中國環(huán)境公益訴訟啟動模式研究

2015-02-21 23:45:16王昌奎王勐視

重慶大學學報(社會科學版) 2015年6期

摘要：

2014年十八屆四中全會明確提出要探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，這為中國環(huán)境公益訴訟走出困局迎來了良機。改革開放以來，中國環(huán)境污染破壞事故頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，環(huán)境糾紛急劇上升，而環(huán)境公益訴訟卻一直被“原告資格”卡住瓶頸，環(huán)境公共利益長期陷入無人、無力、無法申請司法救濟的困局。2012年修訂的《民事訴訟法》第55條為環(huán)境公益訴訟打開了一扇門，但并沒有明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟到底該由誰來啟動？何時啟動？如何啟動？所以該法實施兩年多來，中國環(huán)境公益訴訟困局仍未得到明顯改善。在未來《民事訴訟法》的再修改和最高法的司法解釋中，應賦予檢察機關(guān)、環(huán)保組織和公民個人提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格，建立以檢察機關(guān)為主導的多元化、系統(tǒng)化、規(guī)范化的環(huán)境公益訴訟啟動模式。

關(guān)鍵詞：環(huán)境污染；公益訴訟；啟動模式；制度建構(gòu)

中圖分類號：D915 文獻標志碼：A 文章編號：10085831（2015）06016710

2014年黨的十八屆四中全會明確提出要探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，這無疑為中國一直深陷困局的環(huán)境公益訴訟再次注入了一針“強心劑”。中國的環(huán)境公益訴訟起步于20世紀90年代后期，雖然理論探討活躍，但司法實踐卻一直處于摸索階段，成功的案例極少。2012年修訂的《民事訴訟法》第55條為中國環(huán)境公益訴訟打開了一扇門①，但該條并沒有明確具體由誰來啟動②

如何啟動③

何時啟動④

所以中國《民事訴訟法》第55條實施兩年多來，中國環(huán)境公益訴訟的困難局面并未得到明顯的改善。那么，中國的環(huán)境公益訴訟制度到底該如何完善？

一、環(huán)境公益訴訟啟動模式概述

通說認為，環(huán)境公益訴訟就是指以國家環(huán)境利益、社會環(huán)境利益或不特定多數(shù)人的環(huán)境利益為訴訟標的的訴訟

“公益訴訟”不等于“公訴”，“公益訴訟”以訴訟標的之性質(zhì)為劃分依據(jù)，主要是相對私益訴訟而言，而“公訴”則以原告的身份性質(zhì)為劃分依據(jù)，是相對“私人訴訟”而言。“私人訴訟”與自訴、私益訴訟不同，“私人訴訟”僅指以私人名義提起的訴訟，原告與訴訟標的不必存在直接利害關(guān)系。公益訴訟可由檢察機關(guān)以國家的名義提起，也可由公民個人、社會團體以私人名義提起，因此“私人訴訟”是建立公益訴訟制度必須建立的一個概念，否則公民個人、社會團體提起的公益訴訟無法歸類。“私人訴訟”只有在公益訴訟領域才有存在的必要。國家建立環(huán)境公益訴訟制度的主要目的主要是為了解決公共環(huán)境利益無人、無法、無力申請司法救濟問題，由于涉及特定利害關(guān)系人的環(huán)境利益的環(huán)境侵害案件可依現(xiàn)行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》獲得司法救濟，所以不宜將其列入環(huán)境公益訴訟范疇。，主要有環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境刑事公益訴訟三種類型

目前中國理論界針對環(huán)境公益訴訟的類型持有不同觀點，多數(shù)人認為應分為環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境民事公益訴訟兩種。但筆者認為，對環(huán)境公益的侵害包括民事的、行政的、刑事的侵害，因而環(huán)境公益訴訟理應分為環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境刑事公益訴訟。環(huán)境刑事公益訴訟不同于環(huán)境刑事公訴，但因環(huán)境刑事公訴職能由檢察機關(guān)以國家名義提起，不存在自訴，更不允許公民個人、社會團體提起“私人訴訟”，因此，根據(jù)中國現(xiàn)行法律規(guī)定，環(huán)境刑事公益訴訟的范圍與環(huán)境刑事公訴的范圍一樣。環(huán)境刑事公益訴訟并非環(huán)境刑事附帶民事訴訟，后者應歸為環(huán)境民事公益訴訟范疇。。公益訴訟制度起源于羅馬法，環(huán)境公益訴訟則為美國于20世紀70年代首創(chuàng)。之后，日本、瑞典也相繼建立了環(huán)境公益訴訟制度。根據(jù)各國的立法與實踐，環(huán)境公益訴訟的啟動模式大概可作如下分類。

