草業經濟在國民經濟中的地位、現狀及其發展建議

高 雅，林慧龍

（草地農業生態系統國家重點實驗室，蘭州大學草地農業科技學院，甘肅蘭州730020）

草業經濟在國民經濟中的地位、現狀及其發展建議

高 雅，林慧龍*

（草地農業生態系統國家重點實驗室，蘭州大學草地農業科技學院，甘肅蘭州730020）

草地資源是我國最重要的國土資源之一，充分合理的利用這種資源稟賦，直接關系著我國經濟的發展與生態環境的可持續。草業經濟的發展在國民經濟中，具有維護生態安全，推動農業產業結構調整和增加農民收入的重要意義。本文在對我國草業經濟發展現狀進行簡述的基礎上，將草產業的運行按照產業鏈的產前、產中、產后環節進行劃分，在每一環節中分別將國內外草業經濟發展進行對比，結果表明，在產品生產環節、企業組織與產品加工環節和市場及配套環節中，我國草產業發展都還具有很大的提升空間。為了充分發揮我國草地資源的發展潛力，在堅持經濟發展與環境相協調這一指導原則的基礎上，需要盡快進行草業生產方式和經營形式的變革，由政府與企業相互配合，完善草產品市場的運作機制，盡快設立草業行業在國民經濟中的行業代碼，并學習發達國家的先進經驗，完善草原立法，將草原立法的出發點由確定所有權轉移到指導和規范草產業的運行上來。

草業經濟；機制完善；制度變革

草地資源是我國國土資源中重要的組成部分，我國擁有草地資源3．92×108hm2，占國土面積的40%，占世界草地總面積13%，是僅次于澳大利亞的世界第二草原大國。在草地資源中，除林地以外的農業用地占75%，此外，牧區草原3×108hm2，農區草山草坡8．7×107hm2，灘涂草地1．33×107hm2。從地區來看，其主要分布在東北、西北和青藏高原等地區，且絕大部分為產量不穩定的草地。我國是世界草地類型和天然牧草品種最豐富的國家，包括18個大類、38個亞類和1000多個型。草地資源還是巨大的動物植物寶庫，不僅保存了豐富的生物多樣性資源還蘊藏著包括風能、太陽能、天然氣能在內的能量資源和礦藏資源。草地資源不僅具有豐富的物質內涵，還秉承著一種文化的繼承——游牧文化。游牧文化是人類文明發生的遠點，草地資源是游牧文化形成和發展的載體，是現代文明發展不可忽視的重要來源。因而，無論為獲取經濟效益還是生態效益，富饒而獨特的草地資源都為我國長期可持續發展提供了重要的資源稟賦，具有廣闊的開發和發展潛力。

《中國草業可持續發展戰略》［1］將草業（草地農業）定義為以草地資源為基礎，從事資源保護、植物生產和動物生產及其產品加工經營，獲取生態、經濟和社會效益的基礎性產業。從以上定義可以看出，草業本身被定義為國民經濟的基礎性產業，其不僅涉及草產品的單一生產過程，而且包含資源保護以及廣大植物性和動物性產品的生產，加工與經營，具有非常廣泛的內涵。最重要的是，草業的發展不僅可以帶來經濟效益，與其他產業存在明顯優勢的是，草業還具有豐富的生態效益，發展草業具有實現經濟效益和環境效益雙贏的可能。

草業的發展為進一步構建和完善草業經濟格局提供了先決條件。簡單地說，草業經濟是草業中經濟關系和經濟活動的總稱。主要由草業的生產、交換、分配和消費組成。與一般經濟類型相類似，生產方式對草業經濟組織形式起最終決定作用，不同的生產方式下的草業經濟在生產、流通、分配和消費的環節中都表現出不同的組織狀況，此外，草業經濟結構還受到一般社會資源和資源條件的制約。草業經濟的繁榮和發展與一般農業經濟、林業經濟相類似，需要市場、政府、企業與農戶的協作配合，最終走向產業化集約化的發展道路。

草業與草業經濟是不同的兩個概念，彼此既相互區別又相互聯系：草業更加關注產品生產經營環節，處于草業經濟發展產業鏈的上游環節；草業經濟的概念較之草業更加豐富，是產業鏈后向延伸的結果，增加了在國民經濟中的分配環節和消費環節，不僅包含產品的生產經營，還包含分配制度和消費結構的內容。草業經濟結構的逐步構建是初級草產業不斷發展的必然結果，當生產力不斷提高，產業內部無法完全消耗的時候，多余的生產力必然開始向其他產業分流，經過再分配過程，最終走向消費終端。這一過程既是草產業結構調整的過程也是實現經濟效益大幅度提升的過程。

草業經濟的內涵是非常豐富的，《中國草地可持續發展戰略》全面系統的將草業經濟的功能劃分為五大類和十六小類，包含了現代農業、畜牧業、區域經濟發展、旅游業和工業在內的各方面功能［1］，這一闡釋，充分反映出草業經濟豐富的內涵和廣闊的發展空間（圖1）。概而論之，草業經濟形態表現為以市場需求為導向，集飼草生產，飼喂家畜，草業相關產品深加工業、草原畜牧業，草原景觀建設及作為產業擴展的草坪業發展于一身的完整的產業鏈系統。高新技術的引入和市場化進程的加速，都正在使傳統以獲取飼草為主要目標的草業經濟發生質的變化，其內涵得到極大地豐富，產業鏈的延伸和擴展，使草業經濟突破傳統束縛，逐步走上集約化市場化的發展道路。

1 發展草業經濟的重要意義

在一些國家，草業經濟已經成為國民經濟中的支柱產業，不論生態效益還是經濟效益都非常可觀。草業經濟可以依靠產業鏈的延伸，利用新技術和先進的經營管理理念，從根本上提高傳統草產業的經濟附加值，提升其市場競爭能力。隨著畜牧業結構和農業結構的不斷調整，生產力水平的不斷提高，草業經濟已經成為我國的新興產業，具有廣闊的發展前景。我國發展草業經濟發展具有三點重要意義：1）維護生態安全，建設環境友好型社會；2）發展現代農業，推動農業結構調整；3）加快草原地區發展，增加農民收入。

1．1 草業經濟發展有利維護生態安全，建設環境友好型社會

豐富的生態效益是草業經濟最突出的特色，草業經濟的生態效益來源于草地生態系統本身釋放的生態系統功能服務價值。隨著關于生態系統功能服務價值的研究成為學術研究的焦點，針對這一問題的研究成果也非常豐富。關于草地生態系統功能服務價值研究的主旨是利用先進的計算方法將草地生態系統的生態價值進行量化，從而揭示生態系統在人類社會發展進程中所作出的貢獻。

生態系統服務功能的“Ecosystem Service”一詞于1970年Study of Critical Environmental Problems（SCEP）在《Man’s Impact on the Global Environment》中首次使用［2］。目前，引用次數比較多的關于生態系統服務的定義是由Costanza［3］所提出的：生態系統服務就是由自然生態系統的生境、物種、生物學狀態、性質和生態過程所產生的物質和維持良好的生活環境對人類提供的直接福利。此后，針對生態系統功能服務價值的研究受到國內外學者的重視。國外影響比較大的研究有1997年Costanza［3］對全球主要類型的生態系統服務的價值進行的評估，此研究方法及成果至今仍被廣泛引用；規模最大的是聯合國千年生態系統評估工作組開展的全球尺度和33個區域尺度的“生態系統與人類福利研究”［4］。這一研究涉及了生態系統服務價值研究的各個方面，主要回答了生態系統服務變化的速度和范圍；生態系統變化對生態系統服務及人類福祉的影響；生態系統在今后50年可能的變化狀況及生態系統改善對人類福祉的貢獻及應采取的政策幾個核心問題。同時提出了生態系統服務功能與人類福祉關系的研究框架，并首次在全球尺度上系統全面的揭示了各類生態系統的現狀和變化趨勢、未來變化情景和應采取的對策。

