨著民族交往的增加，民族主義意識(shí)、族群認(rèn)同意識(shí)的增強(qiáng)，這些邊緣群體的權(quán)利意識(shí)也將進(jìn)一步高漲。因此，立足于國家長治久安、民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定，應(yīng)該認(rèn)真研究這些未識(shí)別群體的族籍權(quán)益保障問題。

當(dāng)前，我國族群身份意識(shí)發(fā)展出現(xiàn)了新動(dòng)向:一方面是尚未獲得正式族稱及相應(yīng)權(quán)益的一些群體在強(qiáng)化族群認(rèn)同，構(gòu)建族群文化和族籍意識(shí)，表現(xiàn)為“有實(shí)無名”;另一方面是以基諾族為典型的已被確認(rèn)群體出現(xiàn)的族籍意識(shí)淡化、族群文化消解、族籍心理迷失的現(xiàn)象，表現(xiàn)為“有名無實(shí)”。〔12〕這兩個(gè)現(xiàn)象的出現(xiàn)，提出了新時(shí)期應(yīng)該確定什么樣的民族識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)來體現(xiàn)照顧少數(shù)民族利益，實(shí)現(xiàn)民族平等的問題。傳統(tǒng)的民族識(shí)別援用的是以客觀民族特征為主，兼顧族群主觀意愿的原則，但這一原則是否適合在社會(huì)變化加快、族群客觀特征日益模糊和趨同的今天援用已值得商榷。一些學(xué)者提出了“從注重客觀特征向注重主觀特征適度轉(zhuǎn)換，逐漸增加主觀標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重，并盡量謀求其間的基本平衡”的觀點(diǎn)，〔13〕筆者認(rèn)同這種觀點(diǎn)，同時(shí)認(rèn)為只有實(shí)現(xiàn)民族識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整與轉(zhuǎn)變，學(xué)術(shù)界、政府部門才能解決未識(shí)別民族的權(quán)益保障問題。

其二，民族成份政策實(shí)施過程中引發(fā)的利益優(yōu)惠分配“錯(cuò)位”問題。

我國的民族身份與民族優(yōu)惠政策相聯(lián)系。這些優(yōu)惠政策包括:(1)提干就業(yè)方面的優(yōu)惠，如我國《民族區(qū)域自治法》、《城市民族工作條例》等法律法規(guī)規(guī)定，民族自治地方各級(jí)行政首長官員必須由自治民族擔(dān)任，少數(shù)民族人口分布較多的散雜居地區(qū)的政府部門和事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)配備適當(dāng)數(shù)量的少數(shù)民族干部。(2)受教育方面的優(yōu)惠。如適當(dāng)放寬少數(shù)民族入學(xué)年齡，免收學(xué)雜費(fèi)，普及九年制義務(wù)教育，實(shí)施“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”，優(yōu)先發(fā)展民族教育，創(chuàng)辦民族大學(xué)、民族學(xué)校和民族班，放寬錄取標(biāo)準(zhǔn)和條件等。(3)婚姻與生育方面的優(yōu)惠。如允許民族自治地方變通實(shí)施《婚姻法》，降低結(jié)婚年齡;允許人口在1000萬以下的少數(shù)民族生育二胎，個(gè)別的可以生育三胎。(4)經(jīng)濟(jì)方面的優(yōu)惠。如允許少數(shù)民族從事民族特需商品生產(chǎn);允許少數(shù)民族從事特種食品餐飲業(yè);對(duì)民族貿(mào)易網(wǎng)點(diǎn)和民族用品生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施流動(dòng)資金貸款優(yōu)惠利率、技改貸款貼息和稅收優(yōu)惠等三項(xiàng)政策;優(yōu)先在民族自治地方安排資源開發(fā)和深加工項(xiàng)目，征收的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)優(yōu)先安排在民族自治地方，建立對(duì)民族自治地方的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;等等。顯然，上述幾個(gè)方面的優(yōu)惠政策后面隱藏著巨大的經(jīng)濟(jì)利益。這意味著獲得少數(shù)民族身份可以獲得社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益，這在無形中誘發(fā)了對(duì)少數(shù)民族民族身份的選擇。例如，在改革開放以前，成年后申請(qǐng)進(jìn)行民族成份更改的人群，主要是由于各種歷史原因，未能正確表達(dá)自己的民族成份的情況。出現(xiàn)這種情況，是因?yàn)樵跉v史上我國某些少數(shù)民族長期散居在漢族地區(qū)，為了免遭民族壓迫和歧視，不得不長期隱瞞自己的民族出身，甚至改變自己的民族成份，以求生存。而在改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和黨的民族政策的全面貫徹落實(shí)，以享受國家對(duì)少數(shù)民族升學(xué)、公務(wù)員招考、司法考試、干部培養(yǎng)選拔等方面的優(yōu)惠政策成為申請(qǐng)民族成份更改的主流。〔14〕近些年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展和改變，不少個(gè)人和群體受利益驅(qū)使，利用民族成份更改政策任意更改民族成份以享受優(yōu)惠政策，致使有些地方在實(shí)施民族成份更改政策時(shí)出現(xiàn)了失序現(xiàn)象。例如，一些散雜居地區(qū)的漢族群眾想方設(shè)法更改戶籍上的族籍身份，以享受國家給予少數(shù)民族地區(qū)或少數(shù)民族的照顧或優(yōu)惠;一些地方甚至還出現(xiàn)了某些群體為了獲取民族地區(qū)的自治權(quán)而成片更改民族身份的現(xiàn)象。顯然，上述現(xiàn)象的存在，是與我國實(shí)施民族成份政策的初衷背道而馳的。國家政策的初衷是為了照顧那些經(jīng)濟(jì)文化比較落后，生活貧困的少數(shù)民族，而不是非少數(shù)民族。如果讓非少數(shù)民族隨意改為少數(shù)民族，享受不應(yīng)享受的政策優(yōu)惠，勢必造成讓非少數(shù)民族獲得更多的資源，形成“錦上添花”的效果，而真正落后的少數(shù)民族并沒有得到或因此而減少優(yōu)惠、照顧，也就達(dá)不到“雪中送炭”的目的。〔15〕