（一）一元啟動模式與多元啟動模式

這是根據(jù)啟動主體不同而作的分類。“一元啟動模式”即只授權(quán)給一個主體來啟動，通常由檢察機關(guān)代表國家提起。如《法國民事訴訟法》就有這樣的規(guī)定：“于法律規(guī)定之情形，檢察院代表社會……除法律有特別規(guī)定之情形外，在事實妨害公共秩序時，檢察院得為維護公共秩序，進行訴訟。”[1]“多元啟動模式”即允許兩個或者兩個以上的主體分別提起

實行多元化啟動模式的國家做法很多，有的國家只有公訴機關(guān)和社會組織才有權(quán)提起，公民個人無權(quán)提起；有的國家除了公訴機關(guān)和社會組織之外，公民也有權(quán)提起。。美國自1970年《清潔空氣法》頒布后，通過聯(lián)邦法院在司法判例中的積極解釋，現(xiàn)已將環(huán)境公益訴訟的原告范圍擴大到檢察機關(guān)、政府機構(gòu)、環(huán)保組織、社會團體乃至公民個人，且起主要作用的還是普通公民[2]。在德國，任何公民，只要認為某項法律侵犯了憲法保障的權(quán)利，無論侵權(quán)案件是否發(fā)生，也不論是否涉及到本人的利益，都有權(quán)提起憲法訴訟。印度也將環(huán)境侵害的起訴資格賦予給了全體公民[3]。

（二）直接啟動模式與間接啟動模式

這是根據(jù)啟動程序不同而作的學理分類。“直接啟動模式”即原告發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染侵害行為后，有權(quán)直接向法院提起訴訟，訴前無任何前置程序。大陸法系國家多采用這種模式。如1962 年1 月19 日日本最高裁判所判決認可的浴池營業(yè)者提起的因某浴池營業(yè)許可證違反公共浴池設置必須距其他浴池250 米以上的規(guī)定而要求確認其無效的請求一案，1970 年10 月14 日東京地方裁判所判決的關(guān)于過街橋設置可能妨害道路通行權(quán)、侵害環(huán)境權(quán)并損害健康的請求一案[4]，訴前均未經(jīng)過任何前置程序。“間接啟動模式”即訴前要經(jīng)過一定的前置審查，之后才能起訴。英美法系國家一般采取這種模式。如美國《清潔水法》規(guī)定，任何公民根據(jù)該法向法院提起訴訟，必須在起訴前60 天將起訴通告聯(lián)邦環(huán)保局，否則法院將不予受理[5]。這60 天被稱為通告期。該法規(guī)定通告期，目的是給聯(lián)邦環(huán)保局一個機會，以便其能采取有力措施制止違法行為。

（三）事后追懲模式與事前預防模式

這是根據(jù)啟動時間不同所作的學理分類。“事后追懲模式”即原告僅可對已經(jīng)發(fā)生的危害社會公共利益的違法行為提起訴訟，要求對致害行為人實行制裁，使之停止侵害，恢復社會公共利益。世界上大多數(shù)國家都采用這種模式。“事前預防模式”即原告有權(quán)對給環(huán)境公共利益造成重大危險的違法行為提起訴訟。如美國《清潔水法》第505 條規(guī)定，公民可在聯(lián)邦環(huán)保局或各州對將來的民事或刑事違法者提起公訴時介入[6]。

二、探索中國環(huán)境公益訴訟啟動模式的歷史背景

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，中國的環(huán)境污染、資源損耗和生態(tài)破壞不斷加劇。四川沱江重大污染事件

2004 年沱江“3.02”特大水污染事故：川化股份公司第二化肥廠將大量高濃度工業(yè)廢水排進沱江，導致沿江簡陽、資中、內(nèi)江三地近100萬群眾被迫停水26天，50萬公斤網(wǎng)箱魚死亡，沿岸大批工業(yè)企業(yè)及服務行業(yè)被迫停產(chǎn)停業(yè)，直接經(jīng)濟損失約2.19億元，被破壞的生態(tài)需要5年時間來恢復。、松花江苯污染事件

