資本下鄉(xiāng)的政治邏輯與治理邏輯

摘 要:鼓勵資本下鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)模農業(yè)成為當前地方政府推動農業(yè)現(xiàn)代化的重要舉措.調查發(fā)現(xiàn),大量資本下鄉(xiāng)并非遵循經(jīng)濟邏輯,而是遵循政治邏輯和治理邏輯.政府無法通過與弱質性和高度分散的農民有效對接實現(xiàn)政治任務和治理目標,資本下鄉(xiāng)的規(guī)模效應形式上完成了地方政府的政治任務,化解了農業(yè)治理困境.但資本下鄉(xiāng)并沒有推動農業(yè)發(fā)展,其非生產(chǎn)性再分配活動反而進一步阻礙了農業(yè)現(xiàn)代化.依靠資本下鄉(xiāng)實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的前景并不明朗.

文獻標識碼:A

文章編號:1673G9841(2015)04G0047G08

DOI:10.13718/j.cnki.xdsk.2015.04.006

收稿日期:2015G03G29

作者簡介:王海娟,華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心,博士研究生.

基金項目:教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“完善基層社會治理機制研究”(14JID030),首席專家:賀雪峰.

一、問題提出

中國進入了加快改造傳統(tǒng)農業(yè),走中國特色農業(yè)現(xiàn)代化道路的關鍵時刻.我國試圖通過新型農業(yè)經(jīng)營主體培育以及農業(yè)產(chǎn)業(yè)化等實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化,重視提高農業(yè)生產(chǎn)中的資本、技術等現(xiàn)代生產(chǎn)要素比重,通過國家投資建設農業(yè)科技創(chuàng)新基地、提高農業(yè)機械化水平程度等方式實現(xiàn)對傳統(tǒng)農業(yè)的改造 [1].社會各界對農業(yè)現(xiàn)代化普遍存在一種“規(guī)范認識”,集約化、專業(yè)化、組織化、產(chǎn)業(yè)化的規(guī)?；笊a(chǎn)是現(xiàn)代的、先進的,農業(yè)現(xiàn)代化就是要實現(xiàn)土地流轉基礎上的規(guī)?；?jīng)營,由自由雇工的大型農業(yè)企業(yè)取代小規(guī)模家庭經(jīng)營 [2G3].與此同時,黨的十八屆三中全會提出:“鼓勵和引導工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè),向農業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式.”2013年中央一號文件明確指出:通過培育壯大龍頭企業(yè),提供農業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金和創(chuàng)新農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制.農業(yè)現(xiàn)代化的“規(guī)?；闭J識以及國家對資本下鄉(xiāng)的政策激勵,大量工商資本通過流轉幾百上千畝甚至上萬畝土地進入到農業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié),成為資本下鄉(xiāng)進入農業(yè)的最新動向,并且逐漸演化成一場席卷全國的浩浩蕩蕩的運動.本文所討論的下鄉(xiāng)資本特指通過流轉農民土地承包經(jīng)營權和組建農業(yè)企業(yè),以土地經(jīng)營者的角色直接介入農業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié),主要種植蔬菜、糧食等農產(chǎn)品的外部工商資本.種植林木和養(yǎng)殖的工商資本企業(yè)不在本文的討論范圍內 ①.

既有研究的主流視角是從經(jīng)濟效益角度解釋資本下鄉(xiāng)的原因.不少研究認為下鄉(xiāng)資本作為一種生產(chǎn)要素和先進生產(chǎn)方式能夠帶來諸多經(jīng)濟效益.一是資本作為一種生產(chǎn)要素,很大程度上可以緩解農業(yè)產(chǎn)業(yè)調整和發(fā)展中的資金短缺問題 [3].二是資本下鄉(xiāng)可以提高農民組織化程度,建立規(guī)模生產(chǎn)與大市場的連接機制,提高農民和農業(yè)的市場競爭力 [4G5].三是資本下鄉(xiāng)帶來先進農業(yè)技術、設備和現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營理念和模式,可以促進農業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、組織化和規(guī)模化,不僅解決無人種田問題,而且極大地提高農業(yè)生產(chǎn)率 [6G7].四是資本下鄉(xiāng)促進農村剩余勞動力轉移及增加就業(yè) [8].基于此,不少學者強調資本下鄉(xiāng)是農業(yè)現(xiàn)代化的客觀需要和必然趨勢,需要進一步倡導和推動. [9G10]

