農村土地確權登記頒證要預防面積不實的問題

陳樹杜

福建省永安市農業局經管站

2013 年中央1 號文件 《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》要求：“全面開展農村土地確權登記頒證工作，用5 年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題，盡快完成確權登記頒證工作。”這一決策出臺后，全國各地在原有農村土地承包經營權登記試點的基礎上正如火如荼地開展了這項重要工作。 從各地試點成果看，多數存在這次確權登記的耕地面積比原來“土地清冊”和第二輪發放《農村集體土地承包經營權證》的面積更多，大部分增幅在15%～35%之間，按理耕地增加是好事，但不是實際的耕地增加，而是有一部分虛增的非耕地增加了。 這種增幅存在主客觀因素：

一、主觀因素

1.田埂、溝渠、山邊等納入耕地面積

多年來，許多梯田、山壟田因投入產出效益差而荒蕪，田埂、溝渠、山邊、打谷坪、荒坡被灌木、茅草遮蓋，工作人員和農民到實地測量耕地難度大、花工多成本高，所以把幾部分非耕地勾勒為耕地。

2.國家未核減的滅失耕地

長期以來塌方、水毀等自然災害滅失的家庭承包耕地，國家沒有核減的，確權時登記了這些耕地。

3.耕地測量誤差面積增加

承接土地確權登記頒證的承包方工作人員故意擴大耕地測量誤差面積。

形成以上原因主要是因為承接土地確權登記頒證的承包方是按面積獲取報酬的，開展土地確權登記頒證工作內容有：集中培訓、資料準備、入戶調查、影像圖獲取、工作底圖制作、外業調查、內業數據處理、公示、建立數據庫、審核登記發證、數據歸檔等各項具體工作，環環相扣，牽涉到航空攝影、測繪和信息技術等高科技專業技能，縣市區只能以招標方式發包給一家有資質有實力的相關公司一條龍承接業務，從試點工作看，南方省市山多地少地塊構成復雜，工作量大，承包商開展土地確權登記頒證的承包金每畝耕地需要55 元左右，面積增則報酬增，所以土地確權登記頒證耕地增幅存在以上主觀因素。

二、客觀因素

1.耕地實測面積增加

少部分原來“土地清冊”和第二輪發放《農村集體土地承包經營權證》的證載面積比實際面積小，經過實地測量增加了面積。

2.被打折面積增加

在第二輪發放《農村集體土地承包經營權證》時，由于優質田生產糧食高效益好，有的村組則將產糧低效益差的邊遠田、山壟田、劣質田面積打折給農戶承包，而在開展土地確權登記試點工作時因按實測面積登記，則多出了那部分被打折面積。

農業是國民經濟的基礎，耕地是農業生產的基礎也是社會穩定的基礎，工業、輕工業的原料主要來源于耕地；耕地為農村人口和城市居民提供了生活資料及生活保障。 所以耕地的重要性是無可替代的。 因此掌握我國農戶、村組和各級政府所在區域的有關農業耕地信息尤為重要，耕地的信息準確與否，直接關系到國家和各級政府對國民經濟的宏微觀計劃及政策的制定有著十分重要的意義， 對國計民生影響重大。所以對以上主觀原因產生的虛增面積，在開展農村土地確權登記頒證工作時要加以預防和禁止。

三、筆者建議

1.國家應規范農村耕地面積標準。 要把實際可耕作的土地列為耕地面積，應剔除田埂、溝渠、山邊、打谷坪、荒坡等非耕作面積。

2.只能登記可實際耕作的耕地面積。 開展土地確權登記頒證工作以招標方式發包時，招標書和承包合同內容應明確使用規范的農村耕地面積標準和制定相應的違約處罰規定。承接土地確權登記頒證的承包方可適當將田埂、溝渠、等非耕作面積單獨統計與發包方協商計算報酬，《農村土地承包經營權證》只登記實際可耕作的耕地面積。

3.未核減滅失的家庭承包耕地可以在《農村土地承包經營權證》上登記地塊名稱和四至，但不登記面積。 對于塌方、水毀等自然災害滅失的耕地國家沒有核減的，耕地雖然滅失了，但是有的變成荒灘、荒坡或者河灘等，對承包農戶還有一定的利用價值，予以登記才能維護承包農戶權益。承接土地確權登記頒證的承包方可按面積計算報酬。

4.規定科學的耕地測量誤差面積。 對承包方工作人員故意擴大耕地測量誤差面積的行為應嚴格禁止，以制定合同條款及重罰措施加以防范。

5.對客觀因素實測增加的面積應據實登記。