當(dāng)然，應(yīng)該看到，民族成份政策實(shí)施過程中帶來的利益優(yōu)惠分配“錯(cuò)位”問題，不全是因?yàn)楣駛€(gè)人希望實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益造成的，有時(shí)候地方政府的利益驅(qū)動(dòng)、特定族群群體意識(shí)的恢復(fù)也起了相當(dāng)大的作用，這從另一個(gè)角度顯示出民族成份更改背后的復(fù)雜動(dòng)因和社會(huì)影響。例如，一些地方政府鼓勵(lì)當(dāng)?shù)夭糠志用窕謴?fù)與更改自己的民族成份，以達(dá)到建立民族自治地方的最低人口的要求，其目的是為了能夠享受國家對(duì)少數(shù)民族的照顧扶持政策;一些群體成員確實(shí)對(duì)本民族有著強(qiáng)烈的認(rèn)同感，希望恢復(fù)自己原來隱瞞的民族身份;一些基層民眾受眼前利益驅(qū)使，希望通過更改民族成份獲得一些實(shí)實(shí)在在的好處，如高考加分、多生育子女等。〔16〕

其三，民族成份政策如何控制影響民族關(guān)系的消極因素問題。

改革開放以來，為了進(jìn)一步落實(shí)民族平等政策，國家以三次全國人口普查為基礎(chǔ)，依據(jù)《關(guān)于恢復(fù)或改正民族成份的處理原則的通知》和《關(guān)于中國公民確定民族成份的規(guī)定》，考慮實(shí)際情況，在尊重少數(shù)民族群眾更改意愿的基礎(chǔ)上，恢復(fù)或更改了大量少數(shù)民族人口的民族成份。目前，我國民族識(shí)別和集團(tuán)性更改民族成份的任務(wù)業(yè)已完成，今后不再進(jìn)行集團(tuán)性民族成份的更改工作，只對(duì)公民個(gè)人更改民族成份進(jìn)行審核。這表明，我國的民族成份政策已經(jīng)開始調(diào)整，正逐步向合理化和規(guī)范化方向發(fā)展。