事實上,資本下鄉(xiāng)的經(jīng)濟效益并沒有得到學界的一致認可.一些學者基于經(jīng)驗調查發(fā)現(xiàn),大部分資本下鄉(xiāng)從事農業(yè)經(jīng)營的經(jīng)濟效率較低甚至經(jīng)營虧本,資本下鄉(xiāng)并沒有帶來農業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代化.龔為綱調查了一個資本下鄉(xiāng)組建農業(yè)龍頭企業(yè)案例發(fā)現(xiàn),農業(yè)企業(yè)由于較高的雇工成本和土地承包費用,承包種植雙季稻的任務很快便遭遇到不可持續(xù)的阻力 [11].孫新華根據(jù)五省六地的調查資料,比較了小農、家庭農場和工商資本企業(yè)的全員生產(chǎn)效率,發(fā)現(xiàn)工商資本的全員生產(chǎn)效率最低 [12].賀雪峰的調研團隊近幾年在全國農村調研,極少發(fā)現(xiàn)工商資本以高額租金租入農戶耕地種糧會有不虧本和不破產(chǎn)的 [13].對工商資本自身經(jīng)營而言,直接租地、雇請農民經(jīng)營農業(yè)生產(chǎn)將面臨若干困境 [7].資本下鄉(xiāng)雖然通過土地流轉較迅速地形成了大戶農場,卻無法通過規(guī)模經(jīng)營而在種植環(huán)節(jié)盈利,不少下鄉(xiāng)資本又退出了種植環(huán)節(jié)或者退出農業(yè)領域 [14].

從文獻回顧中可以看到,學界從經(jīng)濟邏輯解釋了資本下鄉(xiāng)現(xiàn)象,區(qū)別在于資本下鄉(xiāng)從事農業(yè)經(jīng)營是否有經(jīng)濟效益.按照經(jīng)濟邏輯,資本下鄉(xiāng)的數(shù)量取決于經(jīng)濟效益的好壞.問題是不管資本下鄉(xiāng)從事農業(yè)經(jīng)營是否具有經(jīng)濟效益,資本下鄉(xiāng)卻在現(xiàn)實生活中大量存在,并且資本下鄉(xiāng)數(shù)量呈上升趨勢.據(jù)農業(yè)部初步統(tǒng)計,截至2012年12月底,全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉面積已達2.7億畝,其中,流入工商企業(yè)的耕地面積為2800萬畝,比2009年增加115%,占流轉總面積的10.3% ①.到2014年6月底,流入工商企業(yè)的承包地面積已達到3864.7萬畝.經(jīng)濟效益角度難以完全解釋資本下鄉(xiāng)的原因.那么,大量資本下鄉(xiāng)的真實邏輯到底是什么?大量資本下鄉(xiāng)對農業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)生了什么影響?本文基于W省H市的調查,試圖探究資本下鄉(xiāng)的實際行為邏輯,展開對以上問題的討論.

2014年11－12月,筆者所在研究單位15名博士生和老師對W省H市的資本下鄉(xiāng)經(jīng)營情況進行了深入調研.W省位于中國中部地區(qū),是一個農業(yè)大省.H市是省會城市,有C區(qū)、N區(qū)、J區(qū)等13個城區(qū),全市有1000多萬人,其中農業(yè)人口260多萬人,農村總耕地面積300萬畝左右.H市農業(yè)發(fā)展的重點是調整蔬菜種植結構和提高生產(chǎn)率以保證全市的“菜籃子”工程,政府大量惠農資金和資本下鄉(xiāng)都進入蔬菜種植領域,很多工商資本進入蔬菜種植領域.

二、H市資本下鄉(xiāng)概況及其悖論現(xiàn)象

在展開論述之前,首先介紹H市資本下鄉(xiāng)的情況.截止2014年三季度,H市農村耕地流轉面積174.425萬畝,占全部農村耕地面積的56.5%.其中以工商資本為主的龍頭企業(yè)流轉面積有121.11萬畝 ②,占總耕地面積的39.6%,占耕地流轉總面積的69.4%.以H市J區(qū)為例,截止2014 年6月底土地流轉面積46.83萬畝,其中以龍頭企業(yè)為代表的工商資本占比高達90%.H市資本下鄉(xiāng)有兩個特點:一是H市政府財政實力較為雄厚并重點鼓勵農業(yè)企業(yè)發(fā)展,從而吸引不少工商資本下鄉(xiāng)投資農業(yè).H市農業(yè)局每年投入到農業(yè)農村的財政資金10億元,科技示范戶、家庭農場、合作社三大經(jīng)營主體獲得1000萬元,農業(yè)企業(yè)獲得大部分財政補貼資金.農業(yè)局除了常規(guī)性財政支出外,還有各種臨時性補貼,如H市為鼓勵土地流轉,2009－2012年給土地流轉面積超過1000畝以上的農業(yè)經(jīng)營主體每畝補貼50元,共支出1000萬元,超過1000畝以上規(guī)模的都為工商資本組建的農業(yè)企業(yè) ③.二是土地流轉迅速,資本下鄉(xiāng)流轉土地面積普遍較大.根據(jù)調查發(fā)現(xiàn),農業(yè)企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模一般在1000畝以上,有的企業(yè)甚至達到上萬畝,全市連片規(guī)模達千畝以上的有473宗,面積83.47萬畝,占已流轉總面積的47.85%,其中5000畝以上的有11宗.根據(jù)C區(qū)農業(yè)局的數(shù)據(jù)統(tǒng)計,全區(qū)工商資本流轉土地面積6.33萬畝,占全區(qū)土地流轉面積的53.3%.在全區(qū)83家工商資本企業(yè)中有16家有自己的基地,每家工商資本企業(yè)的平均流轉面積是3956畝左右.