國內的研究相對國外研究要晚一些，所采用的方法也不盡相同，然而不論采用何種評估方法，所得的結果都表明，我國草地生態系統具有巨大的生態價值，其數值遠遠超過了作為產品的牧草的經濟價值：劉起［5］在對中國草地資源生態經濟價值進行評估時，得到每年我國草地生態系統的功能服務價值總量為4×1011元／年；謝高地等［6］得出的結果為1．49×1011美元／年；趙同謙等［7］對我國草地生態系統間接價值進行評估后認為，其價值為8× 1011元／年；王瑞杰和覃志豪［8］，姜立鵬等［9］用遙感技術對我國草地生態系統價值進行評估后得到的數值分別為3．11×106美元／年和1．7×1012元／年，雖然由于各種原因導致研究者的計算結果存在差異，但不可否認，我國草地資源的生態價值是巨大的。

草地生態系統所具有的生態價值是巨大而豐富的，雖然不同的分類方法所得到的分類體系有所區別，但從整體上看，包含：草原植物可以凈化空氣吸收噪音；減少水土流失和土地荒漠化；保持生物多樣性功能；改良土壤提高地力；涵養水源，調節小氣候；固碳釋氧；生產草產品。

2013年我國首次研究生態系統生產總值核算指標——GEP（生態系統總產值），這一概念的提出填補了國內外自然生態資產核算指標的空白，將有效提升公眾對草業資源生態價值的認識，對政策制定和社會經濟資源的優化配置提供指導和參考。

1．2 草業經濟有利于發展現代農業，推動農業結構調整

一直以來，種植業結構調整是一項重要的國家農業政策。1992年國務院做出發展高產、優質、高效農業的決定，在確保糧食穩步增長、積極發展多種經營的前提下，將傳統的“糧食—經濟作物”二元結構，逐步轉向“糧食—經濟作物—飼料作物”三元結構，不斷提高農作物的綜合利用率和轉化率，適當調整現有糧食統計口徑，促進種植業結構調整和飼料作物發展。1993年國務院第220次總理辦公會議審議通過《九十年代中國食物結構改革與發展綱要》，提出調整種植業生產結構，糧食和飼料的穩定增長，是食物結構改革和發展的重要基礎，必須始終抓緊，保障其穩步發展。從大農業結構調整上說，發展草業能夠有效實現由“糧—經”二元結構轉變為“糧—經—飼”三元結構，是傳統農業向現代農業轉變的重要標志。草業還是畜牧業持續發展的基礎，草產業的發展能夠改變畜牧業高消耗、低產出，抵御自然風險能力差的缺陷，走高效、低耗的集約化畜牧業發展道路，從而進一步提高畜牧業在農業總產值中的比重，調整廣義的農業結構［10］。面對越來越激烈的市場競爭，農產品要想擺脫自身的弱勢地位，增強市場競爭力和抵御自然和社會風險的能力，農業結構調整是必由之路。

一般來說，草業經濟對農業結構調整的影響可以從三方面理解。

1）種植業結構的調整。20世紀50年代，國家提出“以糧為綱”的政策，將谷物生產確立為國策，大力鼓勵開墾土地，甚至是在牧區和林區也要求糧食生產自給，這種“一刀切”的做法，把單一的谷物生產推行到極致，國土資源遭受嚴重破壞，其經濟效益和生態效益方面的弊端不斷顯露，農牧民的生產和生活水平長期不能提高，不能滿足發展的需要。隨著人口增長，土地單量大幅度提升已舉步維艱，以草地農業取代傳統耕作農業以滿足市場需求，解決糧食安全問題受到越來越多的重視。草地農業是在發達國家已經實行并取得成功的農業發展模式，通過利用草田輪作等耕作新型制度和新型生物加工技術的引入，草地農業實現了以最小的草地資源占有貢獻出最大產品產出的生產目標，具有非常高的生產效率。在農牧交錯帶和土地資源稀缺的地區，實行草地農業，將最大限度地提高土地利用效率，顯著提升生產力水平。

相關研究表明，我國原有的1．07×108hm2耕地，若實行草地農業系統，則可再節約（或創造）相當6．4×107hm2的耕地資源，從而共有相當于1．71×108hm2耕地的生產能力，這不僅可以滿足國內口糧與飼料用糧需求，還能夠有余糧投入世界糧食貿易中，在調劑國內市場食物品種的同時，參與國際市場的競爭。此外，我國草地資源還有巨大的待開發潛力，以南方草原為例，如果南方草地開發達到新西蘭生產水平的1／2加上與農區的耦合效益，就可增加相當于7×106hm2的耕地，可獲600萬個畜產品單位，以此解決我國目前存在的糧食缺口問題將綽綽有余［11］。

2）養殖業結構的調整。草業經濟對養殖業結構調整主要體現在對家畜養殖結構的調整。在世界重要國家中，我國養殖耗糧型家畜的數量一直居世界頂峰，與美國比較，我國是貧糧國，豬肉產量卻占世界近50%，耗糧型家畜的數量過多，是造成我國糧食供給出現缺口的重要原因［11］。相關研究表明，如果改變畜牧業結構，以草食型家畜取代耗糧型家畜，壓縮養豬數量的1／3，就可節約6．7×107t糧食，相當于1．5×107hm2農田當量，我國糧食安全問題將大為緩解［12］。

此外，養殖結構尤其是家畜養殖結構的調整不僅可以有效改變我國糧食出現缺口的困境，還可以有效改變目前家畜養殖中存在的品種混存，肉牛、奶牛等經濟型、優質高產型品種比重小而役畜比重大的局面，調整優化畜群結構，適應市場競爭的需要，提升整體養殖業的產品質量，增加養殖業的整體市場競爭優勢。

3）畜牧業生產方式的調整。長期以來，整個農業體系的發展都因為產業鏈過短而造成產業的發展不完全，系統脆弱，難以抗擊市場風險。發展草業，最大的產業功能是為大農業系統產業鏈增加新環節，從而使大農業系統產業鏈由短鏈變成長鏈。草業經濟對畜牧業生產方式調整主要表現在整個產業鏈向前和向后的延伸過程中，使各亞系統之間的聯系更加緊密，更加協調；更利于物質的重復、經濟的利用和深度加工，更利于發展多重經營［13］。

草業經濟的出現，是對傳統畜牧業經濟的一種鏈式擴展，畜牧業經濟是草業經濟產業鏈上的一個環節。在草業經濟的帶動下，可以有效增強草產業與傳統畜牧業經濟的前向聯系，向前延伸畜牧業經濟產業鏈。發展草食性畜牧業必須有草業的支持，國際上畜牧業中60%～100%的產值是由牧草轉化來的，即使英美這樣的糧食出口大國，該轉化比值也達到73%。現階段，我國對優質牧草的要求是：每年7000萬t工業飼料需要優質牧草粉的添加；全國1．3億頭牛，特別是640萬頭奶牛需要優質牧草的支撐；1998年，我國從美國凈進口農產品12億美元，其中63．7%是飼料及其相關產品［14］。牧草業對于畜牧業的發展至關重要，然而長期以來，在對畜牧業發展進行扶持的過程中并沒有給予牧草業足夠的重視，導致高品質商品型牧草產量低，創造的價值極為有限。統計資料表明：美國2011年，苜蓿干草產值達1．064×1010億美元，其他牧草干草總產值為71．1億元；中國2011年，苜蓿產量均為2．4×107萬t，但商品草僅為1．07×106萬t，產值僅為21億元人民幣。現有牧草產業化水平較差，機械化程度低，為了滿足高速發展的畜牧業需要，適應引進國外產品所帶來的競爭壓力，國內牧草業必須盡快強大和繁榮。草業經濟的發展恰好為牧草業這個作為畜牧業經濟發展最重要立足點的產業一個新的發展契機，并在壯大牧草產業的同時，為畜牧業發展提供更加有力的支持。

