當代中國社會治理的政黨在場與嵌入路徑：一項政黨與社會關系調適的研究

摘 要:在當代中國社會出現空間分割疊加的大背景下,開展社會治理必須充分認識政黨再社會化對創新社會治理的重要性和必要性.要徹底扭轉社會持續增權的思路,在政黨的社會化與去社會化之間保持適度張力,探索政黨再社會化的策略與路徑.進一步激活執政資源、健全組織網絡,構建政黨與社會新型關系,形成嵌入式社會治理模式,進而實現中國式社會治理改革與創新.

文獻標識碼:A

文章編號:1673G9841(2015)04G0041G06

DOI:10.13718/j.cnki.xdsk.2015.04.005

收稿日期:2015G01G26

作者簡介:謝忠文,法學博士,四川大學經濟學院,博士后研究人員;貴州省社會科學院,副研究員.

一、導 言

加強和創新社會治理是中共十八屆三中全會提出的重要命題.回溯社會治理的概念史并分析其中國語境和邏輯生成,是加強和創新社會治理的出發點.

20世紀80年代以來,西方發達國家的福利政策導致了社會治理成本急劇增加,公共財政不堪重負,迫切要求政府解除規制,進一步加速私有化和自由化進程.相應地,西方政府的公共管理也隨之發生了轉型,謀求社會合作的社會治理模式應運而生,并在一定程度上改變了西方國家政府的行政架構和公共服務供給模式.西方制度框架下,政黨源于社會,社會造就了國家,政黨通過競爭性選舉進入政治過程.可以說,社會治理是西方國家在現存政治制度的框架內,對政府與市場、政府與社會、政府與公民既定關系的局部調整,也是對社會治理過程中權力格局的重新分析與判斷,其根植于政府與社會兩分、國家與社會對抗的理論立場.

與此相對照的是,在改革開放以來逐漸展開的中國特色社會治理實踐中,政黨與社會不再處于二元對立狀態.也就是說,中國語境中的社會治理是政黨介入與社會發育協同共振的過程.在此過程中,執政黨的治理議程發生了“管理－服務－治理”的重要嬗變 [1];在各種治理主體中,政黨無疑是最重要的主導力量,它主導了國家建設,并部分修正了古典自由主義所界定的政黨－社會關系模式 [2].

上述判斷比較符合邏輯地推導出,在中國特色社會治理過程中如何實現執政黨與社會的關系調適,必須從理論上回答中國式社會治理的幾個關鍵問題,否則社會治理將無法從理論和實踐上有效推進.這些問題包括:怎樣評估政黨與社會的關系,其基本指導思想是什么,是強調政黨與社會兩分的新自由主義,還是強調符合中國實踐和中國語境的治理理念?如何處理社會治理過程中政黨與各種治理主體(社會組織)的關系?如何在激發各種社會主體活力以及確保基層社會自治的同時,確保政黨的意志得到有效貫徹?本文嘗試使用“政黨再社會化”和“嵌入式治理”這兩個概念,對這幾個問題做一些導論性的分析.

二、政黨再社會化與現代社會治理的挑戰

政黨“再社會化”是指轉型中國在經濟市場化進程中執政黨選擇性地退出某些社會空間,在促進社會組織逐步發育成具有明確自主性和較強行動能力的社會主體的同時,重新進入那些其他社會組織不愿或不能承擔職能的公共治理領域,進而在憲法和法律框架內與其他社會組織共同形成有序的治理框架,構建良善的治理格局.政黨再社會化是有效應對當前社會治理挑戰的重要轉向.

首先,政黨再社會化適應了現代社會治理的邏輯轉向.歷史地看,人的空間存在方式與社會治理關系非常緊密 [3].傳統社會治理邏輯建基于自然空間與社會空間的簡單分割.而隨著信息化時代的來臨,傳統自然空間與社會空間的分割進一步加劇,使得社會生產空間、生活空間、交往空間都出現了分割疊加的狀態.日益復雜的空間分割和愈發多樣化的生存方式給社會治理的邏輯轉向提供了契機,進而也對政黨再社會化提出了嚴峻挑戰:執政黨既要保持社會日常生活空間的自由,又要對某些社會領域再政治化.政黨再社會化很大程度上是由深度工業化和信息化帶來的社會空間的分割疊加所造成的,同時也是執政黨信息化時代的生存方式.