但與此同時(shí)，應(yīng)該看到，由于過去民族成份政策規(guī)范化、法制化程度不高，對(duì)于民族成份更改過程中的消極因素控制不好，已經(jīng)導(dǎo)致了少數(shù)民族人口機(jī)械性增長。以作為民族自治地方的重慶市石柱土家族自治縣為例，1982年全國人口普查時(shí)縣內(nèi)土家族僅21人，但到1984年末大幅上升到近22．7萬人，短短兩三年間土家族人口增加了上萬倍。而全國土家族的人口，則從1964年的52．47萬人增長為2000年的802．81萬人，增長率達(dá)1430．04%，成為少數(shù)民族中人口增幅最高的民族之一。相比之下，仡佬族更勝一籌，從1964年初次納入統(tǒng)計(jì)時(shí)的2．96萬人猛增到2000年的57．94萬人，增長率更是高達(dá)2053．9%，原因也是大量人口更改或恢復(fù)民族成份。〔17〕北京市的調(diào)查情況也反映出，人口自然增長對(duì)少數(shù)民族人口影響不大，而民族成份變更(恢復(fù))已經(jīng)成為北京市少數(shù)民族人口變化的重要因素。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1982至1989年間，在全國同期少數(shù)民族新增人口中，更改或恢復(fù)少數(shù)民族成份的約占56．64%，超過1300萬人。〔18〕

從理論上講，少數(shù)民族人口增加對(duì)我國民族大家庭的繁榮和少數(shù)民族自身的發(fā)展具有積極意義，但值得注意的是，大量的少數(shù)民族人口增加是因?yàn)槿丝诟幕蚧謴?fù)民族成份，在當(dāng)前更改或恢復(fù)民族成份主觀因素權(quán)重大的情況下，容易引起民族矛盾。因?yàn)槭芾嬲T導(dǎo)進(jìn)行主觀性更改民族成份并不能驟然產(chǎn)生或增強(qiáng)民族情感，因?yàn)槊褡迩楦械男纬删哂虚L期性，同時(shí)具有相對(duì)的穩(wěn)定性。現(xiàn)實(shí)中，一個(gè)人不可能因?yàn)闈h族改為少數(shù)民族，或者某一民族改為另一民族，就會(huì)驟然產(chǎn)生發(fā)自內(nèi)心的身份認(rèn)同，形成深厚的民族情感，有時(shí)反而會(huì)出現(xiàn)因?yàn)槊褡宄煞蒉D(zhuǎn)換引起的心理調(diào)適問題。不僅如此，在那些“真正”的少數(shù)民族與“歸化”的少數(shù)民族之間，當(dāng)出現(xiàn)利益分配不均時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生摩擦甚至對(duì)抗，造成民族關(guān)系的緊張。例如，某省的一個(gè)漢族鄉(xiāng)政府2002年通過向上級(jí)申請(qǐng)更改部分漢族民族成份的方式，獲得了成立畬族鄉(xiāng)所需要的30%的畬族人口數(shù)量，進(jìn)而申請(qǐng)成立畬族自治鄉(xiāng)。從畬族鄉(xiāng)的申請(qǐng)和誕生過程來看，在該鄉(xiāng)鄉(xiāng)民的民族身份確認(rèn)中，雖然客觀的文化特征和主觀的族群認(rèn)同都在一定程度上作為更改依據(jù)，但是經(jīng)濟(jì)利益卻是最為重要的考量因素。鄉(xiāng)民民族成份的更改，對(duì)那些本屬于漢族但出于利益的考量而更改為畬族的人造成了族群認(rèn)同上的錯(cuò)位。表面上，他們接受了自己的民族成份，但內(nèi)心卻保持其原有的對(duì)漢族的認(rèn)同。在他們的心目中，“民族成份”和“民族”是兩個(gè)不同的概念，對(duì)“民族成份”的認(rèn)同和民族認(rèn)同是兩回事。調(diào)查表明，民族成份的更改對(duì)該鄉(xiāng)的族群關(guān)系產(chǎn)生了重大影響，民族鄉(xiāng)的成立所帶來的經(jīng)濟(jì)利益，在更改了成份產(chǎn)生的畬族鄉(xiāng)民與沒有更改成份的漢族鄉(xiāng)民之間形成了利益界限，并在移民新居建設(shè)用地、公共設(shè)施建設(shè)等方面產(chǎn)生了矛盾摩擦，使族群認(rèn)同和族群關(guān)系發(fā)生了一系列微妙的變化。〔19〕