H市農業(yè)企業(yè)眾多,本文選取一個具體的農業(yè)企業(yè)作為代表性個案,呈現(xiàn)資本下鄉(xiāng)的經(jīng)營情況與運作方式.肖老板 ①從事房地產(chǎn)行業(yè),于2009年在H市C區(qū)成立綠光公司進行蔬菜種植.綠光公司現(xiàn)在為C區(qū)蔬菜產(chǎn)業(yè)核心區(qū)域的核心企業(yè),也是農業(yè)局作為“典型”宣傳的農業(yè)企業(yè).以下信息摘自C區(qū)農業(yè)局的分析報告:“綠光公司是專業(yè)從事各類蔬菜種植與營銷的農業(yè)企業(yè),流轉土地面積1520畝,總投入3580萬元,建立了設施大棚1000畝,產(chǎn)銷市場4000平方米,冷庫500平方米.并于2013年聯(lián)合當?shù)?26戶種植農戶成立了合作社.”從農業(yè)局的文本材料來看,綠光公司取得了巨大的經(jīng)濟效益,如增加農業(yè)資本投入、提高農民組織化程度、創(chuàng)新農業(yè)經(jīng)營模式等,解決了傳統(tǒng)農業(yè)存在的問題.“C區(qū)雖然種植蔬菜農戶多,但由于受‘單、散、小’的種植局限,不能形成規(guī)模效應,品種質量參差不齊,農戶農產(chǎn)品銷售難等因素,制約了當?shù)厥卟水a(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展.綠光公司作為農業(yè)龍頭企業(yè),具有開拓市場主導作用、科技創(chuàng)新作用、調整種植結構作用、保障食品安全示范作用、企業(yè)誠信擔保作用,推動了農業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展.綠光公司利用自身的資金和市場優(yōu)勢,通過‘公司＋基地＋合作社＋農戶’種植模式,統(tǒng)一采購生產(chǎn)資料、統(tǒng)一種植模式、統(tǒng)一銷售形成規(guī)模效應,保障了社員的生產(chǎn)收入,提高了農產(chǎn)品的抗市場風險能力.綠光公司每年銷售量1200噸,產(chǎn)值4560萬元.綠光公司創(chuàng)新農業(yè)經(jīng)營體系,推進了農業(yè)現(xiàn)代化建設.”

根據(jù)我們多頭實地調查發(fā)現(xiàn),政府對綠光公司的宣傳與實際情況并不相符合,出現(xiàn)“名實分離”現(xiàn)象.綠光公司在生產(chǎn)環(huán)節(jié)并沒有產(chǎn)生經(jīng)濟效益,更遑論建立現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營體系.一是綠光公司流轉的1520畝土地已經(jīng)全部轉包給農戶種植,這些農戶除了繳納租金外與綠光公司幾乎不發(fā)生任何關系,綠光公司并沒有從事農業(yè)經(jīng)營.二是綠光公司按照政策要求建立了標準化辦公大樓、“莊稼醫(yī)院”、“產(chǎn)銷市場”等,但實際上并沒有給農民提供相關服務,也沒有將農民組織起來.綠光公司只是象征性地銷售部分蔬菜以應付政府的檢查,并沒有發(fā)揮合作社的銷售功能.三是綠光公司獲得的政府資金補貼比投入的資金多,從總量來看,并沒有增加農業(yè)資本投資.雖然綠光公司的負責人沒有透露從政府獲得的資金數(shù)量,但是他說,“H市政府還是很有錢的,農業(yè)也舍得投入”,可見綠光公司獲得的補貼資金不少.在沒有經(jīng)濟效益的情況下綠光公司還想繼續(xù)擴大規(guī)模,可見政府財政補貼仍然有利可圖.

