印度包容性增長的扶貧開發實踐及啟示

摘 要:基于包容性增長的視角,通過對比研究、經驗研究等方法,分析了印度經濟社會發展與貧困現狀,探討了印度實施包容性增長扶貧的主要路徑,總結了印度包容性扶貧的經驗教訓.研究發現印度包容性扶貧存在財政赤字嚴重、政策執行力弱、教育投資顧此失彼、經濟制度缺陷、產業結構斷層等問題.結合我國反貧困的現實要求,提出了重視農村基礎設施建設、構建社會安全網絡、深化合作服務意識、提高貧困人口基本技能、構建參與式反貧困體系等適合我國國情的包容性扶貧開發路徑.

文獻標識碼:A

文章編號:1673G9841(2015)04G0071G10

DOI:10.13718/j.cnki.xdsk.2015.04.009

收稿日期:2015G03G10

作者簡介:王志章,西南大學經濟管理學院,教授,博士生導師.

基金項目:國家社會科學基金重點研究項目“連片特困地區包容性增長的扶貧開發模式研究”(12ASH004),項目負責人:王志章;國家社會科學基金青年項目“西部鄉鎮治理體系與治理能力現代化實證研究”(14CSH009),項目負責人:曾智洪.

貧困問題是全球普遍關注和亟待解決的問題.世界銀行公布數據顯示,截至2010年,全世界約有12億人處于極度貧困狀態,每天生活費不足1.25美元.這些極貧人口沒有穩定的工作,受教育水平低,疾病發生率高,只能依靠政府的救濟金維持生活 [1].隨著經濟全球化的推進,全球貧困問題逐漸成為影響和抑制世界經濟穩步發展的重要因素.2000年聯合國首腦峰會一致通過?千年發展目標?要求各國政府務必將消除農村地區貧困作為重要工作開展,并在2015年將全球貧困水平降低一半(以1990年的水平為標準) [2].由此可見,減少貧困,根除貧困不單是國際組織長期關注的重點,也是各國政府致力解決的首要任務.

為了適應新世紀扶貧模式的新變化,2007年亞洲開發銀行提出了“包容性增長”(inclusive growth)的理念.該理念在基于現實的基礎上指出,經濟增長對減少貧困是必需的,但并非充分的,過去片面追求經濟增長,忽視了對社會領域的投資,不僅沒有減少貧困,相反還導致貧富差距增大,社會矛盾尖銳 [3].印度政府為減少貧窮、消除貧困,實現聯合國的千年發展目標,在第十一個五年計劃中大力實施“包容性增長”扶貧戰略,并在實踐中取得了顯著成效.

一、印度經濟社會發展與貧困的現狀

(一)印度經濟社會發展基本情況

印度位于南亞次大陸,與巴基斯坦、中國、尼泊爾、不丹、緬甸和孟加拉國為鄰,國土面積為320萬平方公里,位列世界第七,人口11.7億,僅次于中國,位列世界第二.印度經濟在20世紀80年代之后,由于產業結構單一,經濟增速徘徊,貧富差距越來越嚴重 [4].20世紀90年代初期,印度實行了大膽的改革,到20世紀最后的5年里,印度經濟年增長率飆升到8.5%.進入21世紀后,經濟持續增長.盡管2008年的國際金融危機對全球經濟造成重創,但印度經濟仍保持6.7%的增長率, 2009－2010年度迅速回升至7.9%,2010－2011年度達到8.5% [5].印度經濟增速逐年攀升,成為僅次于中國的經濟增長最快的經濟體.

迅速發展的對外貿易成為印度國內經濟發展的驅動力.1990－1991年度印度商品出口額僅為181.43億美元,2009－2010年度激增到1787.51億美元,2012年印度商品出口額達7804.7億美元,23年間印度商品出口額增加了將近43倍.同期,印度商品進口額也不斷刷新,1990－1991年度印度商品進口額僅為240.75億美元,2009－2010年度增加到2883.73億美元,2012年印度商品進口額達4892.8億美元,23年間印度商品出口額增加了將近20倍 [6].進出口額的不斷增長,顯示出印度對外貿易穩定發展,同時印度在世界貿易中地位不斷提高.異軍突起的軟件業和由其衍生的服務經濟,也推進印度產業結構的調整升級.傳統的印度經濟第一產業占據主導位置,隨著經濟改革的不斷推進,第一產業所占比重下降,第二、三產業比重迅速提升,產業結構逐漸趨于完善合理.1988年印度第一產業占GDP的比重為32.7%,2012年下降到18.7%,27年間下降了14個百分點;同期第二、三產業占GDP的比重分別上升到26.76%、54.54%,較之1988年的26.6%和40.7%,分別上升了0.16%和13.84% [7].印度產業結構的不斷調整升級,帶動印度服務業的持續擴張,吸收容納了更多的勞動力,為更多的人擺脫貧困創造了就業機會.