2005年11月13日，中國石油天然氣股份有限公司吉林分公司雙苯廠因操作失誤發(fā)生劇烈爆炸，致100 噸劇毒、致癌的苯類污染物直接進入松花江水體，形成的污染帶在中國境內(nèi)歷時42天，哈爾濱市400多萬人被迫停水4天，造成直接經(jīng)濟損失6 908萬元。、太湖藍藻事件等環(huán)境污染破壞事故頻頻暴發(fā)

有專家稱，松花江事件標志著中國進入了水污染事故的高發(fā)期，2007年以來太湖、滇池、巢湖的藍藻污染事件接連暴發(fā)則標志著中國進入了水污染密集暴發(fā)階段。，標志著中國生態(tài)環(huán)境已進入高危狀態(tài)和事故高發(fā)期[7]（表1）。

隨著環(huán)境污染破壞事故的增多，環(huán)境糾紛也越來越多。據(jù)統(tǒng)計，1998年以來，中國環(huán)境污染破壞事故和環(huán)境糾紛均呈逐年急劇上升趨勢，后者在2003年便突破了50萬件，2006年更是突破了70萬件[8]。然而，遺憾的是，中國環(huán)境公益訴訟卻被“主體資格”卡住了瓶頸

中國民事、行政兩大訴訟法均規(guī)定原告必須與案件有直接利害關(guān)系，從而排除了公民、法人、社會團體、國家機關(guān)提起公益訴訟的資格。參見張鑫《主體資格存在瓶頸，環(huán)境公益訴訟啟動鑰匙該誰拿》（《法制日報》2005-11-03（5））。，在理論和立法上均遭遇困局，環(huán)境公共利益長期陷入無人、無力、無法申請司法救濟的困境，大量環(huán)境污染損害案件最終都只能繞道司法渠道，甚至不了了之（表2）。《無極》劇組破害生態(tài)環(huán)境案罰款了事

2004年5月至6月，電影《無極》劇組在云南省香格里拉縣碧沽天池進行外景拍攝過程中，為修建沙石道路、棧道及“海棠精舍”，劇組共毀壞并占用高山草甸及灌木林地500平方米，破壞了碧沽天池周圍的自然生態(tài)環(huán)境，后被罰款9萬元.，圓明園防滲工程案

2005年2月，圓明園管理局耗巨資在圓明園湖底鋪防滲膜，蘭州大學客座教授張正春發(fā)現(xiàn)后認為這項工程會破壞圓明園的生態(tài)環(huán)境，將造成一場生態(tài)災難，呼吁拆除防滲膜。4月1日環(huán)保總局以該工程未進行環(huán)境影響評估為由通知停工，并于4月13日舉行聽證會，結(jié)果引發(fā)社會爭議。7月5日，環(huán)保總局公布《圓明園東部湖底防滲工程環(huán)境影響報告書》，指出防滲工程造成水生生態(tài)嚴重破壞，推薦綜合改進方案，但最終防滲膜“生米煮成熟飯”。和松花江污染案無果而終

2005年12月7日，松花江苯污染事件發(fā)生后不久，北京大學法學院三位教授和三位研究生向黑龍江省高級人民法院提起了國內(nèi)第一起以自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽島）作為共同原告的環(huán)境公益訴訟，要求法院判決被告吉林石化分公司及其母公司賠償100億元人民幣，用于設立松花江流域污染治理基金，以恢復松花江流域的生態(tài)平衡，保障鱘鰉魚的生存權(quán)利、松花江和太陽島環(huán)境清潔的權(quán)利以及自然人原告旅游、欣賞美景和美好想象的權(quán)利。黑龍江省高院拒絕接受訴狀，而是以口頭方式通知“本案與你們無關(guān)、不屬于法院受案范圍，等待國務院指示”。就是例證。

環(huán)境污染破壞案件數(shù)量與環(huán)境訴訟案件數(shù)量的巨大反差引起了社會各界廣泛關(guān)注，大家紛紛呼吁，應盡快建立健全環(huán)境公益訴訟制度（表3）。