綠光公司的“名實分離”現(xiàn)象并不特殊,在H市具有代表性.根據(jù)我們對全市農業(yè)企業(yè)的實地調查以及對H市多個政府工作人員和農業(yè)企業(yè)老板的訪談發(fā)現(xiàn),實際上像綠光公司一樣,真正從事農業(yè)經(jīng)營的企業(yè)并不多,通過經(jīng)營農業(yè)盈利的企業(yè)更是少數(shù).我們能夠從農業(yè)企業(yè)的發(fā)展模式變遷窺探到農業(yè)企業(yè)不經(jīng)營農業(yè)的客觀原因.農業(yè)企業(yè)在農業(yè)種植環(huán)節(jié)通常有兩種經(jīng)營方式:一種是建立在雇傭勞動基礎上的橫向一體化,另一種是“公司＋農戶”的縱向一體化模式 [15].綠光公司實際上經(jīng)歷了這兩個過程,2009－2012年綠光公司采取第一種經(jīng)營模式,但是因為雇工成本較高以及市場風險,每年虧本160萬元左右.2012－2014年綠光公司試圖采取第二種經(jīng)營模式,但是綠光公司與大量小農戶的聯(lián)結產(chǎn)生巨大的交易成本,這是任何農業(yè)企業(yè)試圖將農民組織起來都會遭遇的問題 [16].綠光公司根本無法將農民組織起來,也無法給農民提供相關服務,第二種經(jīng)營方式也無法盈利.

農業(yè)企業(yè)在農業(yè)經(jīng)營環(huán)節(jié)并沒有獲利,這就出現(xiàn)了兩個悖論現(xiàn)象:一是地方政府對農業(yè)企業(yè)的實際經(jīng)營情況很了解,農業(yè)企業(yè)并沒有促進農業(yè)發(fā)展和農業(yè)現(xiàn)代化,但是H市對農業(yè)企業(yè)的支持力度有增無減.2014年開始H市將所有的農業(yè)補貼資金都投入到農業(yè)示范園區(qū)中,農業(yè)示范園區(qū)內全部是農業(yè)企業(yè).二是農業(yè)企業(yè)在農業(yè)經(jīng)營環(huán)節(jié)并沒有經(jīng)濟效益,但是仍然有大量資本想進入農村流轉土地經(jīng)營農業(yè).當前想進入H市流轉土地的工商資本仍然非常多,大量資本下鄉(xiāng)使得H市土地流轉市場競爭激烈,H市的土地租金從2009年的每畝200元漲到現(xiàn)在的每畝900元.下文將剖析資本下鄉(xiāng)的兩個邏輯,揭示兩個悖論現(xiàn)象產(chǎn)生的原因.

三、資本下鄉(xiāng)的政治邏輯

作為后發(fā)現(xiàn)代化的發(fā)展中國家,中國很大程度上由國家主導現(xiàn)代化變遷.在工商業(yè)得到迅速發(fā)展的歷史時期,國家有能力為農業(yè)提供現(xiàn)代化的先進物質技術裝備和服務手段.隨著“工業(yè)反哺農業(yè),城市支持農村”的國家戰(zhàn)略轉型,國家將農業(yè)和農村現(xiàn)代化提上議事日程,農業(yè)現(xiàn)代化成為當前各級政府部門的一項重要政治任務.在農業(yè)現(xiàn)代化“規(guī)?；币?guī)范認識中,規(guī)模農業(yè)成為政府農業(yè)現(xiàn)代化工作的重要考核指標.這意味著農業(yè)規(guī)模經(jīng)營關系到地方政府的年終考核和政府工作績效.因此資本下鄉(xiāng)的悖論現(xiàn)象需要放到地方政府的政治邏輯中考察.

將規(guī)模農業(yè)發(fā)展作為地方政府的政治任務,這就將一個經(jīng)濟問題轉變?yōu)橐粋€政治問題.對于地方政府而言,不管規(guī)模農業(yè)是否有經(jīng)濟效益,推動土地規(guī)模流轉,發(fā)展規(guī)模農業(yè)是政治正確.因為農民具有弱質性特征,農民缺乏引入現(xiàn)代生產(chǎn)要素、發(fā)展規(guī)模農業(yè)的能力,也沒有參與市場競爭的積極性和意識,地方政府扶持弱質性農民難以完成規(guī)模農業(yè)的政治任務.

案例1:雷紅是省級科技示范戶,種植了10畝蔬菜.2009年為了推動土地流轉和規(guī)模經(jīng)營,W省推行土地承包經(jīng)營權抵押貸款.W省省委書記讓雷洪抵押貸款50萬元,由政府財政給予貸款貼息.但是雷紅認為自己用不了這么多資金,就抵押貸款了30萬元.因為雷紅自己承包土地面積少,流轉本組160多畝地進行抵押.第一年種植棉花,因為人工費用較高而虧本.第二年種西瓜被水淹了,虧得更大.雷紅只能將土地承包經(jīng)營權還給農民.由于有大量欠債,雷紅沒有能力還貸款,其貸款成為銀行壞賬.雷紅認為自己規(guī)模經(jīng)營不僅沒有賺錢,還欠這么多債,非常不劃算,自己根本不需要這么多錢,是政府的貸款政策害了她,建議政府不要給農民貸款 ①.