(二)印度經濟社會貧困現狀

經過20多年的經濟改革和調整,印度經濟發展取得了顯著成就,但依然存在大量貧困人口,減貧、扶貧工作任重道遠.尤其體現在印度的貧困人口基數大,失業人口多,基礎教育落后,地區之間、邦與邦之間貧富差距懸殊,民族宗教摩擦不斷,醫療保障水平亟需提高.

1?民族宗教沖突不斷,失業問題仍然嚴重

印度農村地區和經濟落后、信息閉塞的地區,現代化文明思想進不來,宗教色彩濃厚,古老的村社內部結構長期存在,導致種姓制度、等級意識根深蒂固,宗教糾紛、民族沖突愈演愈烈.長期的貧困得不到有效改善,部分少數民族和宗教信徒將其歸咎于大民族、大宗教,懷恨在心,常常通過發起宗教沖突和暴力流血事件等手段以求改變現狀,釋放不滿 [8].這種非法暴力手段導致少數民族的貧困與民族宗教沖突相糾纏,形成惡性循環,加重了印度的貧困問題.失業是印度經濟難以治愈的頑癥.2011年印度人口普查數據顯示,15至59歲年齡層的平均失業率為14.5%,其中15至24歲年齡層的失業率為20%,五分之一的年輕人沒有工作.失業率最高的是兩個被邊緣化的團體:一是達利人(處于印度種姓制度的最底層),二是原住民(多為部落居民) [9].失業率居高不下制約印度經濟的高速發展.

2?貧富差距懸殊,貧困人口大量存在

印度貧富“數字鴻溝”嚴重.截至2010年,印度的百萬富翁總數增加到12.67萬人,而生活在貧困線以下的人數不斷增多,從2009年的28%增加到37%,在印度約12億人口中,約有4.4億多人生活在赤貧線以下.另據NSSO調查數據顯示,2012年農村地區最窮階層的人均月開支僅有521盧比,最富階層的人均月開支4481盧比;在城市地區最窮階層的人均月開支為700盧比,富階層的人均月開支為10282盧比.印度貧富差距懸殊,在2000年至2012年間,農村地區最富的5%的人口的開支和消費增加了60%以上,而最窮的5%的人口的開支和消費只增加了30%.在城市地區,最富的人口消費增加了63%,最窮的人口消費增長了33%.地區、城鄉差別的擴大化,社會分層的嚴重化,在一定程度上阻礙印度經濟的協調包容發展.

3?基礎教育落后,文盲率居高不下

印度的高等教育世界聞名,然而基礎教育比較落后.據統計,在印度2億多的適齡兒童中,約有400多萬來自農村和城市貧民窟的兒童未接受基礎教育,還有相當多的農民家庭由于無法支付龐大的教育支出而輟學.盡管印度的文盲率由2001年的35%下降到2011年的26%,文盲人口數量從3億下降到2.7億,但農村的文盲率依然很高,尤其是農村的女性,目前女性文盲率占女性人口的34%,其中拉賈斯坦邦男女識字率差異最大,男性足足比女性多出31.8% [10].基礎教育的落后,人力資本的匱乏,這些因素不但加深了印度的貧困問題,也制約著印度反貧困的推進.

4?社會保障不健全,醫療問題突出

目前印度的幾大社會保障項目只覆蓋了有組織部門的就業人員,而收入低、工作不穩定、無常規收入、頻繁失業、流動性強、文化水平低的臨時工和自雇就業者沒有被社會保障制度覆蓋.印度的社會福利存在明顯的二元特征.一方面公務員分文不繳卻能享受到豐厚的養老金保障,另一方面政府對老年窮人的社會援助計劃的資金卻捉襟見肘.在印度勞動者中只有3400萬(不足11%)參與正規的養老金計劃,享受老年收入保障,而90%的老年人沒有參與任何養老保險 [11].醫療衛生健康問題一直困擾著印度政府.另外,印度的醫療、護理人員和醫療設備嚴重不足,每千人醫生數、護士數、助產士數、床位數處于較低水平,甚至低于低收入國家的平均水平 [12].公立醫療機構也存在很多問題,醫藥欠缺,抗菌素種類少,醫療設施落后,病房狹小且數量少,醫護人員瀆職、誤診現象層出不窮,醫患關系緊張.

面對日益凸顯的貧富差距問題,印度政府自20世紀90年代,尤其是進入新世紀以來實施了一系列的改革,其中最為關注的是采取了包容性增長的扶貧開發措施,并正在取得進步.