三、完善民族成份更改政策，保障少數(shù)民族的族籍權(quán)益

我國公民的民族成份政策制定和實(shí)施已經(jīng)經(jīng)歷了數(shù)十年，它對(duì)公民族籍權(quán)益的保障發(fā)揮了重要作用。值得思考的是，具有特定歷史背景和政策背景的民族成份政策，在完成民族識(shí)別和群體性更改民族成份的任務(wù)后，面對(duì)當(dāng)前各民族互動(dòng)融合加深帶來的常態(tài)化的變更個(gè)人民族成份現(xiàn)象，面對(duì)未識(shí)別群體的民族身份訴求，政策實(shí)施帶來的利益優(yōu)惠分配“錯(cuò)位”以及族群關(guān)系日益復(fù)雜化等問題，應(yīng)該考慮如何與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新。基于此，筆者這里提出幾點(diǎn)調(diào)整和完善建議。

(一)加強(qiáng)族籍權(quán)益立法，夯實(shí)民族成份更改政策的法律基礎(chǔ)

目前，我國對(duì)族籍權(quán)益的保障主要是通過行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件來間接實(shí)現(xiàn)的，法律中沒有關(guān)于族籍權(quán)益的具體規(guī)定。現(xiàn)有法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中體現(xiàn)的族籍權(quán)益，主要是民族成份的確定、恢復(fù)、變更、申報(bào)等規(guī)定。這些規(guī)定主要見于1981年國務(wù)院人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組、公安部、國家民委《關(guān)于恢復(fù)或改正民族成份的處理原則的通知》，1986年公安部、國家民委《關(guān)于居民身份證使用民族文字和民族成份填寫問題的通知》，1986年國家民委《關(guān)于恢復(fù)或改正民族成份問題的補(bǔ)充通知》，1989年國家民委、公安部《關(guān)于暫停更改民族成份工作的通知》，1990年國家民委、公安部和國務(wù)院第四次人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于中國公民確定民族成份的規(guī)定》等之中。然而，通觀上述規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)存在兩個(gè)方面的疏漏:一是缺乏族籍權(quán)益的明確規(guī)定，族籍權(quán)益究竟屬于法律權(quán)利還是公民身份的法律地位不明確。由于法律地位不明確，公民應(yīng)該在何種范圍內(nèi)行使族籍權(quán)益，應(yīng)該受到何種保障，也就處于一種不確定狀態(tài)。二是沒有建立族籍權(quán)益保護(hù)的請(qǐng)求權(quán)制度。在現(xiàn)實(shí)生活中，一旦發(fā)生侵害族籍權(quán)益的行為，卻沒有相應(yīng)的法律進(jìn)行調(diào)整。由于立法疏漏，法律依據(jù)不足，造成目前民族成份更改政策的合理性和科學(xué)性受到了影響。例如，對(duì)于現(xiàn)行政策設(shè)定的限制性條款，一些利害關(guān)系人都持否定態(tài)度，特別是強(qiáng)烈要求取消年齡限制，提出通過明確權(quán)利主體、以限制變更次數(shù)來替代年齡限制。即:公民出生后至18歲成年前監(jiān)護(hù)人可行使一次選擇申報(bào)權(quán)，18歲成年后可自行申請(qǐng)行使一次選擇變更權(quán)，變更后不得再次變更，以體現(xiàn)變更的嚴(yán)肅性和對(duì)民族身份的尊重。又如，對(duì)于民族成份更改申請(qǐng)批準(zhǔn)程序，一些利益群體反映也較為強(qiáng)烈，對(duì)政府部門審批程序提出了更高的要求。例如要求計(jì)劃生育部門、公安部門密切協(xié)作，在公民出生、戶籍申報(bào)等各個(gè)環(huán)節(jié)都充分履行告知義務(wù)。〔20〕上述列出的意見雖然可操作性值得商榷，但是意見反映的民族成份更改政策進(jìn)一步規(guī)范化的愿望是值得重視的。

當(dāng)前，加強(qiáng)族籍權(quán)益立法，使公民申報(bào)、確認(rèn)和變更民族成份有法可依，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)族籍權(quán)益擁有、使用、受益、處分的全面保障。族籍權(quán)益立法可以先在民族自治地方進(jìn)行試點(diǎn)，先讓民族自治地方結(jié)合本民族發(fā)展的實(shí)際情況，建立起能夠反映民族特點(diǎn)的族籍權(quán)利制度。試點(diǎn)可以采用單行條例的形式制定實(shí)施，待經(jīng)過立法評(píng)估后在全國推廣，最后制定一部統(tǒng)一的《族籍法》。〔21〕