在案例1中,地方政府試圖通過優(yōu)惠貸款政策扶持農民“做強做大”,但是因為雷紅耕種土地規(guī)模小對抵押貸款沒有需求.即使地方政府給予了大量政策和資金扶持,雷紅也缺乏經(jīng)營規(guī)模農業(yè)的能力,農民小規(guī)模經(jīng)營難以自發(fā)演化或者通過扶持發(fā)展為大規(guī)模經(jīng)營.

地方政府的工作繁多,不同工作任務對地方政府的政績和領導晉升的權重不同,上級政府越重視的工作任務對政績和晉升越重要.從中央一號文件可以看出,中央政府對農業(yè)現(xiàn)代化和土地規(guī)模流轉日益重視,規(guī)模農業(yè)發(fā)展關系到領導的政績和晉升.在“錦標賽體制下”的“政績”競爭中,地方政府所制定的責任目標和工作指標普遍高于上級政府所設定的目標值,從而使任務目標層層加碼、逐漸放大獲得獎勵或者晉升的政治資源 [17].農業(yè)現(xiàn)代化的規(guī)?；繕嗽凇爸圃煺儭薄ⅰ按蛟炝咙c”邏輯下,轉化為地方政府“超級規(guī)?！钡霓r業(yè)發(fā)展目標.農民沒有資金進行“超級規(guī)?！苯?jīng)營,地方政府想依靠農民政治錦標賽中獲勝就遇到了更大的困難.

當?shù)胤秸揽哭r民無法完成規(guī)模農業(yè)的政治任務和獲得政績時,就轉向農業(yè)經(jīng)營主體的重構.在家庭農場、合作社、農業(yè)企業(yè)等農業(yè)經(jīng)營主體中,因為農業(yè)企業(yè)具有規(guī)模大和資金雄厚的特征而受到地方政府的青睞.從C區(qū)政府對綠光公司的宣傳來看,不僅農業(yè)企業(yè)的“規(guī)模經(jīng)營”能夠完成地方政府農業(yè)現(xiàn)代化的任務,而且農業(yè)企業(yè)資金雄厚能夠配合地方政府打造“超級規(guī)?！钡牡湫?雖然綠光公司實際上并沒有從事農業(yè)經(jīng)營和推動規(guī)模農業(yè)發(fā)展,但政府根據(jù)文字材料以及抽查的方式進行考核.綠光公司投入3000多萬元大規(guī)模流轉土地,按照考核標準完成了地方政府的政治任務,并使得地方政府獲得了政績,這是其他農業(yè)經(jīng)營主體所不具備的能力.從H市農業(yè)補貼分配比例可以看出,政府絕大部分農業(yè)補貼資金和項目都分配給了農業(yè)企業(yè),其他農業(yè)經(jīng)營主體在地方政府眼中“毫不起眼”.在某種意義上,地方政府期望資本下鄉(xiāng)實現(xiàn)其政績目標,默許甚至是支持農業(yè)企業(yè)的“造假”行為.

案例2:興農公司黃老板說:“我2009年流轉土地800畝左右,并成立了合作社.當時政策規(guī)定合作社至少要1000畝的面積才能申請項目,我就報了1035畝,政府工作人員認為面積太少了,我回去又簽了1000畝的假土地流轉合同,將土地流轉面積增加至2035畝,政府工作人員自己又加了300畝,最后變成了2335畝.” ①

在案例2中,興農公司是C區(qū)第一家大規(guī)模土地流轉的農業(yè)企業(yè),但是興農公司實際的耕種面積沒有達到政府的要求,政府與企業(yè)合謀將面積擴大,將其制造為“規(guī)模經(jīng)營”的典型.

資本下鄉(xiāng)的規(guī)模效應在形式上實現(xiàn)了地方政府的政治任務,尤其是逐級淘汰的晉升制使得地方政府有政治動力不計成本地投入財政資金推動資本下鄉(xiāng).這表明農業(yè)企業(yè)不是以經(jīng)濟優(yōu)勢進入到農村市場競爭中,而是以政治邏輯參與到政治錦標賽的競爭中.由此本文揭示了在地方政府和農業(yè)企業(yè)的互動中資本下鄉(xiāng)的政治邏輯.

四、資本下鄉(xiāng)的治理邏輯

資本下鄉(xiāng)的政治邏輯產(chǎn)生的根本性原因是農業(yè)政策目標過高,尤其是在錦標賽體制下,這一政策目標更加不切合實際,當前的經(jīng)濟社會條件和農民能力無法達到這個政策目標.需要進一步追問的是,如果農業(yè)政策目標契合實際,中央不以規(guī)模農業(yè)和鼓勵資本下鄉(xiāng)為政治任務,地方政府是否有動力推動資本下鄉(xiāng).隨著國家在農業(yè)變遷中的作用日益凸顯以及對農業(yè)現(xiàn)代化的重視,農業(yè)成為國家日益重要的治理領域,我們需要在基層治理邏輯中考察這一問題.