二、印度實施包容性增長扶貧的主要路徑

如前所述,在印度經濟起飛的同時,依然存在著大量的貧困人口,經濟的繁榮發展并沒有惠及所有人口,反而加深了兩極分化,拉大城鄉差距,社會矛盾突出,貧困人口攀升.為了改變這種發展的不平衡,印度政府在“十一五”計劃(2007－2012年)中提出包容性增長的扶貧開發理念,旨在通過經濟社會的協調持續發展,改善民生,縮小差距,增加弱勢群體的收入水平,共享發展成果,實現人的全面發展和社會的包容性進步.

(一)建立健全制度體系,制定扶貧行動綱領

受到收入貧困理論以及“涓滴假說”(thetrickledownhypothesis)的影響,人們認為經濟增長的收益會自動地擴散到社會各階層和部門,貧困人口會隨著經濟增長而自然減少.因此,早期的扶貧減貧追求的是經濟的快速增長.但事實上不少國家在經濟增長的同時,貧困問題卻在加重 [13],印度的發展即是如此,造成這種現象的原因有社會分配、公共投資、治理質量等.鑒于此,印度政府一是從戰略高度上重視扶貧、減貧工作,不斷擴大中央政府對扶貧、減貧工作的支持力度,從第五個五年計劃起,連續多年制定一系列反貧困和社會發展計劃和目標,增加扶貧預算開支比例,僅食品補貼的預算開支比例就從1990－1991年度的2.3%激增到1997－1998年度的3.2%,在鄉村就業計劃和社會福利上亦是投入大量資金.二是充分認識到經濟增長并不是減少貧困的唯一路徑,在制定實施的“十一五”規劃中,明確提出走包容性增長道路,將其作為減貧、扶貧工作的基本思想,倡導經濟改革和社會發展成果惠及所有地區和階層,在經濟、社會、生態的可持續發展中實現多位一體的協調發展.三是結合印度扶貧減貧的具體實踐,以包容性增長和共享式發展為原則,制定減貧、扶貧的行動綱領路線,構架起“包容性增長”的三大支柱 [14].

(二)加快經濟結構轉型,增加生產性就業機會

印度貧窮的根源在很大程度上源于農村貧困和城市大量的貧民窟,而農村貧困和城市貧民窟問題的出現又來源于大量的失業和半失業人口.失業問題直接制約印度經濟社會的協調、可持續發展.為此,印度政府主要采取了以下措施:首先,加快經濟結構轉型,促進經濟包容性增長,創造更多就業機會,千方百計滿足就業需求.1990－1991年間和2010－2011年間,印度農業分別下降了31.4%和13.9% [15],而服務業在GDP中的比重增加到53.1%,對GDP增長率的貢獻達到63.85%,服務業的發展提供了大量的就業崗位,解決了大量勞動力的就業問題.其次,大力實施農村人力資源開發和農村青年專項技能培訓計劃,提升貧困人口自我造血能力 [16],幫助農村青年自謀職業或自主創業,實現收入來源的多樣性.第三,大力發展技術領先的小產業、鄉村工業,形成小產業集群效應 [17].在制定的五年計劃中,印度政府都會列出專項資金資助發展小型企業.成立數百個農村小產業中心,幫助農民創辦小型企業,拓寬貧困地區農民生產性就業渠道.第四,大力開發農村傳統工業,推進農業產業化經營,幫助農村貧困人口實現自我就業 [18].對于自謀職業者和從事農村傳統工業的農民,政府不僅提供資金支持,而且還給予就業津貼.

(三)建立健全社會保障制度,保證社會最低福利標準

貧困是長期困擾印度政府的問題,發展的不均衡問題直接制約印度經濟的快速、可持續發展.為了迅速改變這種現狀,印度政府不斷完善健全包容性的社會保障制度,確保每個國民能夠分享最基本的社會福利:一是實施基礎教育支持工程和職業教育計劃 [19].針對貧困家庭的兒童,政府實施營養工程——午餐計劃,鼓勵貧困家庭的兒童入學,提高入學率和到校率,減少基礎教育階段的輟學率.在職業教育方面,印度政府于1998年實施由中央資助的中等教育職業化計劃,對6800所學校實施了大規模的基礎設施建設.二是重視基礎設施建設,完善醫療衛生體系 [20].在基礎設施建設方面,強化貧困地區與外界的聯系,逐步實現村村通路,戶戶通電,改善貧困地區基礎設施條件.在醫療衛生方面,由政府財政預算撥款,中央政府和各級政府按照不同比例支付,逐漸將醫療衛生保健網全面覆蓋到農村地區.三是推行全印防護型社會保障計劃,實施全國社會援助方案.該計劃由國家老年退休金計劃、全國家庭福利計劃和國家產婦津貼計劃組成 [21],幾乎涵蓋各個人群,使每個人都能分享社會安全網帶來的好處.四是建立住房機構,改善居住環境 [22],實施旨在消除無家可居現象,改善居住條件的國家住房政策.同時,強化市政基礎設施建設,如清潔用水、通暢的道路、路燈、排水系統和廁所等,改善居住環境.