另一方面，草業經濟對畜牧業生產方式的調整還表現在對其產業鏈后向聯系的延伸。農業產業化經營興起于20世紀90年代，通常被稱為“產供銷一體化，種養加一條龍”。草業產業化的興起和農業基本一致。草業經濟的發展，豐富了傳統畜牧經濟產業鏈的產出品種，在傳統草畜環節中增加了草產品加工這一環節，這個環節與上游的草種業、飼草種植業與下游的草食家畜養殖業形成新的產業鏈，增加了傳統養殖業的經濟效益，保證了草產品的供應和營養成分，從而大大提高草食家畜的生產性能，提高畜牧業效益［15］。

1．3 有利于加快草原地區發展，增加農民收入

與傳統種植業經濟相比，草業經濟在加快地區發展和增加農民收入方面有著先天的優勢。首先，我國的草地資源大多分布在西部地區，占據全國草地面積的80%以上，全國2610萬貧困人口有50%分布在西部地區，國家級貧困縣592個，大部分分布在西部，2003年，西部地區農民人均純收入僅為全國農民平均收入的71．55%。在這部分草業資源豐富而社會經濟發展水平相對落后的地區，立足于草業經濟的長遠與可持續發展，將是當地謀求發展的立足點和依靠。此外，天然草原區還是我國少數民族的主要分布地區，草原經濟的發展，還將進一步帶動邊疆社會經濟的發展，維護邊疆穩定和民族的團結。

草業經濟的發展符合工業化發展的要求。隨著經濟的發展，工業產量和產值都在不斷增加，也就是說，單純依靠工業內部需求增長來緩解供求矛盾的壓力越來越大，因此需要依靠農業市場消費需求的支持，適時調整農業產業結構，增加農民收入將有效擴大內需，促進國內市場的供求平衡。

草業經濟可以有效增加就業機會。草業經濟是對傳統農業經濟產業鏈的延伸，是典型的勞動密集型產業，產業鏈每增加一個環節都會相對增加可觀數量的就業機會，據分析，即使我國的草業水平只達到美國70年代中期的水平就可以增加3200萬個就業機會，可以使國民生產總值增加5%［16］。目前，從事草業經濟的勞動力大約為5000萬，其中絕大部分為農牧民，發展草業經濟可以有效提高農村勞動生產率，是農村市場經濟的重要組成部分。

草業經濟最主要的經濟效益來源于草業產業化過程，草業企業的蓬勃發展使傳統牧草業開始逐漸走向集約化標準化和市場化發展。草業產業化運用政府、農戶、企業的彼此組合與協作模式，形成了多重產業化結構以應對市場競爭壓力。產業化帶來規模效益，以龍頭企業為基點，形成產業基地，在一片區域內產生輻射效應，帶動整個片區的發展。此外，產業化還有利于新技術的引入，從而提升草產品質量和等級，以應對日漸提升的市場要求。

2 我國草業經濟及配套法律發展現狀

在分析草業經濟發展現狀時應看到，一方面由于農業產業結構的不斷調整，市場需求增加以及國外新的運作模式的引入，草業經濟已經取得了相當豐富的成果和經驗，另一方面，由于大農業本身所具有的先天劣勢，尤其是一些傳統理念和管理模式依然占據著極大的地位，導致我國草業經濟一直未能真正發揮其在帶動地區發展方面的巨大潛力，然而從整體上看，草業經濟是具有長遠發展潛力的朝陽產業。根據草地農業產品屬性可以將草地農業系統劃分為4個生產層，分別包含不同的產業內容（圖2）：前植物生產層，主要對應草業作為景觀整體的產品輸出（草坪業）；植物生產層，即人類直接從草地獲取的有機物質，最直接的草產品輸出過程（以草種業為代表）；動物生產層，主要指草地畜牧業，包含動物生產、加工與社會投入過程；后生物生產層，指草畜產品的加工、流通和分配。

2．1 草業經濟取得豐碩成果

2．1．1 草坪業（前植物生產層） 草坪業在西方具有悠久的歷史，在我國還屬于一個新興行業。我國草坪業是在最近30年才開始發展，主要是因為公眾對于環境保護的意識在日益提高，政府對于居住環境改善投入的力度不斷增長，從而導致城市草坪綠地面積在迅速增加，從事草坪及其相關行業的企業發展迅速。目前草坪業已經涉及到了城市綠化、運動場建設、水土保持工程等各個方面，從事相關領域的企業已經超過5000家。隨著經濟的不斷發展和草坪栽培技術的不斷進步，草坪業是一個具有強大發展潛力的行業。

2．1．2 草種業（植物生產層） 世界上畜牧業發達的國家往往都具有強大的牧草選種和育種體系，如：新西蘭、美國、加拿大等國家。草種業的國際貿易市場一直處于繁榮的狀態，據統計，每年大約有20萬t的牧草種子在國際市場交易，交易額達到4．6億美元。我國的草種系統化收集在新中國成立后開始，后建立了系統化的牧草種子收集和保護機構。從2001年至今，我國的牧草種田面積總體處于先增長后平穩趨勢，以2004年為分界點，2004年以前，呈現逐漸增長趨勢，2004年以后，基本保持平穩（圖3）［17］；此外，每年全國專業的牧草種子生產田的草種產量大都保持在10萬t的水平（圖4）［17］；在種子的國際貿易上，經歷了由凈出口國，到凈進口國的變化，近10年的平均進口量為1．8×104t，出口量僅為4．7×103t，貿易逆差在不斷擴大，這也說明我國國內對高品質牧草種的需求逐漸增加，而國內供給不能滿足這種需求［18］。

2．1．3 草原畜牧業（動物生產層） 在過去的十幾年中，我國草食家畜以及牛奶的產量都得以迅速發展（圖5），以2011年為例，依據統計資料，當年的牛肉產量為647．5萬t，羊肉產量393．1萬t，牛、羊肉產量分別比2001年增長了27．0%和44．6%。2011年奶產品總量為3810．7萬t，是2001年的3．39倍。

2．1．4 牧草及其加工業（后生物生產層） 草產品加工業是一個融合了飼草生產，運輸，加工和銷售在內的綜合產業鏈系統，其產出品包括草捆、草塊、顆粒、飼草青貯和飼草葉蛋白等。目前國際牧草加工業發展迅速，尤其是近十年來，每年的交易量穩定在3×106t。我國草產品加工業歷史悠久，在20世紀90年代，隨著相關支持政策的出臺，尤其是一批草產業龍頭企業的出現，帶動了我國牧草加工業的發展。

目前，幾乎全國所有的地區都開展了草產品加工業，由于所處的地理環境及區位優勢不同，呈現出不同的優勢和特征［15］：以東部地區、華北平原發展勢頭最好，經濟水平比較高，市場發展比較成熟，產業化綜合程度高，質量好，市場占有率高；雖然經濟環境不及東部地區，但自然環境的優勢也是內蒙古和山西等地區牧草產業發展的天然稟賦，草業歷史悠久，質量較好，發展潛力很大；而甘肅和寧夏等地區，在歷史上就是牧草集中生長地區，氣候條件非常適宜牧草的生長，品種豐富，質量好，但由于經濟發展水平的限制，導致其市場建設方面呈現長期不完善；此外，新疆等地區，雖然氣候和土壤也適宜牧草的生長，但是由于管理比較粗放，產業化和商品化的比例比較低，從而導致產業發展不足。

