城鎮化背景下集體土地增值收益分配問題研究
——以平度市杜家疃村為例

譚瑞嶠

中央財經大學會計學院 北京 100081

城鎮化背景下集體土地增值收益分配問題研究
——以平度市杜家疃村為例

譚瑞嶠

中央財經大學會計學院 北京 100081

在改革開放及經濟全球化的背景下，隨著城鎮化進程的不斷加快，城市不斷擴張，對土地的需求也隨之增加，集體土地用途的轉變是不可避免的。大量農民失去土地，變為“種田無地、上班無崗、低保無分”的“三無人員”。通過征收和流轉，集體土地的價值不斷提升，產生增值收益，也就帶來了增值收益分配的問題。現行的增值收益分配機制中，分配機制并不健全，失地農民處于弱勢地位，各分配主題之間矛盾愈發突出，阻礙著社會主義新農村與和諧社會的建設，影響著經濟社會的可持續發展。

城鎮化；集體土地；增值收益；分配問題

前言

自改革開放至今,由于政府實施并完善各項適應生產力發展的政策,伴隨著經濟全球化的浪潮,我國工業化的快速發展及取得的巨大成就舉世矚目,2013年我國城鎮化率為53.7%而1978年僅為17.92%,2002年以來以平均每年1.35%的速度飛速發展著。在我國,城鎮化帶來了土地產權及土地利用方式的轉變,并進一步突出了土地的經濟意義。但與西方發達國家城鎮化過程中市場主導的自發型制度變遷所區別的是,我國的城鎮化是由政府主導的、強制的制度變遷,直接導致了農民合法權益受到侵犯,因此,從保障失地農民權益的角度研究集體土地增值收益分配問題也具有一定現實意義。

1.杜家疃村概況及集體土地增值收益在各主體間的分配現狀

杜家疃村隸屬山東省青島市平度市香店街道辦事處，地處城鄉結合部，共有197戶、645口人，農用地塊125055平方米。其中涉事土地面積約134.37畝，耕地一百余畝。杜家疃村共有130多畝土地涉嫌非法出讓，涉事的土地中有正當手續的81.59畝，開發商向平度市政府繳納了土地使用權出讓金1.0315億元，每畝126.42萬元。按照規定補償給村民青苗及地上附著物補償費每畝2.5萬、安置補償費每畝4.5萬元，共7萬元。出去去成本、稅費后凈收益的30%由村民集體共享，共1527.9萬，合每畝約18.73萬元。剩余的約每畝100萬的收益則歸政府所有。收益具體分配及比例如下表1.1所示：

表1.1 杜家疃村土地收益分配比例

2.杜家疃村土地增值收益分配問題

2.1 集體土地增值收益分配意見存在分歧。因涉事地塊屬經營性用地出讓，根據平度市的規定，除土地種植戶應獲得的青苗及地上附屬物補償外，村集體還將獲得兩塊補償，分別是土地安置補助費和土地出讓收益。杜家疃村某村干部稱：按照規定的標準，青苗費每畝2.5萬、安置補償費每畝4.5萬元已于2013年5月底前全部撥付村委賬戶，且青苗費已在2013年5月30日前足額完成兌付；第二塊錢已有分配方案，并發放了一部分。而第三塊款項——土地出讓收益，則是引發矛盾的焦點，杜家疃村地塊當時拍出了1個多億，刨去成本、稅費后，凈收益的30%由村民共享。這筆錢的數目為1527.9萬。雖然30%的分配比例是否恰當，或村民們是否同意接受這一比例都還存疑，但將部分土地增值收益分配給村民，符合中央《全面深化改革若干重大問題的決定》中有關“保障農民公平分享土地增值收益”的原則。但是，在如何支配、使用這筆收益的問題上，村民與村委會及當地基層政府之間，卻存在不同意見乃至尖銳沖突。多數村民主張“分光1527.9萬”，認為留在村集體“不保險”。而村委、街道的多數干部擔心“分錢暴富后，會讓農民好吃懶做，甚至道德淪喪”，認為這筆錢應該作為集體資產集中起來統一管理。