(四)提高政府治理質量,確保公平分享機會

良好的政府治理取決于政府的治理水平.印度政府認為“包容性增長”的內涵豐富,涉及范圍廣,為了實現真正意義上的“包容性增長”,就應該強化治理質量,實現“包容性治理” [23].近年來,印度政府在提高包容性治理質量,實現社會公平上主要采取如下措施:一是保持服務業的高速增長,提供更多的工作崗位;二是倡導民主、法治,逐步根除種姓制度的荼毒,保持政局穩定,經濟社會穩定發展;三是加大對農村貧困地區的基礎設施建設和農業基礎設施建設,改善農村地區生活質量和農業生產條件;四是增加社會保障支出,健全醫療體系,構建社會安全網絡;五是倡導和鼓勵社會監督,杜絕政府腐敗行為;六是加強對特殊群體的保障支出,使他們均等地享受經濟發展成果 [24].同時,印度政府不斷深化與銀行金融機構的合作,建立起伊斯蘭銀行、印度儲備銀行、印度農業和農村開發銀行、地區農村銀行、農村合作銀行(即信貸合作社)和土地開發銀行等,依托金融機構,實施多項包容性的金融措施,創新信貸機構發放農村貸款的辦法,制定糧食作物“作物保險”和“自然災害法”,為貧困地區農業經濟發展提供金融支持,推動印度經濟的“包容性增長”.

三、印度包容性扶貧教訓總結

當然,印度包容性增長的扶貧開發模式并非盡善盡美,也存在諸多問題,尤其表現在各項包容性增長政策的制定和落實上.在一定程度上,這些問題抑制了印度經濟社會包容性發展進程,但也為其他發展中國家實施包容性增長提供了寶貴的實踐教訓.

(一)財政赤字嚴重,內債負擔堪憂

包容性增長的扶貧政策確定后,印度政府千方百計增強貧困地區的硬實力,制訂了一系列促進能源、基礎設施建設的發展規劃.大規模的能源、基礎設施建設投入,導致印度原本捉襟見肘的財政收入更加困難,財政赤字率居高不下.印度現已成為世界上財政赤字率最高的國家之一,多次受到國際貨幣基金組織和世界銀行的警告 [25].為減少貧困地區農民基本種糧支出和城鎮居民生活費用,印度政府花費巨額財政補貼,維護城鄉居民利益.一旦農業投入物補貼和糧食補貼減少,城鄉居民利益受損,必然加劇社會矛盾,城鄉不穩,因此印度政府減少財政赤字的目標短期內難以實現.此外,印度政府為彌補財政缺口,大量增發通貨籌集資金,由于舊債沉重,每年僅還本付息就要耗費國庫一半收入,沉重的內債制約著印度經濟發展投資的增加.

(二)政策執行力弱,教育投資顧此失彼

為了解決本國貧富分化問題,印度政府制定了相關政策和措施,但沒有得到有效實施,還有一些政策在落實過程中偏離了最初的本意.在學習印度經驗的同時,這些教訓應該引起我們的警戒.最為突出的教訓當屬印度的教育問題,印度長期以來堅持高等教育優先,基礎教育次之的政策.印度擁有253所大學和13150所學院,在發展中國家堪稱佼佼者,有一部分高等學府更是躋身于世界一流大學的行列,但印度高等教育的發展是以犧牲基礎教育為代價的.世界銀行一份報告指出:印度對教育的總投入與相近發展水平的國家并無大異,不同的是印度教育投入的天平過于向高等教育傾斜 [26].印度政府花費大量財政收入支持和補貼印度高等教育機構,而對基礎教育的投資僅占整個教育投入的一半,加之基礎教育先天性的問題,導致印度基礎教育無論是數量還是質量都處于較低水平,長期對高等教育在政策方面的傾斜使印度形成了“金字塔”式的教育結構.這種制度設計很不利于普通百姓均衡享受公平教育,從而解決“代際貧困”問題.