總體看我國草產業雖然起步晚，但已經形成了初步的規模，目前，全國大約有200多家企業從事牧草業，據2004年統計，年總產值為200多萬t，除少數部分為出口，大部分為各地區自用。此外，我國牧草業機械化程度在逐步提高，尤其是一些重要機械開始由國內自主生產，自主知識產權初步建立，并正在逐漸走向完全機械國產化。

此外，近年來，以草原為基礎發展起來的特色行業發展迅速，主要包括，珍稀藥用植物加工業，草原特色食品加工行業等。這種類型行業的出現，使傳統的大農業由第一產業功能轉化為具有第三產業功能的服務業，也是未來草業經濟發展具有高附加值的一個出發點。

2．2 草原立法及配套政策

研究草業經濟發達國家的發展經驗可以看到，草業經濟的發展和規范，離不開逐漸完善的草業相關法律與政策的指導。我國的草原畜牧業歷史悠久，與種植農業同時延續下來，早期的草原畜牧業主要依靠天然草地、水資源，通過長距離的游牧在適應自然環境周期變化的同時滿足放牧需要。這一時期的畜牧業其生產力被限制在自然資源可承受范圍內，在一定時期內保證了人與自然的和諧相處。進入封建社會以后，幾乎歷朝歷代都將開墾作為滿足人口增長帶來的糧食壓力的手段，雖然在明朝和清初的時候也曾經因為政治因素的考慮在一定時期內禁止開墾，在客觀上降低了草原壓力，然后從整體趨勢上看，草原依然處于不斷被開墾過程中。新中國成立之后至20世紀50年代，一方面，政府開始關注對草原資源的合理應用與保護，個別草地資源豐富的地區頒布了草地資源保護利用的管理條例；另一方面，由于“以糧為綱”的思想長期存在，草原盲目開墾之風依然沒有得到遏制。

1982年我國的新憲法中明確提出草原在自然資源中的地位，1985年頒布第一部《中華人民共和國草原法》［20］，這是專門針對草地資源保護、管理、利用的法律。這部法律填補了多年來我國在自然資源保護方面的空白，明確提出草地資源保護的重要意義，規定了草原的使用權和經營權，在一定程度上提高了牧民生產的積極性。雖然由于時間背景限制導致后期很多研究者對第一部草原法提出了異議，認為其在資源保護方面過于原則化，缺少具體指導，在懲罰措施上存在著力度不夠的問題等，然而這部草原法在我國草原立法建設方面依然有著里程碑式的意義。針對草原法的修訂，從1992年持續至2002年，主要是因為日益惡化的生態環境已經開始阻礙地區經濟社會的進一步發展，到了不治不行的地步，另一方面也是由于草產業作為新興產業發展，需要有新的法律來進行指導其運作。修訂后的《草原法》［21］首先進一步明確了草地資源在社會可持續發展中的重要作用，是不可或缺的生態系統組成部分，規定國務院和縣級以上人民政府的草原管理部門對全國和本行政區內的草原具有監督管理責任；第二提出了草原保護和可持續利用的一些科學的具體措施；第三規定了違反草原法律法規的法律責任。

草原法律僅僅是草原法律體系的一個組成部分，除了《憲法》［22］和《中華人民共和國草原法》［21］以外，與草原利用和保護相關的法律法規都是草原法律體系不可缺少的組成，是草原法律的必要補充，在我國主要有《種子法》［23］、《國家土地管理法》［24］、《環境保護法》［25］、《野生動物保護條例》［26］等這些法律法規的出現，進一步完善了我國的草原法律體系，從更全面的角度深化了草原利用與保護的法律意義。

3 國內外草業經濟發展現狀比較

世界各國草地農業發展現狀按照其所具有的自然稟賦和生產經營方式不同，大體可以分為3類：第1類主要以美國、澳大利亞、加拿大為代表，這些國家草地資源的稟賦比較豐富，面積廣闊，一般是天然草場與人工草場相結合，采用輪牧的形式，粗放經營，農場規模比較大，生產力水平比較高。

以美國為例，美國具有發展畜牧業的先天優勢，面積廣闊，降水豐沛且均勻，美國的畜牧業占農業總產值的50%左右，是典型的資金和技術密集型產業，牛肉產量和人均產量都居世界首位。其整個草原畜牧業生產體系呈現明顯的集約化和規模化特征，將小牧場逐漸合并為大牧場，應用新技術，提高生產力水平，其生產經營以市場為導向，自由化程度高，政府對生產經營起到引導和輔助的作用；且具有完善的疫病防治機構，行業協會在產業發展中起到承前啟后的鏈接作用。此外，草原畜牧相關法律比較完善，尤其是針對產品質量和安全方面的法律，由專門的監督員來負責產品安全的檢測。農牧業研究機構遍布各處，利用行業協會可以將最新的研究成果推廣到生產實踐中。

第2類是以西歐、北歐和新西蘭為代表，這些地區和國家先天資源稟賦不夠豐富，草原面積沒有第1類廣闊，主要以人工草場為主，其高水平的生產效率主要依靠高度的集約化經營以及新技術的應用。

以新西蘭為例，新西蘭的草原畜牧業在新西蘭的經濟中占有舉足輕重的地位，其羊肉和奶制品的出口量居世界第1位，羊毛出口居世界第2位。新西蘭山地丘陵面積占國土面積的75%，屬溫帶海洋性氣候，植物生長旺盛，天然牧場或農場占國土面積50%以上。新西蘭的畜產品生產主要依靠提高單產，重視草地的改良和建設人工草場，全部牧區都實行劃區輪牧，生產力水平很高，每平萬米的羊毛產量居世界首位。新西蘭非常重視草原的集約化經營，雖然草原規模不大，但生產力水平很高，尤其是生產機械化、電氣化的應用，大大地節約了勞動力，其勞動生產率遠遠高于世界其他國家。在提高生產力的同時，新西蘭也非常重視對草原的保護和建設，嚴格遵守“草畜平衡”的原則，在對國家的氣候和草原生長狀況進行詳細分析的基礎上，控制和調整家畜數量和結構，使家畜對牧草的消耗與牧草的生長時期相適應；此外，嚴格甄選牧草草種，選擇蛋白質含量高，具有固氮特性的豆科牧草作為當家品種，在滿足家畜營養需求的同時，盡量減少對環境的破壞。

第3類中亞、西南亞和非洲的一些國家，這部分地區的國家經營方式大部分都比較落后，依靠天然草地，草地改良及草地保護都比較滯后，雖然可以取得一定的經濟效益，但是往往以犧牲生態效益作為代價，不能獲取長期可持續的發展。

以中亞地區為例：一方面這些國家畜牧業歷史悠久，國內產業以農牧業、石油開采業等第一產業為主，產業結構比較簡單；雖光熱資源豐富，但水資源短缺，農業勞動力所占勞動力比重比較大，中亞五國中農業人口占總人口的1／4；另一方面，這些國家的農業技術水平比較落后，農業機械化程度低，經營粗放，農業投入嚴重不足，幾乎占不到全部GDP的1%；農牧業出口比例占世界市場的比例很小，且出口品種單一，主要以初級產品中的棉花、蠶絲等為主，產業化程度很低。

目前，我國草原畜牧業發展在發展程度和產業化水平上與第3類國家相類似。將我國草產業產前、產中、產后的產業鏈發展狀況與發達國家相對比，有利于發現不足，為我國草產業未來發展提供新的思路。

我國草地資源稟賦具有先天優勢，僅次于澳大利亞，是世界草原面積第二的國家，總面積有3．92億hm2，資源豐富，發展潛力巨大。但是，一方面，我國草地資源分布非常不均衡，且近年來草地資源退化非常嚴重，另一方面，由于人口的過度膨脹，導致人均草地資源占有量低，僅有0．33 hm2，因此，在草地資源的利用上，集約型科技型的經營管理方式，利于我國走經濟效益與生態效益相協調的資源開發道路。