三、中國環(huán)境公益訴訟模式的立法與實踐

（一）立法建制情況

中國環(huán)境公益訴訟的有關(guān)規(guī)定最早可追溯到1999年12月的《海洋環(huán)境保護法》。該法明確規(guī)定，對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。2002年的《環(huán)境影響評價法》首次提出了“環(huán)境權(quán)” 和 “公眾環(huán)境權(quán)益”概念。2005年《國務院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》正式提出了“環(huán)境公益訴訟”概念。同年國務院出臺了《關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，提出“研究建立環(huán)境民事行政公訴制度”。2010年最高人民法院《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務的若干意見》正式賦予了環(huán)境保護行政部門以環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)。2012年修定的《民事訴訟法》正式賦予了“法律規(guī)定的機關(guān)”和“有關(guān)組織”以環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)，標志著中國環(huán)境公益訴訟制度正式建立。2014年十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。在社會各界的大力推動下，貴州、江蘇、云南等地司法機關(guān)先后制定地方規(guī)范性文件，對環(huán)境公益訴訟啟動主體、受案范圍等作了原則性規(guī)定（表4）。

（二）提起訴訟情況

檢察機關(guān)、環(huán)保組織、公民個人等社會各界積極嘗試著投身司法實踐，不斷提起環(huán)境公益訴訟，與污染破壞環(huán)境資源的不法行為作斗爭，保護環(huán)境資源，保護社會公共利益，但案件數(shù)量非常少。據(jù)統(tǒng)計，從1994年到2010年，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟11件，政府職能部門提起訴訟4件，環(huán)保組織提起訴訟1件，公民個人提起8件（未被受理的不包括在內(nèi)），平均每年分別為0.6、0.2、0.06、0.5件（表5）。

表5 環(huán)境公益訴訟典型案例檢察院起訴的其余案件分別為：2004 年四川省資陽市雁江區(qū)檢察院訴8 家石材廠污染清水河案、2008 年長沙望城縣檢察院訴坪塘水泥有限公司環(huán)境污染案、陽市檢察院訴熊某等人違規(guī)建設案、新余市渝水區(qū)檢察院訴李某經(jīng)營度假山莊污染仙女湖案、2009 年無錫市錫山區(qū)檢察院訴李華榮等人盜伐樹木破壞環(huán)境案。參見梅宏、李浩梅《論人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格》（《中國海洋大學學報（社會科學版）》2010年第6期49-52頁）；丁國鋒《江蘇首例環(huán)境公益訴訟案開審，檢察官輪番上陣擔當公訴人》（《法制日報》2009-06-19）。其余案例參見張豐芹、曾祥生《我國環(huán)境公益訴訟原告資格制度的現(xiàn)狀及出路》（《生態(tài)文明與環(huán)境資源法——2009年全國環(huán)境資源法學研討會（年會）論文集》）。

（三）法院受理情況

中國各級地方人民法院持小心謹慎的態(tài)度，慢慢打開了環(huán)境公益訴訟的大門，嘗試著受理環(huán)境公益訴訟案件。貴州省貴陽市清鎮(zhèn)市法院、江蘇無錫兩級法院、云南省昆明市法院、玉溪市法院都分別成立了環(huán)境保護審判庭。但從目前已公開發(fā)布的環(huán)境公益訴訟案例看，法院受案數(shù)量相當有限（表6）。

從表6可以看出，從1994-2010年，全國法院17年共受理環(huán)境公益訴訟案件22件，平均每年只有1.3件。從各省市看，只有13個省市受理過環(huán)境公益訴訟案件，且絕大部分省市只有1件，受案最多的貴州、四川、浙江也分別只有3件，還有21個省市沒有受理過環(huán)境公益訴訟案。特別是環(huán)境污染損害較為嚴重的西部，12個省市只有4個省市受理過環(huán)境公益訴訟案對公民個人提起的環(huán)境公益訴訟案件，中國多數(shù)法院采用拒絕受理的做法，因而實際起訴的案件數(shù)量可能遠大于上述數(shù)據(jù)，但因未進入訴訟程序而無法統(tǒng)計。參見張豐芹、曾祥生《我國環(huán)境公益訴訟原告資格制度的現(xiàn)狀及出路》（《生態(tài)文明與環(huán)境資源法——2009年全國環(huán)境資源法學研討會（年會）論文集》）。。

（四）法院裁判情況（表7）

從表7可以看出，中國環(huán)境公益訴訟敗訴者多勝訴者少。特別是公民個人提起的訴訟，更是累訴累敗，且敗訴的主要原因基本上都是“主體資格”不適格，都與環(huán)境污染損害事實沒有直接利益關(guān)系。

總之，中國環(huán)境公益訴訟基本上采用的是多元、直接、事后啟動模式，立法部門和審判機關(guān)都趨向于將環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)賦予給檢察機關(guān)、政府職能部門和環(huán)保組織，公民個人、自然物均被排除在外。