(三)經濟制度缺陷,“涓滴假說”失效

為擺脫貧困現狀,促進民族經濟發展,印度在允許私營經濟存在的同時,大力發展公營經濟,從而形成公私并存的混合經濟體制.首先,印度政府并沒有采取積極有效的政策鼓勵私營經濟有序發展,反而憑借工業政策、許可證政策、反壟斷法等限制私營經濟發展,削弱私營經濟對民族經濟發展的推動作用.其次,印度政府在保留市場機制作用的同時,不斷加強對混合經濟的宏觀管理,實行市場調節與經濟計劃相結合的宏觀管理機制.然而,印度政府又不完全依賴利用管制價格政策、控制利率政策和限制匯率政策等多種方式,限制市場機制的調節作用,“看得見的手”和“看不見的手”作用失衡.最后,印度政府一方面大力發展對外經濟,另一面則采取高關稅壁壘和非關稅壁壘等政策嚴格限制商品進口,利用縮小投資領域,降低必須轉讓技術投資比例等政策阻礙外資輸入,民族經濟狹隘主義盛行,縮小了貧困人口就業渠道.印度經濟發展缺少必要的寬松自由的政策環境,經濟對外開放的相對保守與相對封閉性明顯,導致印度經濟有限的增長收益并沒有惠及所有人群,貧困人口也沒有隨著經濟增長而自然減少,“涓滴假說”失效.

(四)產業結構斷層,城鄉兩極分化

印度是第一產業占國民經濟主導地位的農業國家,70%的人口生活在農村,農村勞動力占勞動力總量的74.41%,農村就業人口占總就業人數的74.5% [27].隨著城市經濟的迅速發展,農村聚落的衰敗,大量農村剩余勞動力涌向城市.印度政府為緩解就業壓力,減少貧困,變輸血為造血,積極推進經濟結構轉型,大力發展第三產業.2011年印度服務業占GDP的比重約為56.37% [28],已達到中等發達國家水平,但過度發展的第三產業,尤以高新技術為主導的IT業顯著,只吸納了精英階層(僅占印度勞動力總數2%),大量受教育程度低的農村剩余勞動力沒有享受到新技術產業發展帶來的好處,導致印度經濟發展為“缺乏就業的經濟增長”.與此同時,能吸收大量農業勞動力的第二產業(主要是制造業)發展緩慢,難以為農村剩余勞動力提供就業崗位.第三產業過度發展,導致第二產業跟不上,二產出現斷層,難以有效銜接第一和第三產業.三產比例失調,導致產業發展和勞動力素質錯配,勞動密集型產業和資本——知識密集型產業矛盾突出,加劇貧富分化和區域經濟失衡,最終導致城鄉兩極矛盾尖銳,低收入群體淪為經濟發展的犧牲品.

四、中印不同國情對扶貧的影響

作為發展中大國,中印兩國有著相似的歷史經歷、資源稟賦、時代使命,但不同的國家治理體制、經濟發展模式、教育水平差異等,在實施包容性扶貧開發中有著不同的影響.

(一)政府發揮的作用不同

中國共產黨作為執政黨始終把消除貧困、改善民生、實現共同富裕視為社會主義的本質要求,一是在實施扶貧戰略中,具有集中力量辦大事的政治優勢和強大的政策執行力,這為強力推進扶貧開發戰略、減貧扶貧提供了強有力的制度保障.二是從中央到基層構建起強大的組織網絡,更能注重指導整個經濟活動,打好扶貧攻堅戰,注重改善民生,時刻把黨和政府的溫暖送到千家萬戶,惠及普通百姓.三是國家實施的扶貧政策,能夠最大限度地動用社會資源,調動財政金融資本、社會資本、人力資本,優化市場環境,促進工業化健康有序發展,擴大就業空間,創造就業機會,夯實起中國扶貧減貧的經濟基礎.相比于中國,首先,印度實行的是議會民主制和多黨執政,常常在決策的過程中政黨紛爭不斷,致使政局動蕩、決策效率低下.其次,印度民族多達100多個,農村人口占74%,區域之間、城鄉之間發展極不平衡,加上81%信奉印度教的和1.4億信奉穆斯林教的印度人之間矛盾異常尖銳 [29],以及種姓制度等給政黨帶來了濃厚的教派主義色彩,不時因政見不同帶來嚴重的教派沖突,直至大規模的流血事件.印度的政局常常會因政權更迭,致使制定的政策難以為繼.第三,印度各邦之間存在較大差距,基層政權帶有很強的地方、宗教、種族色彩,治理結構、體制的差異性也常常會分散力量,直接影響扶貧減貧的效果.