目前，我國草業經濟整體發展形勢是在一定程度理論水平的發展超越了現實產業發展水平。任繼周和南志標［27］對草業系統3個界面及4個生產層的研究是對草業系統內部發展過程的具體剖析，將草業這個自然資源稟賦與社會經濟系統相嵌合，是對草產業鏈系統的一種新的解析。而針對系統耦合與系統相悖、草地健康評價等闡述都是草地資源領域中具有遠見卓識的思想。然而，需要看到的是，雖然理論體系建立上目前已基本形成框架，但是理論上的進展并沒有明顯推動草產業實際生產和經營方式的變革，理論體系系統與生產實踐系統之間并不匹配，生產實踐系統落后于理論體系系統，存在兩者在同一方向前進但不同步的狀況。

依據草產業產業鏈的發展方向，可以將其劃分為產前部分（草產業產品的生產環節，主要指草產品的生產方式及草地資源經營管理方式）、產中部分（企業組織及產品加工環節，主要指草產業企業的規模化經營與草業產業化）、產后部分（市場環節，主要指草業相關產品的質量保障與新市場開拓），如果將我國的草業經濟發展與發達國家相比，可以發現在每一環節中，我國的草產業都還有很大的提升空間（圖6）。

3．1 草產品生產環節

草產品生產環節是草產業產業鏈的第一個層面，主要涉及草產業產出品的生產方式及草地資源經營管理方式。

1）草地資源構成：在草業經濟發達的國家，人工草地是重要的草地資源構成，人工草地可以有效彌補草地資源不足的狀態，為家畜提供更加豐富的飼草資源，從而為畜牧業的持續發展提供保證。美國人工草地面積大約為總草地面積的29%、新西蘭為61%、澳大利亞為56%左右。我國草地資源絕大部分為天然草地，其中人工草地面積大約占全部草地資源面積的3%左右，遠遠低于發達國家。人工草地占草地總面積比例的高低，是衡量一個國家畜牧經濟發展的重要指標。研究表明，在世界范圍內，人工草地面積增加1%，草地動物生產水平將增加4%，在一些發達國家，增加的數值還可能更大。

2）產品生產方式：草畜平衡是天然草地可持續利用和放牧家畜高效生產的前提，也是提高草地畜牧業可持續發展的基礎［28］。畜牧業發達的國家，都非常重視對草原的保護，在保證生產力水平的同時，盡力減少對草地資源的破壞。例如：在新西蘭，政府首先對全國的氣候條件和牧草生長周期進行調查，再通過實時監測和遙感數據對全國草地利用狀況進行檢測和監督，一旦出現超載過牧現象，即刻進行調整，如果出現嚴重的草地退化，則立刻將草原收回國有［29］。實踐表明不同放牧強度對生長季草地生物量會產生顯著影響，輕度自由放牧不會改變植物的種間關系和群落之間的關系，而重度自由放牧不僅加劇了群落間的資源競爭，還會引起研究區群落發生逆向演替現象，因此合理管理和適度的放牧對草地生長狀況至關重要［30］。

雖然“以草定畜”這一思想是我國傳統放牧思想的一部分，然而由于片面追求經濟效益，我國草地資源中超載過牧現象十分常見，目前，全國超過1／3的草地資源都處于退化、沙化的狀態。全國天然草原平均超載牲畜為34%，其中西藏、新疆、青海、甘肅和四川的非工程區超載38%以上，266個牧區、半農半牧區縣（旗）有204個存在不同程度的家畜超載情況。過度放牧對草地資源的破壞非常大，因為過度放牧對土壤和植被的破壞往往不可復原［31］，會直接影響土壤表層的理化性質［32］，遭受過度放牧的土壤，其土壤容重和滲透阻力都會增加，風蝕和水蝕帶走的土壤量會大大增加，土壤空隙分布發生變化，最終導致土壤團聚體穩定性和滲透率降低［33-35］。

劃區輪牧制度是許多發達國家重要的放牧制度，歷史很悠久，所謂劃區輪牧，是將放牧場分為多個季節牧場，再將每個季節牧場劃分為若干小牧場，按照一定次序，逐區輪流放牧［36］。這種放牧制度在滿足放牧需求的同時，給予牧草資源以休養生息和恢復發育的時間，既使家畜獲得了營養豐富的飼草，同時又保證了放牧的可持續性。我國對于劃區輪牧的實行經歷了一種完全肯定到完全否定的階段，存在著非常極端的態度。任繼周和牟新待［37］肯定了劃區輪牧本身是值得肯定的草地資源可持續利用的方法之一，而取得效果的關鍵在于應用的條件和程度。目前，我國實行劃區輪牧、禁牧、休牧的總比例大約為總草地面積的20%左右，這一比例還是遠遠低于發達國家，然而，一些在小范圍內進行的劃區輪牧的實驗已多次證明，劃區輪牧對保持植被覆蓋度，提高草地生產力是有顯著效果的［38-40］。

3）草地改良與草原管理。以新西蘭、日本等為代表的發達國家非常重視草地的改良，草地改良應用面積非常大且技術手段也比較多樣化。以日本為例，目前北海道地區幾乎所有的公共草地和放牧草地都是經過人工改良后的草地，常見的對天然牧草的改良技術有4種：深耕播種、圓盤耙補播、旋轉犁淺耕翻播種和畜蹄補播，由于改良技術比較純熟，從平地到距地面20°～30°的斜坡上和森林中都可以實行天然草地改良［41］。

我國草地改良主要開始于20世紀50年代，1978年以后開始進入草地改良的高速發展階段，截止到1996年，總改良面積大約占全部草地資源的0．8%，較發達國家而言，一方面改良草場面積遠小于發達國家，另一方面，改良技術比較簡單，一些先進的草地改良技術局限于小范圍內的實驗，并沒有在大范圍內得到推廣。

先進的草原管理技術是保證草原高水平生產力的重要手段。發達國家的草原管理技術一般都非常成熟，且涉及的方面極廣，既有先進的機械化設備為支撐，又有各種生物技術為輔助。一般來說，生產力高的草原其草原內部基礎設施都比較齊全，如：在草地中鋪設水管供家畜飲水，對草地的含水量進行科學測算，按照計算結果進行灌溉；機械化的草地補播、科學化的施肥、土壤微量元素的計算等。這種成熟的草原管理技術使草原能夠長期處于自然和良性的運行狀態。

與此對應，我國的草原管理技術就相對簡單和滯后。草原基礎設施和配套設施建設簡陋，草原管理措施比較單一，以圍欄封育和退耕還草為主，科技支撐力度嚴重不足。此外，草原經營管理的政策制度制定相對比較滯后［42］，如：草原承包與畜群承包存在不同步性導致草原長期處于公有地狀態、在理論研究和資金儲備都充分的前提下盲目進行草原承包和劃分等都導致我國草原管理進程舉步維艱。

3．2 企業組織及產品加工環節

企業組織與產品加工環節主要涉及草產業規模化經營與發展草業產業化問題。

1）草業規模化經營：澳大利亞、新西蘭等畜牧經濟發達的國家，其草原的基本經營單位是畜牧場，并且在市場競爭中小畜牧場會逐漸被淘汰和取代，這些畜牧場都由私人所有，農場主有完全經營權，并由國家給予支持與補貼。雖然農場面積大，但其勞動生產率非常高，據統計，在新西蘭1人勞動，家人輔助，則可經營2000只羊，35頭牛；或300～400頭牛，新西蘭全國平均每一個牧業勞動者可以生產牛肉13．6 t，牛奶87．5 t，羊毛4．15 t，這一數值遠遠超過我國牧場的生產力水平［43］。