在制定《族籍法》時(shí)，需要重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)問題:

一是族籍權(quán)利的法律地位和法律效力問題。明確族籍權(quán)利的法律地位，主要是明確族籍在我國究竟是作為一種法定權(quán)利存在還是作為一種公民身份存在，公民享有行使這種權(quán)利需要滿足何種條件;確定族籍權(quán)利的法律效力，就是要確定族籍權(quán)利的對(duì)內(nèi)和對(duì)外關(guān)系。族籍權(quán)利首先是絕對(duì)權(quán)，表現(xiàn)的是族籍權(quán)利的對(duì)外關(guān)系。在特定的民族中享有族籍權(quán)利，向外界公示，他們就是某民族成員，其他任何人就負(fù)有不得侵害的法定義務(wù)。族籍權(quán)利其次是相對(duì)權(quán)。即具有相對(duì)性質(zhì)的權(quán)利。這種相對(duì)性，就是族籍權(quán)利人內(nèi)部的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，表明民族成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這種相對(duì)性質(zhì)調(diào)整的是民族成員內(nèi)部的關(guān)系，約束的是民族成員之間的行為。這種關(guān)系，既可以按照習(xí)慣法處理，也可以按照國家法來處理，除非有必要，才可以采用國家法的方法進(jìn)行保護(hù)。

二是確定族籍權(quán)利保護(hù)的雙重請(qǐng)求權(quán)。族籍權(quán)利對(duì)于特定民族來說是絕對(duì)權(quán)，凡是絕對(duì)權(quán)，都有雙重的請(qǐng)求權(quán)保護(hù)體系，身份權(quán)也應(yīng)當(dāng)有雙重的請(qǐng)求權(quán)保護(hù)體系。這種雙重請(qǐng)求權(quán)，第一重是指族籍權(quán)利本身已經(jīng)包含請(qǐng)求權(quán)。例如族籍擁有請(qǐng)求權(quán)、族籍變更請(qǐng)求權(quán)等，第二重是族籍權(quán)利的保護(hù)請(qǐng)求權(quán)，是指當(dāng)族籍權(quán)利受到侵害或者存在侵害之虞，族籍權(quán)利人所享有的排除妨害和停止侵害的請(qǐng)求權(quán)。這種請(qǐng)求權(quán)與其他絕對(duì)權(quán)的保護(hù)請(qǐng)求權(quán)是一樣的，都是絕對(duì)權(quán)自身的保護(hù)請(qǐng)求權(quán)。

三是在族籍權(quán)利的救濟(jì)方面，規(guī)定對(duì)族籍權(quán)利保護(hù)請(qǐng)求權(quán)的行使要件，包括妨害、違法性和因果關(guān)系等。其中，“違法性”指違反法律規(guī)定和違反公序良俗，這是判斷侵害人要不要承擔(dān)法律責(zé)任的歸責(zé)原則。對(duì)于違法性的舉證責(zé)任，由提出請(qǐng)求的一方承擔(dān)，即采取“誰主張誰舉證”的原則。“因果關(guān)系”表明在侵害族籍權(quán)利的行為與侵害族籍權(quán)利的結(jié)果之間存在的內(nèi)在聯(lián)系。法律責(zé)任構(gòu)成要件一般要求同時(shí)具備違法行為、損害事實(shí)、因果關(guān)系和主觀故意(過錯(cuò))四個(gè)要件。如果一個(gè)侵害族籍權(quán)利的行為，明顯違法，并且造成他人身份利益受損，二者之間直接有因果關(guān)系，行為人主觀上又存在違法(過錯(cuò))自然就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。“妨害”指在客觀上具有讓族籍權(quán)利行使遭受不利影響的行為。這種行為的存在，自然產(chǎn)生了承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任的要求。例如，就承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任而言，就有停止侵害、消除危險(xiǎn)、排除妨礙、返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀、賠償受害人的財(cái)產(chǎn)、人身和精神損失以及消除影響、恢復(fù)名譽(yù)等方式。