(二)經濟增長路徑不同

經濟增長的方式直接攸關能否提供給扶貧強有力的財力支撐.經過30多年的發展,中國產業結構不斷完善,據統計,2012年中國一、二、三產業總產值占GDP的比重分別是10.09%、45.31%和44.60% [30],第二產業發達為農村貧困人口轉移創造了大量的就業機會.同時健全的立體交通網絡和逐步完善的公共基礎設施,也為我國利用地方資源大力發展經濟,增加生產性就業,減少貧困人口創造了很好的條件.同期,印度的一、二、三產業總產值占GDP的比重分別為18.7%、26.76%和54.54%,產業結構中第三產業所占比重大,經濟增長主要依靠服務業 [31].盡管以第三產業為主的經濟增長之路有利于最大限度吸收勞動力,增加就業機會,但服務業對經濟的刺激作用是有限的,二產的虛弱導致印度基礎設施落后,農村地區尤為突出.文獻顯示,在過去的60多年里,印度對基礎設施的投資嚴重不足,根據世界銀行的統計,印度僅將GDP的4%用于基礎設施投資(我國用于基礎設施的投資占GDP的9%).基于此原因,印度的基礎設施建設嚴重滯后,尤其是其低劣的道路、港口和電力基礎設施.按實際需要,印度需要8000多英里的高速公路,才能使交通狀況有較大改善.而目前僅有1000英里.不僅公路數量少,且堵塞嚴重.整個印度每年因交通堵塞與事故引起的損失高達60億美元.基礎設施滯后直接有礙資源的開發、生產力的提高和貧困人口生存條件的改善.

(三)教育水平差異明顯

人口素質直接決定是否具有擺脫貧困的能力,因此,教育顯得尤為重要.2013年中國教育事業發展統計公報顯示,小學學齡兒童凈入學率達到99.71% [32],全國高中階段教育(包括普通高中、成人高中、中等職業學校)毛入學率85% [33],各類高等教育在學總規模達到3460萬人,高等教育毛入學率達到34.5% [34].這些數據表明,中國貧困人口可均等享受受教育的權利,受教育水平不斷提高,教育扶貧成果顯著.在印度,據2001年人口普查結果顯示,印度男性與女性的識字率分別為75.85%和54.16%,總識字率為65.38%,有近40%的人口是文盲,2013年印度的高等教育毛入學率接近于19%,遠遠低于世界26%的平均水平 [35].同時,貧富差距也很嚴重.20%的收入最低的家庭占全部收入的7%,10%的收入最高的家庭擁有全部收入的34%.印度處在貧困線以下的人口在獨立初期為40%,到20世紀50年代至70年代,這個比重上升到50%左右 [36].貧困地區的貧困人口更是很難接受高等教育,并通過教育改變家庭家族貧困現狀.這一現象還會持續相當長的一段時期.

五、印度包容性增長扶貧對中國的啟示

中印兩國作為發展中大國和新型工業化國家,既有著相似的歷史背景,也有著很大的差異性.在新的環境下,兩國面臨著反貧困、實現經濟社會包容性發展的巨大挑戰,這需要從實際出發,優化產業結構,提高經濟發展質量;需要構建社會安全網絡,著力解決民生問題,實現發展成果惠及人民的目標.充分學習借鑒印度在包容性增長扶貧開發中一些好的做法,對探索適合我國現實需要的包容性增長的扶貧路徑,實現城鄉經濟社會高效、可持續、包容性發展,具有積極的啟示作用.

(一)重視農村基礎設施建設,轉變農業經濟發展方式

根據印度經驗,要解決貧困問題,實現包容性增長的扶貧開發,重點是要扶持貧困落后地區,尤其是貧困地區的基礎設施建設,為弱勢地區和群體發展創造條件,提供機會.因此,首先國家層面必須優化基礎設施的頂層設計,增加對貧困地區基礎設施的財政投入,合理利用貧困地區資源稟賦,因地制宜發展特色農業、特色旅游業、特色種養殖業,促進效益農業、規模農業的發展,轉變經營方式,為貧困人口提供充分的就業機會.其次,夯實農村交通、能源基礎設施,連接鄉村道路與重要農產品市場,暢通銷售渠道,實現農村地區資源的轉移和勞動力合理流動,擴大增收渠道.三是擴大信息網絡的覆蓋面.信息的不對稱和信息的阻塞是造成貧困的主要因素,為此印度政府充分利用信息技術的優勢投入大量財力在貧困地區實施了信息網絡工程,為增強貧困地區與外界聯系、發揮屬地資源優勢、提高貧困人口技能、讓更多人走出偏遠山區尋找就業機會創造了很好的條件,脫貧效果明顯.盡管我國政府在農村地區實施了“村村通”等一系列信息建設,但貧困地區信息的死角、盲點還很多,妨礙與外界的聯系,亟需解決.四是高度重視貧困地區農田水利等基礎設施建設.水利是農業的命脈.鑒于我國貧困地區田塊分割嚴重和農田水利基礎設施長期失修等現實,國家應該列出專款,加大修復貧困地區的農田水利基礎設施的力度,為貧困人口發展特色種養殖業,確保基本收入提供保障.五是提高貧困地區資源利用率.根據自愿的原則,鼓勵和支持貧困地區和農戶發展規模化效益種養殖業,走集約化、規模化道路,促進傳統農業向現代農業的轉變,增加貧困人口的收入來源.要正確處理好城鎮化和農業發展的關系.統籌城鄉發展,避免減少農耕地的大肆占用而造成的農民返貧、赤貧,保留農民的基本收入來源,促進貧困地區可持續發展.