草地資源家庭承包是我國草地管理的根本性措施之一，是草地資源管理政策的核心內容。20世紀80年代初開始實行草原承包責任制以來，在一段時間內，調動了牧民利用草原的積極性，解決了草原管理的問題。然而，較之農田，草原具有更強的公共物品特性，在保護其排他使用權時面臨更大的困難。尤其是那些沒有圍欄的草原，其使用權難以排他，因而經營收益權也無法得到保障［44］。此外，家庭經營由于擁有的資源稟賦有限，經營管理能力比較差，因此現行的草原承包制度不僅不能加強草地資源的管理與保護，還間接降低了生產效率、提高了生產成本，導致了草原經營的薄弱化，難以適應市場的競爭風險。

2）草業產業化發展：草業經濟發達的國家幾乎都具有非常成熟和完善的草產業產業化體系，產業化對于提高產品的市場競爭力降低勞動成本的效果是早已經得以證實了的。在發達國家，已經形成了以市場為導向，科技為支撐，效益為中心，產業化經營為突破口的產加銷結合，貿工牧一體化的草業經濟發展模式［45］。在這些國家，企業是農牧戶與市場之間的中介，負責將農戶組織起來，指導農戶按照市場需要進行生產。在面對市場時，再由企業作為代言設立科研單位、行業協會、連鎖銷售機構等，負責尋找銷路、開拓市場。此外，政府對產業化的發展貢獻很大。首先，政府負責對產業發展提供及時的科技支撐，在對牧場經營者的資格進行嚴格管理的基礎上，實行最貼近生產實際的科技推廣工作，這些推廣活動通常就在牧場中舉辦，以方便牧場主學習實踐。另一方面，政府還對產業發展實行財政支持，主要表現在稅收補貼、購買機械的補貼等。

我國的草產業產業化建設需要從兩方面看：首先，自改革開放至今，我國草業產業化建設取得了一定的成績，包括蒙牛、伊利等高水平的產業化企業得以建立和發展，創建了自主產業品牌，帶動地區經濟的發展；在一些地區利用“公司＋農戶”的經營模式，在小規模內將農戶與企業連接在一起，解決了家庭分散經營難以抵抗市場風險的問題，初步實現了產業化經營的雛形。另一方面，與成熟完善的草業產業化比較，我國草業產業化還存在很大不足。首先，在獲取經濟效益的同時對生態環境造成了傷害。以內蒙古為例，與20世紀80年代相比，草原面積減少了4．8%，草原退化沙化面積占總面積的62%，生產力降低了20%～30%［46］，且存在嚴重超載過牧現象。在產業化經營和運作上，存在龍頭企業少，專業化、標準化程度低，企業與牧戶脫節等問題，且成熟的草業經營中介組織還沒有形成，政府投入力度嚴重不足。

3．3 市場及配套環節

草業經濟是一個國家促進經濟發展和出口創匯的重要手段。以外向型主導面向國際市場是發達國家發展草業經濟一貫的思路。新西蘭農牧產品出口量占其出口總量的50%，羊肉、奶制品和粗羊毛的出口量都居世界第一，1995－2002年，新西蘭農牧業產品出口總額提高了63．1%。澳大利亞是世界最重要的畜產品生產國和出口國之一，羊毛產量的80%和牛肉、奶制品的50%～70%都用來出口，出口總值的45%都是由農牧產品出口所創造的。產品市場的開拓是草業經濟產業鏈后向聯系中不可或缺的重要組成部分。在市場建設上，發達國家有兩點值得學習。

1）迎合市場需要，保證產品質量。高質量、標準化的產品是一國產品走向國際市場的第一步。發達國家一直以來對食品安全問題都非常重視。2002年，新西蘭在國家農林部特別增加了“食品安全局”，主要任務是與其他國家協調本國農產品進口渠道，負責各類農產品進口標準的制定和執行，對企業出口資格進行認證，其整個管理機制都按照國家標準和進口國要求進行。此外，新西蘭還制定各類非常嚴格的市場準入制度，直接與國際接軌，完全按照國際市場標準要求企業［47］；澳大利亞有更嚴格的質量體系標準，對于不合格的產品嚴禁流入市場，往往就地銷毀。在這些國家都有專門的機構進行綠色、環保、安全產品的研發，保證產品的營養。正是這種嚴格的質量標準使這些國家的產品在國際市場上長期保持競爭優勢，占據重要市場份額。

我國是世界最大的畜產品生產國和消費國，然而我國畜產品質量問題至今沒有得到解決。產品質量問題是我國畜產品走入國際市場最大的非關稅壁壘。在法律建設上，我國關于畜產品安全的法律法規體系已經初步形成，頒布了一系列與畜產品養殖、防疫及衛生相關的法律法規。然而在相關法律法規的執行和完善上還存在著不足，主要表現為缺乏有效的監督和管理機制，這也直接導致了近年來食品安全問題屢見不鮮，不僅造成了巨大的經濟損失，也為我國畜產品走入國際市場設置了障礙。2002年以來，多次發生農牧產品貿易滑坡現象，在歐盟之后，日、韓等國也相繼限制我國動物性產品的進口，在加入WTO之后，我國將面對更為嚴峻的貿易挑戰。

2）積極打通產品的市場銷路。草業經濟發達國家都具有系統化完整化的市場購銷體系以解除生產者產品銷售的后顧之憂。行業協會和生產者合作組織在產品流通領域發揮著重要的中介作用。在澳大利亞，由生產者組織直接負責產品的收購、定價、運輸和銷售，協會內部成員實行“利益均沾、風險共擔”的原則，生產者與生產者組織之間是委托人與受托人的關系，由生產者組織代表生產者在交易市場上進行產品交易，隨行就市［48］。此外，由全國統一的行業協會負責組織實施開拓國際市場，負責產品的宣傳、促銷，并代表生產者與國際交易者進行稅收標準和檢測制度的協商。

由于沒有成熟的行業協會及生產者組織發揮中介作用，我國草業經濟產品銷售主要以家庭零散式收購交易為主，定點交易市場是最主要的交易場所。與相對成熟的農產品交易體系相比較，畜產品交易手段單一，我國大部分地區畜產品交易都是以定點零散交易為主，這種定點零散交易場所通常呈集中分布模式，分布不均勻，旺季和淡季的交易量差別很大，交易對象都是生產者所有的初級產品，缺乏特色，品種單一，輻射面積小，往往局限于附近地區，少有銷往外省和國外。

4 我國草業經濟未來發展建議

4．1 堅持經濟發展與環境保護相協調

如前文所述，草地資源是草業經濟發展的源泉，縱觀世界各國草業經濟發展模式可以看出，無論是國土面積狹小草地資源匱乏的國家或是草地資源稟賦豐富的國家，都可以找到適合本地區發展的草業經濟模式，不論集約型生產還是略粗放型生產，其核心都在于運用新技術不斷提高草業經濟的生產能力，其根本都在于保護和管理草地資源使其能夠健康可持續發展。

我國具有草地資源的天然稟賦優勢，面積廣闊，品種豐富，堅持經濟發展與環境保護相協調是《中國草業可持續發展戰略》［1］提出的我國草業經濟發展的基本戰略措施。有效實現經濟效益與環境效益相協調是保證我國草業經濟未來持續發展的關鍵。

1）合理開發利用和保護草地資源，首先應該鼓勵發展人工草地建設，增加人工草地所占的比例，《草原法》［21］中明確提出國家鼓勵與支持人工草地建設、天然草原改良和飼草飼料基地建設，穩定和提高草原生產能力。這樣既為草業經濟進一步發展提供可持續的資源基礎，也是保護當前生態環境，獲取草地生態系統生態服務價值的有效手段。