表6 全國法院系統(tǒng)受理環(huán)境公益訴訟案件情況表6中的數(shù)據(jù)截至2009年6月30日，僅含中國各級地方人民法院正式受理的環(huán)境公益訴訟案件，包括法院接受后裁定不予受理、駁回起訴和判決駁回訴訟請求等案件，不包括法院未接受的案件。

四、學界對中國環(huán)境公益訴訟模式的爭論

環(huán)境公益訴訟到底該由誰來啟動？啟動主體如何確定？啟動時機如何選擇？啟動程序如何設計？學界眾說紛紜，莫衷一是。

（一）關(guān)于啟動主體的爭論

主要觀點有兩種：一元論與多元論。一元論者認為應由檢察機關(guān)專門行使環(huán)境公益訴訟權(quán)，公民和環(huán)保組織只能請求檢察機關(guān)提起，無權(quán)直接提起。理由有三：

一是檢察機關(guān)無論作為公訴人還是作為監(jiān)督者，其主要職責都在于保護國家和社會利益，并不存在自身直接利益，公益性無可質(zhì)疑；而公民和環(huán)保組織則無保護社會公共利益的動力和壓力，面對多元復雜的公共利益，他們通常可能會選擇性地保護與自己最密切的那部分公益。二是被告大多很強勢，公民個人和環(huán)保組織的訴訟能力都有限，無力對抗這些強勢群體；而檢察機關(guān)的專業(yè)素質(zhì)相對更高。三是如果賦予公民個人、環(huán)保組織等多個主體以訴權(quán)，法院將面臨巨大的壓力，整個社會將為之付出巨大的成本。多元論者認為，應將環(huán)境公益起訴權(quán)同時賦予給多個主體，動員全國各界通過多個渠道對公共利益進行司法救濟。如果由檢察機關(guān)專門行使環(huán)境公益訴權(quán)，權(quán)力過分壟斷，誰也不敢保證檢察機關(guān)的執(zhí)法人員會利用這一職權(quán)與相關(guān)部門進行交易。且由于財力、人力和物力的原因，檢察機關(guān)提起公益訴訟的數(shù)量也絕對不會很大，很多公共利益勢必難以得到保護。如果檢察機關(guān)怠于行使該職權(quán)，老百姓將無可奈何。采用多元啟動模式則有利于拓寬救濟渠道。多元論內(nèi)部又圍繞檢察機關(guān)、政府職能部門、環(huán)保組織、公民個人、自然物展開了爭論。特別是2012年修定的《民事訴訟法》，圍繞檢察機關(guān)、政府職能部門到底誰有權(quán)提起公益訴訟之爭尤為激烈其具體爭議內(nèi)容見本文第一部分，此不贅述。（表8）。

（二）關(guān)于啟動程序之爭論

這種爭論是在承認多元啟動模式的基礎上展開的。主要有兩種觀點：直接啟動說與間接啟動說。直接啟動說認為，應將檢察機關(guān)、社會團體和公民個人確定為環(huán)境公益訴訟的主體，無論哪一類主體發(fā)現(xiàn)侵害公益現(xiàn)象，均可向法院直接提起訴訟。法院先受理哪一類主體提起的公益訴訟，這一主體就取得了訴訟優(yōu)先權(quán)，其他主體不能再就同一標的提起公益訴訟。這種模式程序簡便、周期短，訴訟成本相對較小。間接啟動說認為，應設計一定的前置審查程序，對啟動主體的訴權(quán)進行一定控制。其具體理由：一是有利于給政府職能部門一個緩沖期，讓他們?nèi)ゼm正環(huán)境違法行為；二是有利于對公民的公益訴訟權(quán)利進行控制，防止濫訟問題的發(fā)生；三是有利于將大多數(shù)環(huán)境糾紛解決在行政救濟階段，節(jié)約司法資源。