(二)建構社會安全網絡,促進包容性持續發展

印度社會保障制度存在明顯的二元特征和覆蓋面嚴重不足的問題,邦際之間、城鄉之間、部門之間和職業之間的社保差異明顯,這不利于包容性增長的扶貧開發.因此,我國只有實行全覆蓋、多層次的社會保障制度,建構社會安全網絡,讓全體社會成員都能受益,才能真正發揮社會保障制度在社會發展中的作用,實現經濟社會的包容性持續性發展.一是要確保城鄉一體化的社會保障制度落到實處,擴大貧困扶持范圍,向城鎮低收入者和農村特殊群體傾斜,讓更多的貧困人口受益,實現貧困人口的全覆蓋.二是加大對農村地區基本社會服務的投資力度,尤其要加大對貧困地區教育的投入力度;教育先強師,要對貧困地區師資隊伍進行多方式、多渠道的培訓,提高教師質量,同時采取多種措施盡可能引進優秀的師資力量,鼓勵東部沿海發達地區優秀師資扶貧支教,改善教師的工作條件,增加貧困地區教師的工資補貼,穩定教師隊伍;改善教育基礎設施,減免貧困地區高中階段教育的學費,使廣大貧困地區的孩子能均等地接受教育,學以致用,為貧困地區脫貧奠定人才基礎.三是建立和完善農村醫療衛生保障制度,向特殊貧困群體提供醫療援助,構建貧困地區農村農民就醫支撐起社會安全網,避免出現“因病致貧”現象;加大西部貧困地區醫療衛生設施的投資力度,著力改善鄉鎮衛生院和村級衛生室的醫療條件,投資配置必備醫療設備,提供專項經費定期舉辦醫務人員專業技術培訓,切實提高醫務人員的醫療水平,滿足貧困人群就近就醫需要.四是加強反貧困的法律法規建設,建立完善針對貧困地區和貧困人口的法律保障制度,確保貧困人口的生存權和發展權.最后,正確處理好生態保護與發展之間的關系,有限利用資源,發展綠色生態產業,走可持續的扶貧發展之路,實現反貧困與和社會公共福利的和諧統一.

(三)深化合作服務意識,提升政府治理質量

印度是多黨制的國家,也是世界上政黨最多的國家之一.這種多黨制致使印度分立集團眾多、社會結構復雜,在實施包容性增長的扶貧開發過程中,政府治理力量分散,難以形成合理力,執行決策遲緩,影響扶貧效率.這從反面充分說明,加強治理能力建設,整合資源提高政府治理質量,對貧困地區實現包容性增長的扶貧開發尤為重要.首先,充分發揮各級黨組織在反貧困中的戰斗堡壘作用,凝聚力量,形成共識,集中實力打好不同區域的扶貧攻堅戰;政府在制定反貧困的政策中要充分發揮“智庫”、“智囊團”的作用,強化政策的透明性、公開性和針對性,注重公眾的參與性和實施的可操作性.同時,對于不同的區域、民族、群體要注重政策的靈活性和傾斜性.其次,要深化政府各部門的合作服務意識.減貧扶貧實現經濟社會的包容性增長,涉及面寬、范圍廣,不僅僅是扶貧主管部門的事情,而是需要各政府機構的通力合作,在合作協調中,既要分工明確,又要強調配合,還要有效保障監督,舉主導力量實現各個目標擊破,確保2020年按時完成扶貧攻堅的總任務.三是對扶貧資金的使用要有所側重,注重效率與公平.扶貧資金不僅要考慮連片特困地區、國家重點扶持貧困縣等區域性貧困地區,還要充分考慮非貧困縣貧困群體的實際情況,要提高瞄準對象的精確性,減少瞄準偏差,妥善使用扶貧資金,避免扶貧資源的浪費,提高扶貧效率.四是制定可行的包容性增長扶貧開發模式評價體系,加強監測和評估.構建評價體系既要充分借鑒亞行已經開發出的評價指標,又要基于我國不同連片特困地區的現實情況,以便客觀公正掌握真實情況,評估扶貧效果,調整扶貧政策,實行反貧困政策的動態化跟蹤.要擴大監督的范圍,不能僅局限于自我監督,要讓媒體、社會、貧困群體也加入到監督的圈子中,傾聽他們的聲音,從而確保減貧扶貧工作的有效開展和扶貧政策的科學決策,提高政策實施的效果.