2.2 征地過程中政府與百姓關系緊張，存在暴力逼遷。在平度市近年來強力推進的征地拆遷過程中，有大量被村民們稱為“痞子”的人群參與其中。“痞子”多是20歲左右的男性，留短發，使用木棒或砍刀，為了逼迫農民同意征地拆遷，暴力橫行，制造了大量的治安、刑事案件，許多村民被打或被砍，家中玻璃被砸，車被砸，被扔爆炸物。很多惡性事件發生之后，警方雖然出警，但鮮有“痞子”被抓捕或者懲罰。像這樣的暴力逼遷，在平度涉及征地拆遷的92個村莊里幾乎村村都有。有一些維權村民遭遇到的暴力打壓，是長年累月的。最終也就導致了本案中的慘劇。

2.3 征地流程及手續存在問題

首先，村民對征地事宜是否知情存在疑點。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中規定：“在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民，征地補償不落實的，不得強行使用被征土地”1國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中規定：“要將被征地農民知情、確認的有關材料作為征地報批的必備材料。”也就是說，如果沒有農民知情、確認的有關材料，征地是無法審批的。只有這些材料齊全，國土部門才能完成報批審批手續。

3.杜家疃村集體土地增值收益分配問題的原因分析

3.1 關于征地流程及土地增值收益分配的法律法規尚不健全。我國法律關于土地征收是有矛盾的。《土地管理法》規定，國家只有“為了公共利益”，政府才可以征地。同時現行法律法規還規定，農地轉為市地必須通過政府征地來實現。然而就我國的實際情況來說，首先有政府征收集體土地，然后通過招、拍、掛的方式在土地一級市場出讓國有城市建設用地使用權，最后由建設用地利用者對土地用途進行轉變，完成農地非農化過程，征地過程中的公益性和非公益性征地行為并沒有嚴格的區分，而且《土地管理法》中關于征地補償的規定也并沒有嚴格區分公共利益性質的征地補償和非公共利益性質的征地補償。

3.2 地方政府經濟發展主要依賴土地財政。在強化了中央財政集權能力的同時，給地方政府在財政收入與支出之間帶來了巨大缺口，使地方財政，尤其是縣鄉財政承受著越來越大的壓力。而近年來地方政府財政收入、政績表現很大程度上依賴于土地財政，政府打著公共利益的名號，運用其在土地征收方面的權力對土地進行非市場化操作，獲取土地增值收益，推動地方經濟發展。

3.3 征地過程及增值收益分配方面信息不透明。平度市宣傳部官方微博“平度發布”稱土地征收“手續合法”，在征地過程中，街道和村委都按照程序，采取多種方式告知村民，但無法提供相關證據，同時部分群眾仍表示對自己承包的土地被征收并不知情，認為政府沒有履行通知與公告的義務。不當或不實的政府信息披露，是離間官民關系、加劇官民對立的重要原因。

4.結論

本文以平度市杜家疃村為例，探究了集體土地增值收益分配過程中存在的問題并分析其原因，主要歸納為以下五個原因：1.征地流程及土地增值收益分配方面的法律法規尚不健全；地方政府經濟發展過分依賴土地財政；征地過程及增值收益分配方面信息不透明；征地過程及增值收益分配方面缺乏監督；執法者的不作為助長了不法分子的囂張氣焰。

[1]張立彥.中國政府土地收益制度研究[M].北京.中國財政經濟出版社,2010,03.

[2]張俊.城市土地增值收益分配問題研究[M].北京.地質出版社,2007.05.

[3]高雅.我國農村土地增值收益分配問題研究[D].西南財經大學博士學位論文,2008.5

譚瑞嶠，女，出生于1992年，黑龍江省大慶人，本科畢業于廈門大學管理學院，現就讀于中央財經大學會計學院，研究生在讀。