(二)研究民族成份政策貫徹實(shí)施中存在的主要問題，采取有效措施消除民族成份更改中的趨利傾向

目前，我國的民族政策對(duì)于少數(shù)民族族籍權(quán)益采用的是個(gè)人民族成份的選擇和變更與民族優(yōu)惠政策相結(jié)合的方式，這種方式的理論邏輯是只要有民族身份即可獲得政策優(yōu)待。在此情況下，不考慮這種民族身份如何得來，無論這種民族身份是位于民族地區(qū)還是處于漢族地區(qū)，無論是因?yàn)樘幱谶呥h(yuǎn)地區(qū)，自然條件惡劣、生活條件艱苦，確實(shí)需要“雪中送炭”，還是因?yàn)樘幱诎l(fā)達(dá)地區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件良好、需要實(shí)現(xiàn)更大利益，僅僅需要“錦上添花”，均可以通過個(gè)人民族成份的選擇與變更來享受民族優(yōu)惠政策實(shí)現(xiàn)自身利益。這種機(jī)械的、“一刀切”式的處理方式，顯然會(huì)誘導(dǎo)一些人為了享受優(yōu)惠政策想方設(shè)法更改戶籍上的民族成份。〔22〕因此，改革這種機(jī)械的、“一刀切”式的處理方式是消除政策本身存在的“誘之以利”利益傾向的關(guān)鍵。具體來講，可以采取三種做法:

一是將身份認(rèn)同與享受政策優(yōu)惠適度分離，避免個(gè)人民族成份的選擇和變更與享受民族優(yōu)惠政策機(jī)械掛鉤。這樣規(guī)定的目的是確立“個(gè)人民族成份的選擇與變更只是獲取民族優(yōu)惠政策的必要條件，而不是充分條件，更不是充要條件”的政策指導(dǎo)思想。即享受民族優(yōu)惠政策必須要有民族身份，但是僅有民族身份是不夠的，還需要滿足其他方面的一些條件，如家庭經(jīng)濟(jì)狀況、民族成份取得的方式、本人生活工作的地區(qū)、經(jīng)濟(jì)收入等等。這樣操作:一方面可以實(shí)現(xiàn)制度對(duì)公民民族成份自由選擇的充分保護(hù)，加大公民民族身份選擇的自由度，最終讓公民民族身份的選擇逐步成為公民個(gè)人的私事;另一方面可以將制度對(duì)公民民族成份自由選擇的保護(hù)與制度對(duì)“機(jī)會(huì)主義”式的民族成份的選擇與變更行為的限制區(qū)分開來，并在區(qū)分的基礎(chǔ)上制定不同的政策措施，既防止出現(xiàn)“因噎廢食”的現(xiàn)象，又提高政策的合理性和準(zhǔn)確性。

二是繼續(xù)實(shí)施杜絕群體性民族身份變更行為，原則上只接受公民個(gè)人的變更申請(qǐng)，防止出現(xiàn)人為構(gòu)建民族的現(xiàn)象。之所以杜絕群體性民族身份變更，是因?yàn)槊褡宄煞莩善臅?huì)直接導(dǎo)致出現(xiàn)人為構(gòu)建民族的現(xiàn)象，這不僅違背民族發(fā)展演進(jìn)的客觀規(guī)律，而且還人為制造文化差異，削弱國家認(rèn)同，也不利于中華民族的整合與交融。近年來，越來越多的地方政府業(yè)已認(rèn)識(shí)到群體性民族身份變更可能造成的消極影響，已經(jīng)停止了群體性民族身份變更工作，但是一些地方在設(shè)立民族鄉(xiāng)村過程中還是出現(xiàn)了不適當(dāng)?shù)爻膳摹⒒謴?fù)少數(shù)民族成份的現(xiàn)象，這不僅有礙民族團(tuán)結(jié)，損害了少數(shù)民族合法權(quán)益，而且還使族群關(guān)系變得緊張復(fù)雜，增大了發(fā)生民族矛盾和摩擦的風(fēng)險(xiǎn)。因此，為了正確貫徹執(zhí)行黨和國家的民族政策，保障公民正確表達(dá)民族成份的權(quán)利，必須堅(jiān)決杜絕群體性民族身份變更現(xiàn)象。