2）此外，還應該學習發達國家嚴謹科學的草原管理方式，豐富我國傳統的草原管理辦法，尤其是將新的農牧業科技手段應用其中，使草原管理更加量化和科學化。目前，我國的草原管理方式比較單一，一般以圍欄管理模式為主，比較而言，發達國家的草原管理方式更加多樣化，如，依據草種類和生長特點等嚴格制定割草期以及加強施肥管理、對施肥期和量進行測量計算，以保證土壤質量不會因為刈割而下降等。這些管理方式不僅局限在控制對草原的使用上，而且更加關注草地資源的質量優化，利用科技手段對草地資源健康狀況進行實時監控，綜合應用包括遙感技術、農業化學等學科的知識，實現在大尺度內草地資源狀況的摸底和監測。

4．2 加快轉變草業經濟生產方式

草業經濟生產方式的轉變取決于兩個因素，一個是生產技術的改良，另一個是經營方式的變革。生產技術的改良主要包含科學化的生產預測和管理以及先進的機械化的應用；經營方式的變革，主要是指草業經濟發展中的產業化過程。草業經濟發達的國家都具有各自的運行特征［49］，例如：美國是資金、技術密集型；澳大利亞是粗放型畜牧業；荷蘭是精細型畜牧業等。然而無論采取何種生產運作模式，新技術應用和生產經營方式變革都是必不可少的。

4．2．1 生產方式的改良 多年來我國草業經濟一直走的是掠奪粗放型的生產方式，家庭小規模分散式經營為主，長期以犧牲生態效益來獲取經濟效益。歷史經驗表明，這樣的生產方式弊端明顯，只能獲取短期效益。發達國家在滿足草地資源管理與保護這一先決條件的基礎上，采用的適合草業經濟發展的生產方式值得借鑒。

1）堅持不斷推進輪作及補播制度的變革和新牧草品種的開發，促進草地農業的持續發展。在我國草田輪作技術有悠久的歷史，實踐表明，草田輪作可以有效增產、減少病蟲害、改土肥田和保持水土，具有豐富的經濟價值和生態意義［50］。研究發達國家草業發展歷史可以看出，草業生產力的發展一直伴隨著草田輪作技術的不斷革新［51］，在我國發展草田輪作技術，既是獲取經濟效益，提高農牧民收入的需要，也是改善生態環境，保證國家糧食安全的重要措施。此外，草地補播是提高草地生產力，恢復和治理草地退化的有效手段，研究表明，草地補播對相對于不補播的草地，其地上總生物量可顯著提高1．31～1．44倍，能夠降低雜類草在草地中的比例，還能夠使草地多樣性得到顯著增加［52］。目前，我國已經具備了一些草田輪作和補播技術的實踐經驗，但是一部分技術還處在實驗階段，沒有在大尺度進行推廣實踐，因此，應該大力推行草田輪作和補播技術，尤其是促進科學實驗成果與生產實際的相結合，切實提高農牧業生產力。

2）優良的草種是建設天然草地的先決條件。在我國長期以來占統治地位的農耕思想和國家對種糧的補貼都在一定程度上，遏制了草種業的發展，雖然市場需求巨大，但是產業一直處于發展不足狀態。首先必須給予草種業充分的補貼、收儲價格優惠等扶植政策，從經濟上對草種業發展進行有效引導；此外，在培育新品種時，需由政府牽頭建立由大學、研究所、草種培育基地等機構共同組建的草種培育體系，尤其是要建立針對不同地區自然環境特點的專門的培育機構；另一方面要學習發達國家農業推廣的經驗和手段，將試驗站放入田間，指導農牧民親自操作，從而促使新品種能夠在最短的時間內被應用于生產實踐。

3）加強草原的基礎設施建設，尤其是新技術和機械化的應用。多年來，政府重視對農業基礎設施的建設，對草原基礎設施的建設還處于起步階段，存在草原設施比較簡陋，技術比較落后的問題。而實踐證明，發達國家高生產率和其高額的資金投入與廣泛的機械化耕作是分不開的，草原基礎設施的建設是完成草原生產現代化建設必要舉措，也是實現草原機械化生產的先決條件。因此一方面須增加草原建設中資金的投入，這部分投入主要用于人工草地、建筑物、草原道路的建設和機械化的購買；另一方面，要進一步加強現代科技對草原生產的支持，在傳統草原生產技術的基礎上，引入包括人工受精、胚胎移植、飛機播種等最新科學手段，變粗放型生產為資金技術密集型生產，綜合提高草原生產力。

4．2．2 經營方式的變革 我國草業經濟產業化建設目前呈現明顯不足狀態，絕大部分地區還沒有形成“產供銷一體化，種養加一條龍”的生產經營模式。與發達國家相比，我國草業產業化建設還處于不成熟狀態，龍頭企業少，企業與農戶間相結合度比較低，運營機制不完善。因此，我國發展草業產業化，首先需要培養龍頭企業，尤其需要在政策上，如：資金、稅收、人才等方面進行傾斜和扶持；其次，加強企業與農戶的聯系，采用成功的產業化運作模式，對農戶進行示范和指導，以企業帶動農戶，以一戶帶動多戶，逐漸連成片，形成具有地方特色的產業基地。

此外，還必須擴大和規范草產品銷售渠道。銷售渠道建設是關系到草業產品終端消費從而獲取經濟收益的大問題，農牧民組織、政府及龍頭企業都必須承擔起責任。參考發達國家的經驗，可以由行業協會行使中介的作用，負責將分散的生產者組織起來，實行統一收購統一存儲，從生產的角度降低單個農牧民的生產經營風險；政府也在畜產品流通領域中負有重要責任，可以由政府出面，每年定期舉辦農展會，一方面，向農牧民介紹最新的生產科技，另一方面，可以通過農展會達到對產品進行推廣的效果。在開拓市場上，需要政府和龍頭企業的相互配合，政府要在政策上對龍頭企業進行扶持，企業則需要依據市場需要，不斷采用新技術，提高產品的附加值，尤其是提高產品的標準化水平。形成完善的產前，產中，產后的產業鏈系統，將有效增強我國草產業的市場競爭能力和抗風險能力。

4．3 草產品市場機制的完善

市場機制是指市場各個組成部分之間的有機聯系，相互制約的體系以及市場內在運作方式。與一般市場相類似，草產品市場也有一系列影響其運作的運行機制，主要包含：價格機制、供求機制、競爭機制及風險機制等［15］。由于草業市場興起時間比較短暫，目前為止還沒有形成成熟的市場運行和控制機制。缺少產品定價指導，供求和競爭控制以及風險管理的經驗。突出表現為草產品價格定價不合理，人為控制等非市場因素對草產品定價影響大，出現地方壟斷勢力，企業市場風險大且風險投機行為屢見不鮮。雖然草產品市場也屬于一般農產品市場范疇之內，但其具有獨特的一些特征。例如，雖然消費者眾多，但消費用途差異比較大，既可用于飼料用途，又可以作為醫藥化工等原料，甚至被作為美化環境，提高生活質量的休閑活動場地。購買力呈現明顯的地區性差異，經濟發達的東部地區及沿海地區，對草產品中的草坪需求量增長迅速，而西部農村地區則增長緩慢；此外，其消費需求的變化，也與消費者收入水平，所處地區的環境質量及審美趣味和價值觀有較大聯系。因此，有必要針對草產業相關產品市場的特征，盡快制定草產品市場運行和管理政策辦法，用以規范草產品市場的交易行為。

