城市交通的變革與規(guī)范

孔令斌

(中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院，北京100037)

1 城市空間規(guī)劃體系中的城市交通規(guī)劃

城市規(guī)劃中交通與空間規(guī)劃的分離，使當前的規(guī)劃像極了拼圖，而原因在于規(guī)劃體系本就要規(guī)劃師成為拼圖匠。城市空間規(guī)劃在初期發(fā)展中視城市為一個整體，然后逐步將城市交通、對外交通、市政及產(chǎn)業(yè)等這些城市空間天然組成部分切割開來，分在不同的體系、部門、單位內(nèi)完成，然后“納入”城市規(guī)劃，這其中影響最大的就是城市交通與城市空間規(guī)劃的割裂。城市系統(tǒng)越來越復(fù)雜，“拼圖”的工作也越來越辛苦，越來越“詞不達意”。城市不復(fù)雜時，規(guī)劃師還能對其他專業(yè)規(guī)劃從城市整體發(fā)展角度提出指導，后來就只能“納入”了，城市空間與城市交通“牛頭嵌馬嘴”的規(guī)劃也就越來越多。

城市發(fā)展需要強有力、綜合而有指導作用的規(guī)劃，從《中華人民共和國城市規(guī)劃法》到《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，規(guī)劃進入城市管理的法律體系后，依法規(guī)劃、依法建設(shè)已經(jīng)成為城市發(fā)展中的共識，也是詬病最多的地方。而物權(quán)法的實施，使城市規(guī)劃與廣大市民的財產(chǎn)有了直接聯(lián)系。據(jù)相關(guān)研究，城市軌道交通建設(shè)使沿線地區(qū)的房產(chǎn)快速升值，高者甚至可以達到房屋價格的1/3，而城市交通系統(tǒng)的投資方又主要是中央與地方政府。在市場經(jīng)濟框架內(nèi)，城市交通和城市空間不再僅僅是設(shè)施，而是成為土地的“價值”和資本的構(gòu)成部分。規(guī)劃也就不再是單純的建設(shè)計劃，還介入了資本的生產(chǎn)過程。規(guī)劃作用也發(fā)生了蛻變，既是城市的公共政策，也是城市土地資本生產(chǎn)管理法規(guī)的組成部分，而交通投資由政府主導正可以成為引導規(guī)劃的重要抓手。

城市空間規(guī)劃體系將活動組織的規(guī)劃分散在不同的部門和單位，規(guī)劃作用的變化使這一規(guī)劃模式越來越不能適應(yīng)城市的發(fā)展。城市空間規(guī)劃與交通規(guī)劃“南轅北轍”的現(xiàn)象越來越多。在分割的規(guī)劃體系下各種編制辦法不斷出現(xiàn)，均表明編制完成后“納入”法定的城市規(guī)劃。城市空間規(guī)劃在被肢解的同時也變得越來越不嚴肅，與城市發(fā)展對城市規(guī)劃的要求背道而馳。其結(jié)果是在現(xiàn)行的規(guī)劃體系中綜合交通系統(tǒng)“同一空間，同一內(nèi)容，不同規(guī)劃”的現(xiàn)象越來越普遍，即城市空間規(guī)劃體系的法定規(guī)劃中的交通內(nèi)容只是不得不有的“規(guī)劃文本內(nèi)容構(gòu)成”，而綜合交通規(guī)劃等相關(guān)專業(yè)規(guī)劃才是具體的規(guī)劃實施內(nèi)容，專業(yè)規(guī)劃往往要對法定城市空間規(guī)劃中的相關(guān)交通內(nèi)容進行調(diào)整，但調(diào)整又往往是在不理解城市空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上進行的。在交通上需要城市建設(shè)執(zhí)行的“法(規(guī)劃)”越來越多，而且還各不相同，城市在組織上變得越來越復(fù)雜。

中國城市正處于從空間形態(tài)到空間功能的形成期，也是空間建構(gòu)的關(guān)鍵期。如果不能形成低碳的城市空間組織，城市交通系統(tǒng)只能追隨解決城市空間組織不合理造成的交通問題，城市的低碳也就無從談起。例如當前大城市的新城規(guī)劃與實施現(xiàn)狀的差異，不能不說這其中有很大成分來自于城市交通與城市空間規(guī)劃的分離：城市空間規(guī)劃希望形成相對獨立的新城體系，而交通則以解決當前新城與主城的交通聯(lián)系為重點，即新城規(guī)劃中城市交通與城市空間的目標從一開始就不一致。