三是將與民族成份相關(guān)聯(lián)的優(yōu)惠政策進(jìn)行細(xì)致區(qū)分，實(shí)現(xiàn)區(qū)別性質(zhì)的政策優(yōu)惠，減少通過變更民族成份而形成新的社會(huì)不公平，使民族優(yōu)惠政策得到合理體現(xiàn)，照顧真正需要照顧的人。目前，我國與民族成份相關(guān)聯(lián)的優(yōu)惠政策眾多，但是在具體實(shí)施過程中存在三個(gè)缺陷:(1)優(yōu)惠政策的指向?qū)ο蟠嬖凇耙坏肚小爆F(xiàn)象，對(duì)一些群體不加區(qū)分地照顧受到了質(zhì)疑。(2)制定優(yōu)惠政策的標(biāo)準(zhǔn)不合理、不統(tǒng)一。有些政策催生了不同民族之間的矛盾，讓一些群體產(chǎn)生了不公平感。(3)優(yōu)惠政策在實(shí)踐中被異化。由于不分對(duì)象，不分具體情況，簡單地與民族身份對(duì)照給予優(yōu)惠，不僅滋生了分配者的腐敗，更加劇了民族間的不和諧。〔23〕因此，對(duì)優(yōu)惠政策本身進(jìn)行區(qū)分，對(duì)優(yōu)惠政策的指向?qū)ο筮M(jìn)行區(qū)分，相同情況相同對(duì)待，不同情況不同對(duì)待，才能減少通過變更民族成份而形成新的社會(huì)不公平，使民族優(yōu)惠政策保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利的初衷得到合理體現(xiàn)，照顧真正需要照顧的人。

(三)健全機(jī)制，完善程序，進(jìn)一步推進(jìn)公民個(gè)人民族成份管理工作的精細(xì)化

好的政策需要好的執(zhí)行。如果執(zhí)行不好，再好的公民個(gè)人民族成份政策也無法發(fā)揮效益。因此，健全機(jī)制，完善程序，推進(jìn)公民個(gè)人民族成份管理工作的規(guī)范化是執(zhí)行政策所必須考慮的。探索和實(shí)踐公民個(gè)人民族成份管理工作的規(guī)范化，工作范圍包括:(1)健全內(nèi)部工作程序，實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人民族成份管理科學(xué)化。例如，制定審核實(shí)施細(xì)則，統(tǒng)一規(guī)范公民申報(bào)和政府部門的審批程序，防止出現(xiàn)利益驅(qū)動(dòng)情況;建立公示程序，履行告知義務(wù)，既發(fā)揮廣大人民群眾的監(jiān)督作用，又方便群眾，減輕執(zhí)行層的工作壓力。(2)建立溝通協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人民族成份管理高效化。目前，我國公民個(gè)人民族成份管理工作實(shí)行審核與辦理相分離的原則，即民族工作部門負(fù)責(zé)審核公民個(gè)人民族成份更改和恢復(fù)，糾正戶口遷移辦理過程中出現(xiàn)的登記錯(cuò)誤;公安部門具體負(fù)責(zé)實(shí)施民族成份更改。可見，公民個(gè)人民族成份管理有賴于兩個(gè)部門間的溝通與協(xié)作。然而，實(shí)踐中由于缺乏溝通機(jī)制，兩個(gè)執(zhí)行部門在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方面存在事實(shí)上的脫節(jié)，在證明材料出具、審核主體等一些有交叉的實(shí)施細(xì)節(jié)上存在不協(xié)調(diào)因素，因此，從既要做到分工明確、職責(zé)清晰，又要做到密切配合的角度講，今后民族工作部門和公安部門仍然需要進(jìn)一步完善溝通協(xié)作機(jī)制，確保兩個(gè)部門工作的連續(xù)性和一致性。(3)拓展宣傳途徑和方法，實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人民族成份管理人性化。目前在公民申請(qǐng)更改個(gè)人民族成份的過程中，經(jīng)常出現(xiàn)群眾因不了解政策、辦理程序和要求，出現(xiàn)多次咨詢、反復(fù)申請(qǐng)等問題。例如，在新疆和田，由于《規(guī)定》中沒有提及需要哪些必要的程序及需提交的相關(guān)證明，及提交證明單位的職責(zé)，致使一些人拿著單位出具的一紙證明，就來辦理更改民族成份，更有甚者拿著故去老人的照片，來證明自己是維吾爾族。〔24〕對(duì)于這類公民個(gè)人民族成份確定更改政策在執(zhí)行過程中產(chǎn)生的現(xiàn)象，只能通過拓展宣傳途徑和方法，實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人民族成份的人性化管理來解決。