間接啟動說中，圍繞提起公益訴訟到底該以檢察機關(guān)為主導，還是以政府職能部門或公民個人、社會團體為主導展開了深入討論。

1.檢察機關(guān)主導說

該種觀點認為，在賦予公民、環(huán)保組織和檢察機關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)的基礎上，設計一個檢察機關(guān)前置審查程序[12，20]。理由如下：一是既可以彌補公民自身訴訟能力不足，又可彌補公民訴訟動力不足，讓公民沒有能力或沒有興趣訴訟的領域不再成為真空地帶。二是檢察機關(guān)具有公益代表性。盡管學術(shù)界對賦予檢察機關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)的建議還有質(zhì)疑，但贊成的意見已經(jīng)成為主流觀點。三是檢察機關(guān)充當環(huán)境公益訴訟的原告有法律依據(jù)。除了《民事訴訟法》第55條之外，中國《刑事訴訟法》第53條第2款更是其提起公益訴訟的直接依據(jù)

中國《刑事訴訟法》第53條第2款規(guī)定：“如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”。。四是檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟在司法實踐中也容易得到法院認可，國外由檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟已成為一種慣例。

2.政府職能部門主導說

這種觀點認為，國家環(huán)境利益受到損害時，應由政府職能部門作為第一順序的原告[21]。理由如下：根據(jù)中國法律規(guī)定，政府職能部門的主要職責就是保護國家環(huán)境資源或公共環(huán)境利益，當國家所有的河流、海洋、天然漁業(yè)資源、野生動物資源、土地資源受到污染損害時，政府職能部門有義務采取相應的保護措施，否則是瀆職。檢察機關(guān)和政府職能部門都具有保護公共利益的職能，但政府職能部門是公共職能的直接承擔者，他們有義務采取相應的救濟行動，而檢察機關(guān)的職責主要是監(jiān)督。如果由檢察機關(guān)先采取行動，就有越俎代庖之嫌，而且會導致政府職能部門的懶惰習性。檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)問題時，可以向相應的政府職能部門提出檢察建議，督促他們采取相關(guān)的保護行動，當行政機關(guān)不予回應，或者回應不恰當，拒絕采取保護行動時，檢察機關(guān)才可起訴。當政府職能部門、檢察機關(guān)都不采取行動時，環(huán)保組織和公民個人可以提起公益訴訟。

3.公民或環(huán)保組織主導說

這種觀點主張建立以普通公民和環(huán)保組織為主導而以檢察機關(guān)和環(huán)境保護行政機關(guān)為補充的環(huán)境公益訴訟模式[22]。環(huán)境公益訴訟的目的在于為公民以訴訟方式參與環(huán)境保護管理提供暢通的渠道，這一目的決定了起訴權(quán)必須從國家主導型逐漸向社會主導型轉(zhuǎn)變。將環(huán)境公益訴訟主導權(quán)賦予公民和環(huán)保組織，符合公益訴訟的宗旨和環(huán)境保護公眾參與的發(fā)展趨勢。只有以公民和環(huán)保組織為主導，才能最大限度地激發(fā)公眾參與環(huán)境保護管理的熱情，實現(xiàn)環(huán)境公共利益的最大化。環(huán)保組織具有民間性、非營利性、自治性、志愿性、公益性等特征，其利益與公眾的利益一致，將環(huán)境公益起訴權(quán)賦予環(huán)保組織其實也就是賦予公民。

（三）關(guān)于啟動時間的爭論

主要也存在兩種觀點：“事后追懲說”與“事前預防說”。“事后追懲說”認為，只有當損害社會公共利益的環(huán)境污染損害行為客觀上已經(jīng)發(fā)生時，才允許起訟。因為采用事后追懲模式，環(huán)境污染損害已經(jīng)發(fā)生，事實清楚，調(diào)查取證相對容易，敗訴的風險相對較小。如果采用事前預防模式，調(diào)查取證非常困難，社會輿論支持力度不大，敗訴風險大。世界上大多數(shù)國家多采取事后追懲模式。“事前預防說”認為違法行為有對環(huán)境公共利益造成污染損害危險威脅時即可以起訴。如果采用事前預防模式，可以提前為環(huán)境污染損害者敲響警鐘，可在一定程度上防止環(huán)境污染損害后果發(fā)生，至少可減少損失。環(huán)境污染損害一旦發(fā)生，后果則非常嚴重，損失難以衡量，代價太大。美國的環(huán)境公益訴訟便是事前預防模式。

五、中國環(huán)境公益訴訟制度的完善思路

（一）啟動主體的確定：建立以檢察機關(guān)、環(huán)保組織、公民為訴訟主體的多元啟動模式

經(jīng)綜合比較，筆者認為，應堅持公眾參與原則，具體而言，應當賦予檢察機關(guān)、環(huán)保組織、公民個人提起環(huán)境公益訴訟的主體資格