農業(yè)治理效果取決于基層治理體制.當前中國以項目制為核心確立了新的國家治理體制,對基層治理產(chǎn)生了重要影響 [18].項目制度的理念是規(guī)范化管理,通過立項、申報、審核、監(jiān)管、考核、驗收、評估和獎罰等一系列理性程序,建立了一整套嚴密設計的技術系統(tǒng),地方政府根據(jù)一整套普適性的、完備的項目申報體系、審計體系以及資金管理規(guī)范進行農業(yè)治理.項目制徹底打破了國家通過鄉(xiāng)村基層組織實現(xiàn)與農民有效對接的間接治理模式,形成了國家直接與農民對接的直接治理模式 [19].由于國家缺少一個有效與農民打交道的組織體系,地方政府在項目資源分配時無法使用一套標準化的甄別機制獲得需求偏好、配給額度、瞄準目標、優(yōu)先對象等信息,并且分散、零碎的項目申報、審批、驗收、審計、監(jiān)督等的成本極高.直接治理模式使得地方政府的農業(yè)治理普遍遭遇交易成本過高的困境.甚至有學者提出,在政府主導的現(xiàn)代化變遷中,政府面臨的根本性問題是如何將自上而下的現(xiàn)代化任務與分散農民有效對接,政府成功與否在于是否有效地解決了這一問題[20].

案例3:C區(qū)高村有300多戶,2012年申請到了土地綜合整治項目,在具體施工過程中出現(xiàn)了很多糾紛,如土地整治施工時期農民不能耕種土地,農民要求政府補償損失;土地整治時把原來的堰塘填了,農民認為影響灌溉(實際上土地整治后沒有堰塘并不影響灌溉);修建機耕路時需要占地,農民都不愿意占地等.矛盾比較大的是修建的道路與農民的要求不相符合,農民集體到信訪局上訪要求按照農民的需求修路.土地整治完成后怎么分配土地又是一個很大的問題,有的村莊因為土地分配時矛盾太多導致拋荒.政府根本無法解決這一系列的問題,想出來的一個解決辦法是將高村的土地流轉給一個農業(yè)企業(yè).土地流轉后政府不需要與全村300多戶打交道,只需要與一個主體協(xié)調 . ①

H市在農業(yè)治理過程中遭遇了過高交易成本問題.案例3中的土地綜合整治項目中,政府通過項目制度無法解決農民的各種矛盾糾紛,國家與農民的交易成本過高.H市通過引進農業(yè)企業(yè)建構能夠與國家直接治理模式相符合的農業(yè)經(jīng)營主體,解決了政府與農民交易成本過高問題.農業(yè)企業(yè)通過土地流轉和企業(yè)制度將農業(yè)的外部化關系改變?yōu)閮炔炕P系 [21],從而有效降低交易費用,并且政府與數(shù)量少、規(guī)模大的農業(yè)企業(yè)對接的成本較低.雖然綠光公司沒有實現(xiàn)集約化、專業(yè)化、組織化、產(chǎn)業(yè)化的規(guī)模化大生產(chǎn),也沒有將當?shù)亍皢?、散、小”的農戶組織起來,但是通過土地流轉取消了政府與農民的交易成本過高問題.

當?shù)胤秸嫱崎_農業(yè)現(xiàn)代化的計劃受到挫折時,地方政府就會撤退到斯科特所說的小型化中,在示范園區(qū)中創(chuàng)造一個更容易控制的微觀秩序 [22].從2014年開始H市重點建設農業(yè)示范園區(qū),計劃每個區(qū)都建立一個市級農業(yè)示范園區(qū),示范園區(qū)中全部為農業(yè)企業(yè).H市C區(qū)規(guī)劃建立5個農業(yè)示范園區(qū),總面積為6萬畝,占全區(qū)耕地面積的9.3%左右.在范圍較小的農業(yè)示范園區(qū)中,政府與規(guī)模大、數(shù)量少的農業(yè)企業(yè)打交道,取消了與數(shù)量多、規(guī)模小、高度分散農民的交易成本問題.由此我們看到資本下鄉(xiāng)得到地方政府的“好感”不是因為資本下鄉(xiāng)促進了農業(yè)發(fā)展,而是因為化解了農業(yè)治理困境.國家干預和治理成為我國農業(yè)現(xiàn)代化變遷最主要的特征.如果不能解決農業(yè)治理困境,地方政府將從解決農業(yè)治理問題的角度積極推動資本下鄉(xiāng),從而使資本下鄉(xiāng)普遍化.