草產品市場運行機制的完善，不僅政府需要在宏觀政策方面給予指導，企業也有必要逐漸建立能夠滿足市場需求的高效的企業管理機制。目前，我國草產品市場一個突出的表現就是雖然生產企業數量和產量都在與日俱增，但是產品需求缺口依然巨大。這不僅與產量不足有關，更與企業沒有形成科學化市場化的管理和生產機制有很大關聯。我國草產品國內市場消費者主要是飼料生產廠家和草食牲畜飼養企業。據統計，草產品在牛羊飼料中可占到60%，豬飼料占10%～15%，雞飼料可占到3%～5%。目前我國用于配合飼料的草產品潛在市場約在1000萬t，對草產品的需求量將以每年70萬t的速度增加［53］。國際市場上，日本已經成為世界最大的牧草進口國，而美國則是日本最大的牧草供給國，草塊草捆等的出口量幾乎占據了日本總進口量的70%～80%。此外，韓國，臺灣及東南亞一些國家對牧草及其產品的需求也非常大。由此可見，我國牧草業潛在市場，不論是國內市場還是國際市場都非常巨大。

面對如此富有潛力的市場，我國草產業之所以沒有得到蓬勃的發展，主要是由于草產品生產企業在育種、新技術應用及管理等方面存在很大的缺陷，導致最終草產品質量不能滿足市場的要求。以日本為例，日本有嚴格的法規來規范產品進口渠道，尤其是針對進口植物保護檢疫方面，檢測非常嚴格，經檢驗不合格，進口產品就直接被銷毀和退回，退貨成本十分昂貴。由此可見，要想在未來國內國際市場中占有一席之地，充分發揮我國牧草產業的潛在行業優勢，草產品生產企業，必須建立高效科學先進的生產管理機制和成本控制模式，以保證產品質量和適應市場需求。

4．4 草產業配套法律制度的補充及其他

雖然我國草原開發利用的歷史悠久，然而一直到1985年才正式出臺《草原法》［20］，從法律的高度確認了草原的所有權，對草原開發和保護進行規范和指導。2002年《草原法》［21］進行了修訂，以修訂后的《草原法》為基礎，以后的十年，我國草原立法進入了一個高速發展時期，而這一時間段也是草原相關事業發展最好速度最快的時期。

與發達國家相比較可以看出，一方面，我國多法源多層次的草原立法體系已經逐漸形成，并有效的指導著我國草產業的不斷發展。另一方面，我國草原立法在立法和執法方面，都與發達國家存在著不小的差距。到目前為止，我國只有一部《草原法》是專門針對草原的立法，其他與草原管理保護相關的法律法規都是作為其他核心法律的一個分項而存在的。

草原立法最初目的在于以法律的形式來確定草地資源的所有權，這也是草原立法的第一步。隨著草業及相關產業的發展，草原立法不能停滯不前，而需要不斷依據發展需要進行完善。隨著我國草業經濟的發展，草原立法也必須由確定所有權延伸到對產業發展進行指導和規范的角度，尤其是面對越來越激烈的國內和國際市場競爭，完善而科學的草原立法會直接關系到我國草業經濟未來的發展前途。這一階段的草原立法，是以法律制度和經濟制度的結合來指導行業的發展，需要與經濟制度和市場制度的變遷相吻合，必將是一個不斷發展和變化的動態過程。隨著產業經濟的發展而出現的一些新問題，也是當前草原立法需要考慮的，如：為了更有效地保護草地資源的可持續性，從經濟角度和法律角度來解決草原補償問題；又如入市后，如何吸取發達國家的經驗，選擇更恰當的符合WTO要求的政策，對我國草產業進行持續補貼扶持等。這些問題不是一部《草原法》可以解釋的，需要不斷出現的法律與制度的集合來共同完成，這也是我國草業經濟立法未來發展的方向。

4．5 加速在國民經濟行業分類中增添草業的項目和代碼，確認草業經濟的存在和重要性

國民經濟行業代碼中增加草業代碼是肯定草產業在國民經濟中的地位及推動草產業學科發展的重要組成環節。目前我國的國民經濟分類代碼共分為二十大類［54］，分別由字母A～T所代表，涉及包含農林牧副漁業、采礦業、建筑業、金融業等在內的各個行業，于1984年首次發布，并于2011年進行最新修訂，此代碼主要依據我國經濟近年來的發展狀況和趨勢進行設立，在每個大類中再劃分中類和小類，直接表現了國家宏觀管理及部門管理中，對經濟活動行業的確認與分類。

目前我國國民經濟行業代碼中并未將草業單獨設立。在A代表的農林牧副漁業中，距離草業最近的分類是畜牧業，主要內容涉及各類家畜的飼養業，此外還包含各A代表類別中各行業的相關服務業，在其他A類行業中則不再涉及與草業相關的其他行業分類。

草業雖然在一定程度上包含了畜牧業養殖的內涵，但畜牧業僅是草業中草業4個生產層中的一個（動物生產層），草業的內涵要遠遠超越了畜牧業所包含的范疇。隨著草業產業的不斷完善和規范，草業經濟在國民經濟發展中越來越成熟，以畜牧業來代替草業在國民經濟行業中的地位顯然是不恰當的。國民經濟行業代碼的設立是產業發展獲取認可的重要標志。草業的發展不是沒有達到單獨設立行業的發展水平，而是被作為傳統農業產業重要部分的畜牧業所掩蓋。草產業本身具有完整的產業鏈系統和特殊的終端產品和產品市場，盡早在國民經濟行業代碼中增加草產業項目，是對草產業在國民經濟中地位的一種肯定，也是進一步推動行業規范化發展的重要步驟。

此外，完善行業代碼也是推動草業學科發展的有益手段。國民經濟行業代碼是國家數據統計的主要依據。缺乏行業代碼直接導致草產業發展數據庫不健全，所需要的數據或者從其他行業中抽取，或者只能保持空白，即使是能夠抽取到的數據也會面臨著缺乏準確性和針對性的問題。數據源的缺乏一方面導致不能及時對產業發展狀況進行監測，另一方面也是草業學科發展的阻礙。盡快建立草業行業國民經濟分類代碼將有效提高行業發展的及時性分析，發現問題，對行業發展趨勢進行有效預測和指導，推動草產業學科研究的發展。

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The developmental status and potential of grass-based agriculture in the national economy

GAO Ya，LIN Huilong*
State Key Laboratory of Grassland Agro-ecosystems，College of Pastoral Agriculture Science and Technology，Lanzhou University，Lanzhou 730020，China

Grassland is one of China’s most significant land resources and as such it directly affects the country’s economic development and ecological sustainability．The appropriate development of grass-based industry is an important way to maintain environmental safety，promote the structural adjustment of agriculture and increase farmers’income．In this paper，grass-based industry is considered according to its developmental status，with the industry accordingly divided into a series of three linked parts：prenatal，production and postnatal．Grass-based industries have great potential to further develop the linkages between these three developmental stages．Based on the principle of the harmonious development of economic and environmental factors，grass production methods and management models must be changed as soon as possible to realize this potential．Government and enterprises should cooperate with each other to improve the markets for grass-based products．Learning from the experience of more developed countries，China should establish a grass-based industry code in the classification of national economic activities．Furthermore，improved legislation is needed to determine the ownership of grasslands and to regulate the industry they support．

pastoral economy；perfect the mechanisms；institutional change

10．11686／cyxb20150118 http：／／cyxb．lzu．edu．cn

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2013-04-22；改回日期：2013-06-17

長江學者和創新團隊發展計劃（IRT13019），教育部人文社會科學研究規劃基金項目（10YJAZH047）和中國工程院重大咨詢項目“中國草地的生態保障與食物安全”資助。

高雅（1988-），女，北京人，在讀碩士。E-mail：gaoya061＠163．com

*通訊作者Corresponding author．E-mail：linhuilong＠lzu．edu．cn