因環(huán)境刑事公益訴訟全部屬于刑事公訴案件范疇，所以只能采取檢察機關(guān)一元啟動模式，但環(huán)保組織、公民個人對環(huán)境刑事公益訴訟案件有舉報權(quán)利和義務。，確立多元化啟動模式。一是應當賦予公民個人以環(huán)境公益訴訟主體資格。除了前面講述的理由之外，從現(xiàn)實的角度，環(huán)境資源保護要取得實效必須依靠廣大人民群眾。黨中央、國務院多次強調(diào)要建立公眾參與的環(huán)保機制。1996年和2005年，國務院先后發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》、《國務院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，均明確提出要建立公眾參與機制，發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為。2005年3月12日，前中共中央總書記胡錦濤在中央人口資源環(huán)境工作座談會上也強調(diào)“要創(chuàng)新人口資源環(huán)境工作的體制機制，發(fā)動全社會力量參與人口資源環(huán)境工作”。二是應當賦予檢察機關(guān)訴權(quán)。檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，是毫無爭議的公共利益代表，具有很強的訴訟能力，在司法實踐中也得到了法院的認可，且國外也有類似的做法。三是行政職能部門不能提起環(huán)境公益訴訟。政府職能部門是行政執(zhí)法機關(guān)，法律為他們配置了很多保護環(huán)境資源的行政手段，只要盡職盡責，就一定能夠保護好環(huán)境資源。如果允許政府職能部門充當環(huán)境公益訴訟的原告，很容易助長其怠于嚴格執(zhí)法的懶惰心理，相當于將環(huán)境保護的著力點由事前防御倒退到事后追懲。中國目前之所以出現(xiàn)那么多環(huán)境污染損害事故，在很大程度上與政府職能部門不作為或不積極作為有關(guān)。因此，在大多數(shù)環(huán)境污染損害事故中，環(huán)保行政機關(guān)往往是其中的責任者。如果一旦賦予其環(huán)境公益訴訟原告資格，他們就不但可以以提起環(huán)境民事公益訴訟為借口來推卸責任，而且還可以通過提起環(huán)境民事公益訴訟為手段來阻礙檢察機關(guān)、社會團體和公民個人提起環(huán)境公益訴訟，從而成功逃避責任追究。雖然全國人大常委會法工委民法室主任姚紅認為修訂后的《民事訴訟法》第55條規(guī)定的“法律規(guī)定的機關(guān)” 是指政府職能部門，并不包括檢察機關(guān)，但這僅代表其個人觀點，充其量算專家觀點，不是立法解釋，沒有法律效力，關(guān)鍵是他的這種觀點缺乏合理性，很難被人接受。

（二）啟動程序的設計：建立以檢察機關(guān)為主導的間接啟動模式

環(huán)境公益訴訟既要充分保護環(huán)境公共利益，又要防止浪費司法資源；既要充分賦予公民和環(huán)保組織訴權(quán)，又要防止濫訴；既要保證各啟動主體充分自由地行使訴權(quán)，又要防止各自為政，還要充分發(fā)揮各自的相對優(yōu)勢。因此，必須建立訴前前置審查程序。這樣不但能確保檢察機關(guān)、環(huán)保組織、公民個人在行使訴權(quán)過程中相互協(xié)調(diào)配合，整體啟動，防止一案多訴、重復起訴，而且還有利于檢察機關(guān)利用法律監(jiān)督權(quán)督查政府職能部門去糾正違法行為，給環(huán)境污染侵害者和政府職能部門一個緩沖期間，有利于環(huán)境污染侵害者自我糾正或政府職能部門利用職權(quán)去糾正違法行為。因檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟啟動主體學界爭議相對較少，法律障礙相對較小，濫用訴權(quán)的風險性相對較低，對抗能力相對較強，且司法實踐中檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟勝訴率相對較高，因此應建立以檢察機關(guān)為主導的間接啟動模式：即其他社會團體、公民發(fā)現(xiàn)環(huán)境侵權(quán)行為→應先向環(huán)境保護機關(guān)、部門舉報、控告→如果環(huán)境保護機關(guān)、部門不作為或不積極作為，再向檢察機關(guān)告訴→檢察機關(guān)督促行政執(zhí)法機關(guān)→行政機關(guān)在法定期限內(nèi)不作為