(四)提高貧困人口基本技能,改善貧困地區生存環境

印度政府在實施包容性增長的扶貧開發中十分重視貧困群體的生產性就業,但要保障就業,就必須重視人力資源的開發,幫助貧困人口提高勞動技能,拓寬就業渠道,印度在人力資源開發方面取得的經驗值得學習借鑒.實踐證明,我國連片特困地區貧困的根源之一源自于貧困人群素質的不高與勞動技能的缺乏.一是中央和各地方政府要分層次加大對貧困地區的人力資源開發的投入,尤其是要高度重視貧困地區的職業技術教育,通過增強貧困人口的自我發展能力和就業能力,阻擊貧困的代際傳遞;建立起學校與就業企業的協調機制,確保上學者可充分就業,以提高貧困人口子女學習的積極性.二是要通過科技下鄉、科技專員駐村駐戶、興辦農業技術孵化器、發展農業專業合作社、農特產品股份公司等形式定期向貧困地區農民提供農業種養殖新知識,更新傳統品種,培育種養殖大戶、新型農業經營主體,培養“永久牌”的貧困地區科技帶頭人,增強實用技術的輻射力和推廣力.同時,要幫助貧困地區季節打工的農民提高勞務轉移技能和擇業技能,實現農民生計的多樣化和收入來源的多樣化.三是選擇臨近中小城鎮、小集鎮、具有一定資源優勢和交通條件好的地區,進行整體規劃,對生存環境惡劣、生態敏感的貧困地區的貧困人口實行整體性搬遷安置.通過挖掘傳統民間藝術開發旅游產品,發展農家樂等休閑業等,提供擺脫貧困的選擇空間,幫助搬遷農民實現充分的再就業.四是科學規劃、合理布局、因地制宜、突出重點、傾斜投入的基礎上,通過發展地方農特產品深加工、打造邊境邊貿專業市場、開發旅游資源開發等,依托產業規模經營和技術升級,結合具體市場需求等情況,形成一鎮一主導產業的格局,延伸產業鏈條,用產業化帶動貧困地區中小城鎮發展,提升吸納剩余勞動力的能力,拉動就業,幫助貧困人口實現再就業擺脫貧困.

(五)構建參與式反貧困體系,建立社會扶貧大格局

印度在實現包容性增長的扶貧開發過程中除政府主導作用外,也重視發揮非政府組織和私人機構的參與,但由于存在監管缺位、資金短缺等種種問題,非政府組織目前發揮的作用有限,貧困人口的參與意識較為淡漠,公眾對貧困地區滯后的基礎設施和貧民區蔓延的現狀熟視無睹,直接影響印度包容性增長的扶貧開發的績效.印度的事實說明,實施包容性增長的扶貧開發治理要求政府、非政府組織、私人組織和公民個人都要發揮各自作用,構建參與式反貧困體系,形成社會扶貧大格局.一是要建立政府主導、政策支撐的反貧困政策機制、投入機制、社會參與機制、激勵機制、考評機制等,動員全社會共同參與反貧困社會實踐活動,著重培養貧困地區、貧困人口的自我發展能力,從單純依靠“輸血”轉變為自我“造血”,從根本上解決貧困問題.二是要積極吸納包括聯合國、國際紅十字會、慈善機構、光彩事業、民營企業、社會團體等在內的國際、國內組織,通過提供反貧困援助和低息貸款、產業扶貧、知識扶貧、企業扶貧等形式,支持扶貧開發活動,提升貧困地區經濟社會發展能力.三是培養貧困人口自我發展能力.要強化主體意識,積極引導受援者成為反貧困的主體,建言獻策,積極參與,主動落實國家反貧困的政策,同時也要監督政府的反貧困工作,提高反貧困工作科學性和效率,不斷加快貧困地區減貧進程,真正從包容性扶貧開發中受益,共享改革和經濟發展成果.

六、結束語

貧困是世界各國共同面臨的現實問題.中印兩國同屬文明古國和新型工業化國家,有著相同或相似的歷史文化,在扶貧的道路上面臨著經濟社會發展的共同使命,擁有共同的夢想.包容性增長作為一種扶貧開發的全新理論,在促進經濟社會包容性、可持續和平衡的發展中對兩國具有同樣的重要意義.只有兩國在實施包容性增長的扶貧開發模式中相互學習,相互借鑒,這一理論的內涵才能真正得以發展、豐富、完善和成熟,其理論也才能指導發展中國家的扶貧開發,不斷創新扶貧開發模式,最終為人類的反貧困事業做出更大貢獻.