目前要求城市空間規(guī)劃簡化和宏觀的呼聲也在增多，而首當其沖的就是交通系統(tǒng)等“專業(yè)”的內(nèi)容簡化、分離。城市總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃之間的空檔越來越大，與專業(yè)規(guī)劃的隔閡越來越大。一體化進行城市空間建構(gòu)的目標被城市空間規(guī)劃體系從編制部門化和規(guī)劃體系層級銜接上割裂開來。在行政與投資體制的挾持下，脫離城市空間規(guī)劃的專業(yè)規(guī)劃正越來越短視而工程化，追隨需求和近期問題的解決；同樣，剝離了專業(yè)支撐的城市空間規(guī)劃越來越“虛無”，意圖無法傳遞，成為空中樓閣，城市空間規(guī)劃與城市交通規(guī)劃越走越遠。

因此，城市規(guī)劃體系要針對當前中國城市空間建構(gòu)的發(fā)展階段，保證空間規(guī)劃在一致的活動組織目標下進行綜合，各規(guī)劃層級之間能準確銜接，形成以空間組織為核心、交通與空間綜合的規(guī)劃體系，使城市空間構(gòu)建和城市交通問題解決的目標一致。不是將城市交通規(guī)劃“納入”，而是需要將城市交通體系規(guī)劃作為城市空間的組成部分，將交通與空間、用地作為空間組織、城市活動組織一體的兩面，空間規(guī)劃成為真正的規(guī)劃城市空間活動組織的綜合規(guī)劃，交通系統(tǒng)既是空間組織的保障，也是引導城市空間形成的抓手。在規(guī)劃體系的層級銜接上，圍繞城市空間的構(gòu)建梳理對交通和其他專業(yè)規(guī)劃的要求，在規(guī)劃體系中建立規(guī)劃層級之間的有效傳遞通道，使專業(yè)規(guī)劃、詳細規(guī)劃成為落實城市宏觀空間規(guī)劃的手段，形成城市總體規(guī)劃中交通與空間一體化，總體規(guī)劃與專項規(guī)劃之間目標一致、傳遞清晰，總體規(guī)劃、專項規(guī)劃與詳細規(guī)劃無縫銜接的規(guī)劃體系。

如此，城市交通體系規(guī)劃成為法定規(guī)劃的組成部分，既體現(xiàn)城市空間與交通系統(tǒng)的一體，又規(guī)范政府的交通投資，通過促進城市空間和交通的配合解決城市發(fā)展中的空間和交通問題。

2 城市交通發(fā)展目標調(diào)整

凡事要有正確的目標，如果規(guī)劃目標差之毫厘，反映在建設(shè)上就可能會謬以千里。城市交通發(fā)展目標指導城市規(guī)劃理念、指標，并最終在城市交通系統(tǒng)規(guī)劃布局、建設(shè)模式和交通投資規(guī)模上體現(xiàn)出來。

對于當前的城市交通發(fā)展目標，用《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》(GB 50220—95)中的表述最具代表性“滿足土地使用對交通運輸?shù)男枨螅l(fā)揮城市道路交通對土地開發(fā)強度的促進和制約作用”，而城市道路系統(tǒng)發(fā)展目標可以看作是上述目標的延伸，即“城市道路系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)滿足客、貨車流和人流的安全與暢通”。目標的核心是“滿足需求”。在城鎮(zhèn)化和城市規(guī)模快速擴張階段，“超前建設(shè)，滿足需求”成為城市交通設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的核心，并指導了城市快速擴張時期的城市交通建設(shè)，有效地解決了城市快速發(fā)展中的諸多問題。