五、資本下鄉(xiāng)的非生產(chǎn)性再分配活動及其政治經(jīng)濟后果

不管是從企業(yè)老板還是地方政府的角度來看,資本下鄉(xiāng)在經(jīng)濟上是不劃算的,經(jīng)濟邏輯難以解釋資本下鄉(xiāng)現(xiàn)象.從調查中可以發(fā)現(xiàn),地方政府按照政治邏輯與治理邏輯扶持農業(yè)企業(yè)發(fā)展,經(jīng)濟效益不是地方政府重點考慮因素.換言之,即使資本下鄉(xiāng)沒有帶來經(jīng)濟效益,地方政府出于政治和治理原因也會給農業(yè)企業(yè)以支持.隨著農業(yè)補貼資金的增多,政府對資本下鄉(xiāng)的支持力度還會有增無減.上文我們從政府的角度考察資本下鄉(xiāng)的邏輯,解釋了資本下鄉(xiāng)的第一個悖論.我們還需要從資本的角度考察資本下鄉(xiāng)的動力,回答資本下鄉(xiāng)的第二個悖論以及揭示資本下鄉(xiāng)行為邏輯的政治經(jīng)濟影響.

從政府的角度來看資本下鄉(xiāng)遵循非經(jīng)濟邏輯并不一定意味著農業(yè)企業(yè)沒有獲得經(jīng)濟利益.逐利性是資本的本質屬性,資本下鄉(xiāng)不是通過經(jīng)營農業(yè)的生產(chǎn)性活動獲得經(jīng)濟利益.根據(jù)調查發(fā)現(xiàn),資本下鄉(xiāng)獲取利益主要有兩種方式:一是資本下鄉(xiāng)圈占土地,將耕地作為過剩資本的保值手段.資本下鄉(xiāng)流轉土地后并不經(jīng)營農業(yè),而是以較低的成本占有土地等待土地升值后再轉包出去,這實際上是土地投資.如荷園公司2009年在N區(qū)以每畝500元的價格流轉土地1000畝.2014年N區(qū)的土地流轉價格達到每畝900元,荷元公司每年不投入任何資金將土地轉包出去可以獲得40萬元的收入.二是資本下鄉(xiāng)分享國家項目所提供的獎補資金,實質不是規(guī)模經(jīng)濟效益,而是通過資本投機利用關系掙國家的錢 [23].農業(yè)企業(yè)投機的方式有很多種,在H市綠光公司具有代表性.綠光公司獲取的利益主要包括以下幾個方面:一是各種類型的政府財政補貼項目和資金.如土地整治、道路修建、鋼架大棚等項目工程大部分由綠光公司來建設,綠光公司可以通過建設項目工程間接獲利.當然還有直接性的財政補貼;二是政治資本轉化為經(jīng)濟利益.綠光公司總經(jīng)理獲得市三八紅旗手榮譽稱號,憑借這一政治榮譽,綠光公司獲得了1000萬元的誠信貸款.綠光公司雖然沒有從事農業(yè)生產(chǎn)性活動,但是通過非生產(chǎn)性的再分配活動獲得了經(jīng)濟收益.當然農業(yè)企業(yè)往往將這兩種獲利方式結合起來,政府的很多補貼項目都是一次性的,一般都集中在土地流轉的前兩三年,之后政府的補貼資金減少.經(jīng)過兩三年時間,農業(yè)企業(yè)利用政府項目進行基礎設施建設,增加了土地的級差地租 ①,加上土地流轉價格的上升,農業(yè)企業(yè)將土地轉包出去能夠獲得每畝幾百元的差價,農業(yè)企業(yè)不需要資金投入和農業(yè)生產(chǎn)就可以獲利.

因為農業(yè)企業(yè)通過非生產(chǎn)性再分配和土地投資獲取經(jīng)濟利益,農業(yè)企業(yè)的農業(yè)經(jīng)營能力無關緊要,關鍵是農業(yè)企業(yè)需要有與政府或者官員的“關系”,才能在國家的利益分配中獲得財政補貼項目和流轉到大面積的耕地 ②.筆者調查時了解到,H市有名的農業(yè)企業(yè)都有官場背景.如H市最大的農業(yè)企業(yè)是當時W省省委書記招商引資進來的企業(yè);H市第二大農業(yè)企業(yè)的董事長是市農業(yè)局前任局長的外甥;桂園公司 ③老板是H市市長的老鄉(xiāng),也是W省扶貧辦退休領導;興農公司 ④老板的弟弟是H市農業(yè)投資公司的總經(jīng)理等 ⑤.官場背景使得農業(yè)企業(yè)更清楚地掌握政府的運作邏輯、更有條件借助自己的官場關系并更清楚地掌握“致富”方法.由此我們看到資本與政府官員所形成的財政資源配置的關系網(wǎng)絡.利用國家項目的推動以及所提供的獎補已經(jīng)成為農業(yè)企業(yè)主要的獲利方式,而今天被聲稱為市場化和資本化時期的農業(yè)企業(yè),反倒是源自與市場機制相反的機制——即與政府“勾結”而致富的機制.