注釋:

〔1〕辭海編輯委員會(huì):《辭海》，上海:上海辭書出版社，1979年，第1973頁。

〔2〕現(xiàn)代漢語詞典編輯委員會(huì):《現(xiàn)代漢語詞典》，北京:商務(wù)印書館，1978年，第1008頁。

〔3〕史浩明:《論身份權(quán)》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2001年第4期。

〔4〕張獻(xiàn)民、梁新平:《身份權(quán)研究》，《南華大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第2期。

〔5〕陸平輝:《散居少數(shù)民族權(quán)利保障研究》，北京:中央民族大學(xué)出版社，2008年，第206－207頁。

〔6〕〔14〕魚波:《公民個(gè)人民族成份確定和更改政策的歷史和現(xiàn)狀》，《今日民族》2012年第2期。

〔7〕〔18〕〔20〕北京市民委:《公民確定個(gè)人民族成份的現(xiàn)狀與對(duì)策研究》，載國家民委研究室:《民族工作參考資料》(2009－02)，第115、108－110、116－117頁。

〔8〕〔15〕李文云:《民族成份更改值得研究的問題》，《中國民族》1990年第11期;劉璐:《改革開放以來我國的民族成分更改政策問題解析》，《新西部》2012年第2－3合期等等。

〔9〕百度百科:《未識(shí)別民族》，http://baike．baidu．com/view/1547635．htm。

〔10〕〔13〕戴小明、盛義龍:《未識(shí)別民族法律地位探微——以民族平等為研究視角》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2012年第5期。

〔11〕黃澤:《云南未識(shí)別群體研究的族群理論意義》，《廣西民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2001年第2期。

〔12〕杜玉亭:《基諾族識(shí)別四十年回顧——中國民族識(shí)別的宏觀思考》，《云南社會(huì)科學(xué)》1997年第6期。

〔16〕金彥龍:《民族身份背后的利益訴求——以郭杖子滿族鄉(xiāng)民族成份恢復(fù)與更改為例》，中央民族大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文，第22－26頁。

〔17〕劉璐:《改革開放以來我國的民族成分更改政策問題解析》，《新西部》2012年第2－3合期。

〔19〕林宏杰:《民族身份確認(rèn)與族群認(rèn)同》，廈門大學(xué)2007年碩士學(xué)位論文，第40－44頁。

〔21〕目前學(xué)界對(duì)于是否可以制定《族籍法》存在分歧。有的學(xué)者認(rèn)為《族籍法》既可以避免出現(xiàn)因“民族”知識(shí)欠缺導(dǎo)致的“無意”錯(cuò)報(bào)，又可以杜絕實(shí)際需要與利益導(dǎo)向的“有意”錯(cuò)報(bào);有的學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前民族識(shí)別中奉客觀標(biāo)準(zhǔn)為圭皋的情況已經(jīng)發(fā)生了變化，新時(shí)期的民族識(shí)別更加注重主觀意愿，主位視角逐漸凸顯，關(guān)于族屬問題的討論越來越自由。另外，民族識(shí)別還遺留了一些“分而未化，融而未合”的難題。主觀性、動(dòng)態(tài)性、靈活性儼然成了實(shí)際工作中的關(guān)鍵詞。在這樣的情況下，制定缺乏彈性的《族籍法》是行不通的。石開忠:《人口普查中民族成份錯(cuò)報(bào)原因及對(duì)策》，《人口研究》1995年第1期;胡鴻保、張麗梅:《民族識(shí)別原則的變化與民族人口》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2009年第4期。

〔22〕《湖北調(diào)查高考生更改民族成分騙取加分事件》，http://www．sina．com．cn，2008年7月22日05:38荊楚網(wǎng)－楚天都市報(bào);《重慶取消31名民族身份造假高考生錄取資格》，http://news．QQ．com，2009年7月7日20:54新華網(wǎng)。

〔23〕張銳:《少數(shù)民族優(yōu)惠政策探析》，《文山學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第3期。

〔24〕關(guān)宏杰:《確定公民個(gè)人民族成份政策調(diào)研報(bào)告》，載國家民委研究室:《民族工作參考資料》(2009－02)，第156頁。