目前中國大城市和大城市交通面臨的發(fā)展環(huán)境和特征已與20世紀大不相同。一方面，經(jīng)過改革開放30多年的快速城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)，許多大城市的建成區(qū)規(guī)模已經(jīng)比較大，近幾年，城市空間發(fā)展從“增量擴張”走向“存量優(yōu)化”的城市數(shù)量不斷增多，從增量到存量的快速變化也會反映在城市交通設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)上。例如，一些特大城市正在進行的城市總體規(guī)劃評估中，中心城的骨干道路、軌道交通設(shè)施建成率已接近或超過90%，在城市建成區(qū)內(nèi)，超前建設(shè)面臨既無建設(shè)空間、建設(shè)成本也難以承受的局面，這意味著以后的需求增長不能再靠建設(shè)新設(shè)施來滿足，用“超前的增量”平衡需求增長的模式很快就會在更多的城市中走到盡頭。而城市交通基礎(chǔ)設(shè)施從增量到存量的發(fā)展還有別于用地，城市交通設(shè)施到存量階段不像用地一樣還會進行大規(guī)模的土地功能調(diào)整和更新，設(shè)施一旦建設(shè)完成，更改的可能性很小。另一方面，機動化的發(fā)展仍然在快速增長，城市道路系統(tǒng)擁堵在大城市已經(jīng)成為“常態(tài)”，如果按照“需求滿足”的目標進行規(guī)劃，就意味著還要在既有的城市建成區(qū)內(nèi)建設(shè)大量的道路來滿足需求，城市無論在空間還是成本上都無法承擔。而且，從城市、城市交通發(fā)展面臨的能源、土地、環(huán)境的約束來看，在發(fā)展上必須低碳，要突出交通優(yōu)先，也不能滿足所有的需求。不可否認，在新一輪規(guī)劃中，還會有大量城市處于快速擴張時期，特別是中小城市，還需要基礎(chǔ)設(shè)施超前規(guī)劃的指導，但即使這些快速擴張中的城市，也需要在城市交通規(guī)劃中突出低碳目標。

因此，現(xiàn)在到了對大城市“超前”和“滿足”為主導的目標進行調(diào)整的時候，需要重新思考不同類別、處于不同發(fā)展階段的城市如何確定合理的發(fā)展目標。城市在新的發(fā)展環(huán)境下，對于需要強調(diào)低碳和交通優(yōu)先的大城市，交通發(fā)展需要轉(zhuǎn)換思路，變超前和滿足為核心的城市交通發(fā)展目標為“支持城市正常運行”。“支持城市正常運行”有兩方面的含義：一是城市交通系統(tǒng)要有效率，要與城市空間組織協(xié)同；二是城市交通系統(tǒng)不能滿足城市所有的需求，對交通需求的響應(yīng)要有優(yōu)先次序，優(yōu)先者要給予鼓勵，不同優(yōu)先次序下交通子系統(tǒng)的交通空間分配滿足程度要有差異。

城市交通發(fā)展目標調(diào)整將直接影響到城市交通系統(tǒng)規(guī)劃方法與各類指標調(diào)整。首先，目標調(diào)整意味著綜合交通系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)的關(guān)系調(diào)整，滿足需求的規(guī)劃下各子系統(tǒng)按照需求增長配置設(shè)施的模式不再可行，規(guī)劃需要指導不同子系統(tǒng)之間的競爭關(guān)系，需求管理成為規(guī)劃的前置因素。其次，目標調(diào)整意味著城市交通設(shè)施規(guī)模的調(diào)整，如城市道路系統(tǒng)規(guī)劃中，既然不是滿足需求，那么城市道路設(shè)施在規(guī)劃中就需要考慮擁堵管理，這就需要考慮什么樣的道路擁堵指標是規(guī)劃可以容忍的，而非在道路規(guī)劃中保證所有的道路暢通。第三，目標調(diào)整意味著“優(yōu)先”要通過規(guī)劃指標進行具體落實，交通空間的分配要依照優(yōu)先次序進行。如大城市的公交優(yōu)先，應(yīng)作為優(yōu)先和鼓勵的交通發(fā)展方向，在城市道路空間分配中要優(yōu)先給予保障，保證公共交通運行相比于私人機動交通更有競爭力。第四，既然是保障城市正常運行，就需要對“正常”進行解釋，城市交通系統(tǒng)規(guī)劃需要對城市活動的目的和價值進行區(qū)分，不同目的和價值的活動在交通系統(tǒng)規(guī)劃指標上也要有差異。

因此，城市交通發(fā)展目標調(diào)整對交通規(guī)劃的影響是全方位的，盡管現(xiàn)在對這些改變的應(yīng)對還不成系統(tǒng)，但這種改變的影響其實已經(jīng)深深影響了近幾年的規(guī)劃。現(xiàn)在到了必須對目標改變的影響進行認真研究和梳理的時候了，否則，規(guī)劃的理念和目標就成了空中樓閣，規(guī)劃內(nèi)容也就必然會背離當前的發(fā)展趨勢。