也就是說,農業(yè)補貼資金并不是作為生產(chǎn)資料進入生產(chǎn)領域,而是直接再分配給了農業(yè)企業(yè).農業(yè)企業(yè)通過土地流轉來獲取財政補貼,不少合作社成為農業(yè)企業(yè)謀利的工具 [24],農業(yè)企業(yè)的行為可以稱之為“借雞生蛋”.代表性表現(xiàn)是一些農業(yè)企業(yè)以每畝500元的價格將農民的土地流轉過來,然后利用關系申請政府補貼項目,當年以每畝700元的價格轉包出去,實際上是將政府投入形成的土地級差地租轉為企業(yè)所有.農業(yè)企業(yè)的非生產(chǎn)性再分配活動并不增加任何新的社會財富,只不過是改變國家資源分配格局.資本下鄉(xiāng)并沒有為改造傳統(tǒng)農業(yè)增加新的資金來源,相反下鄉(xiāng)資本將政府農業(yè)補貼資金據(jù)為己有.更為嚴重的是,非生產(chǎn)性的農業(yè)企業(yè)占用了大量財政資源和耕地資源,反過來擠占了其他農業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展空間,阻礙了農業(yè)發(fā)展.這意味著財政資金直接成為農業(yè)企業(yè)的收入,而沒有轉化為生產(chǎn)力和促進農業(yè)發(fā)展,它使資源配置扭曲甚至資源配置無效,農業(yè)現(xiàn)代化未來發(fā)展的可能性因此被破壞.

當財政資源配置無效時,國家為了推動農業(yè)進一步發(fā)展,只能投入更多的財政資源.但是地方政府面對農業(yè)治理困境和政治任務時,只能通過支持農業(yè)企業(yè)進行應對,這與投機性的農業(yè)企業(yè)不謀而合.這些財政資源通過政治邏輯與治理邏輯又流入到非生產(chǎn)性農業(yè)企業(yè)中,并且進一步激發(fā)資本下鄉(xiāng)的積極性,吸引更多的資本下鄉(xiāng)參與非生產(chǎn)性活動,從而形成了惡性循環(huán).換言之,在“工業(yè)反哺農業(yè)”的政策框架下,國家在稅收、補貼、補助等方面對農業(yè)投資給予大量的優(yōu)惠政策,政策激勵進一步加快了工商業(yè)資本流入農業(yè)的步伐.但是國家與社會之間形成了“隔離地帶”,大部分國家公共資源難以直接、有效地下達到農業(yè)發(fā)展領域.國家農業(yè)發(fā)展政治目標被扭曲,國家陷入其中越來越難以保持其自主性,農業(yè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略轉型難以實現(xiàn).

六、結 論

由于農民具有規(guī)模小、高度分散、能力弱的特征,當國家投入大量農業(yè)補貼資金扶持農民發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)時,農民既沒有能力承擔國家農業(yè)現(xiàn)代化的目標,也無助于實現(xiàn)地方政府的政績,也難以與國家治理有效對接起來.資本下鄉(xiāng)的規(guī)模效應在形式上完成了地方政府的政治任務,化解了農業(yè)治理困境.進一步研究發(fā)現(xiàn),資本下鄉(xiāng)并不是通過從事農業(yè)經(jīng)營獲利,而是從事非生產(chǎn)性再分配活動獲取經(jīng)濟利益.由此可見,資本下鄉(xiāng)并非遵循經(jīng)濟邏輯,而是遵循政治邏輯和治理邏輯,這就解釋了資本下鄉(xiāng)的悖論現(xiàn)象.資本下鄉(xiāng)的非生產(chǎn)再分配活動導致了資源配置的無效和阻礙了國家戰(zhàn)略目標的實現(xiàn),并且政府財政資金投入陷入惡性循環(huán)中,依靠資本下鄉(xiāng)實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的前景并不明朗.

鼓勵資本下鄉(xiāng)是地方政府無法完成政治任務和遭遇治理困境的被動選擇,資本下鄉(xiāng)的治理邏輯和政治邏輯具有客觀必然性.資本下鄉(xiāng)的兩個邏輯既能夠同時發(fā)揮作用,地方政府完成規(guī)模農業(yè)的政治任務涉及農業(yè)治理問題.兩個邏輯也能夠獨立發(fā)揮作用,即使中央沒有將規(guī)模農業(yè)作為地方政府的政治任務,地方政府為了解決交易成本過高的問題也會推動資本下鄉(xiāng).這要求我們同時調整農業(yè)治理方式和農業(yè)政策.一個可能性的方案是改變規(guī)模農業(yè)的政策目標和改善基層治理方式,一方面將弱質性的個體的農民組織起來增強農民的能力,另一方面將高度分散的農民組織起來降低國家與農民的交易成本,在此基礎上推進農業(yè)現(xiàn)代化.