如果公民、環(huán)保組織向檢察機關(guān)告訴后，檢察機關(guān)在法定期限不作為，公民個人、環(huán)保組織可選擇提起環(huán)境民事或行政公益訴訟。→檢察機關(guān)、環(huán)保組織、公民個人可選擇提起環(huán)境民事公益訴訟或環(huán)境行政公益訴訟

此處不含環(huán)境刑事公訴，但檢察機關(guān)在環(huán)境刑事公益訴訟中應當提起附帶民事訴訟而沒有提起的，公民個人、環(huán)保組織可以要求檢察機關(guān)提起，檢察機關(guān)不作為的，公民個人、環(huán)保組織可單獨提起環(huán)境民事公益訴訟。。這一模式既可彌補公民訴訟能力的不足，又可彌補公民訴訟動力的不足。政府職能部門雖然不能充當原告，但因其在專業(yè)技術(shù)方面有優(yōu)勢，因此應當賦予其向檢察機關(guān)、環(huán)保組織、公民個人協(xié)助舉證的義務。

（三）啟動時間的選擇：建立以事前防御優(yōu)先，事前防御與事后追懲相結(jié)合的啟動模式

雖然采用事前預防模式調(diào)查取證非常困難，社會輿論支持力度不大，敗訴風險高，但事后追懲模式確實代價太大，后果嚴重，因此應當堅持事前防御模式優(yōu)先，事前防御與事后追懲模式相結(jié)合的原則。換言之，雖然環(huán)境污染損害的客觀事實還沒有發(fā)生，但如不采取預防措施將來一定會發(fā)生，對環(huán)境公共利益造成污染損害威脅，在能夠調(diào)取基本證據(jù)的情況下，應允許提起環(huán)境公益訴訟。如建設項目未實行和環(huán)保項目三同時（同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)），將來可能造成環(huán)境污染，就應當允許提起環(huán)境公益訴訟。只有在迫不得已的情況下，才采用事后追懲模式。當然，無論啟動時間選擇在何處，因環(huán)境污染損害涉及許多專業(yè)技術(shù)證據(jù)問題，環(huán)境公益訴訟舉證本身就非常困難，這也是司法實踐中環(huán)境公益訴訟案件原告勝訴少敗訴多的重要原因。要從根本上解決這一問題，除了必須在舉證責任分配上做文章（實行舉證責任倒置）外，還必須賦予政府職能部門協(xié)助環(huán)境公益訴訟啟動主體舉證的義務。

（四）啟動權(quán)限的配置：對原告的處分權(quán)進行適當限制

環(huán)境公益訴訟啟動主體畢竟不是公共利益的所有者，所以無權(quán)處分。不少國家法律都對原告的處分權(quán)進行了一定限制。如美國民事反托拉斯訴訟程序規(guī)定，原被告雙方的和解協(xié)議必須經(jīng)法院批準，在法院批準之前30 天必須公開，以征求各方面的意見；協(xié)議判決和書面評論以及政府對此的任何反應必須在地區(qū)法院歸檔備案；所備案和公布的材料應在受理案件的地區(qū)和哥倫比亞特區(qū)所發(fā)行的報紙上公布[23]。中國也應對公益訴訟原告的處分權(quán)進行適當限制，以防止原告濫用處罰權(quán)，“慷國家之慨”，拿公共利益換取私人利益。筆者認為，必須通過立法對檢察機關(guān)、公民個人、環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的角色定位：與私益訴訟原告人具有相同的起訴權(quán)，與私益訴訟原告人具有相似的法律地位，比私益訴訟原告人缺少自由處分權(quán)。包括實體處分權(quán)和撤訴、和解等程序上的處分權(quán)，行使這些處分權(quán)都必須經(jīng)過法院許可，通過報紙向社會公示。當然在對啟動權(quán)限進行限制的同時，也必須建立激勵機制

古羅馬的罰金訴訟就是對公益訴訟的一種激勵，這種罰金訴訟是為“那些為維護公共利益的訴訟而設置”，“ 任何市民都可以提起”。勝訴后原告可以從法院對被告所處罰金中分得一部分。這種激勵模式一直影響到今天。如美國《反欺騙政府法》規(guī)定，原告勝訴后，可以從法院判令被告支付的罰款中分得一部分，其比例為15 %～20 %。中國環(huán)境公益訴訟立法也應借鑒這一經(jīng)驗。，比如通過訴訟費用減免等措施，鼓勵這種維護社會公共利益的行為，以弘揚社會正義，增強群眾的社會責任感。參考文獻：

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