其次,政黨再社會化是馬克思主義政黨的內在規定性.馬克思主義政黨理論認為,政黨是特定階級利益的集中反映,政黨主導的國家無疑也具備統治與管理的雙重職能.“正是由于特殊利益和共同利益之間的這種矛盾,共同利益才采取國家這種與實際的單個利益和全體利益相脫離的獨立形式,同時采取虛幻的共同體的形式” [4];“國家是“一種表面上凌駕于社會之上的力量,這種力量應當緩和沖突,把沖突保持在‘秩序’的范圍以內” [5].在一般情況下,這一判斷無疑是對國家性質的準確描述.在現代條件下,政黨的確具備社會階層的利益代表性,但此種天然出身并不能否定政黨的公共治理預期,也并非政黨的階級性斷裂.作為執政黨來說,在反映特殊群體利益的同時,國家具有的雙重屬性也會不同程度地反映在執政黨的行為邏輯中.具體到我國“國家與社會”的架構中,執政黨是聯系公共權力與社會公眾的橋梁,二者不僅深深地交織在一起,而且執政黨還是社會治理主體,在整個治理結構中處于主導地位.作為馬克思主義政黨,執政黨必須通過再社會化來主導社會建設,有效履行國家的管理職能.

再次,政黨再社會化是新形勢下推進改革的客觀要求.近年來,公共治理理論強調無政府(或政黨)介入條件下,社會自組織能力能夠有效提升并主導社會治理.該理念認為,社會自組織能夠解決“相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來,進行自主治理,從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下,取得持久的共同收益” [6].中國社會治理實踐卻對這一理念提出了挑戰.30多年的改革開放,政黨去社會化進程在不同領域逐步推進,但社會自組織能力并未得到顯著提升,社會治理也并未因此得到明顯改善.顯然,在社會組織強大且具有公共治理意識的政治體系中,“社會持續增權”的說法無疑符合實際,但是在結構與此截然相異的中國政治實踐中,政黨必須充分介入治理過程.社會組織發育不充分會導致無法有效界定社會組織及其所代表的群體利益,持續的社會增權除了使本來已經錯綜復雜的利益格局更加混亂外,似乎對解決利益糾葛并無裨益.如果說改革前政黨全面介入社會生活造成社會活力不足具有一定歷史局限性的話,那么改革后一味社會增權,導致部分基層(尤其農村社區)黨組織解決群眾迫切的民生問題的財力不足、能力不夠、方法不多,并在經濟發展和社會治理中話語權受到不同程度的削弱,這也是不可取的,其后果將潛在巨大的危險性. ①改革再出發必然涉及利益關系和利益格局的深刻調整.執政黨必須超脫于各種利益糾葛,善于打破并重建新型利益分配格局,積極介入社會治理才能實現良善的社會治理.

最后,政黨再社會化是當前治理實踐的重要路徑.近年來,城鎮化過程中,基層社會治理過程中發生了大量賄選事件,許多民選村主任勾結開發商共同損害農民利益的案件層出不窮.據國內著名媒體的調查 [7],在農村涉黑案件中,約有三成村官涉黑.涉黑村官中,22.5%的村官是黑社會性質組織頭目包裝而成的;67.5%的村官上任后,為了控制鄉村搖身一變成了黑社會性質組織的頭目;還有一些黑社會性質組織替村官打擊政治對手,干預農村村官的選舉.有學者專門就農村治理中的黑惡化開展研究得出的結論是:由于對村級干部監管無力,村級組織很難發揮作用,導致農村黑惡勢力橫行,進而使農村基層政權退化嚴重,出現了嚴重的治理危機. [8]這表明,基層社會治理弱化是由于執政黨部分退出治理過程造成的.要解決這一問題,實現良好的基層社會治理,基本的路徑是執政黨的再社會化.執政黨不僅在社會治理過程中起主導作用,具備治理的體制性資源,同時執政黨還具備大量的治理網絡和治理人才,能夠以新的方式迅速進入社會治理過程.

應該說,政黨的去社會化與再社會化是一個理論模型,兩者并非處于同一時間軸上的繼起關系.政黨的去社會化與再社會化過程既可能在時間上同步發生,也可能在空間上處于不同領域.在中國特色社會治理中,既要尊重社會治理多元共治的基本價值 [9],也要考慮當代中國的政治結構和治理經驗.實現政黨再社會化必須突破國家與社會兩分的傳統思維,在保持社區治理活力的同時,確保政黨在與社會主體互動中占據主導性,這是良序、高效社會治理的客觀要求.

三、作為政黨再社會化的嵌入式治理

再社會化是一種新型的社會治理類型,是植根于當代中國政治實踐的理論創新.在新形勢下,執政的中國共產黨應該整合各方利益要求,從社會工作與群眾工作對接、善待社會組織、培育多元主體以及政府購買服務等多重路徑實現社會治理創新,走出一條既符合社會治理發展規律又具有中國特色的社會治理創新之路,探索嵌入式的新型社會治理類型.

首先,嵌入式社會治理有利于實現群眾與社會有效彌合,提升社會治理績效.從政黨政治的實踐來看,政黨的社會工作是體現現代政黨功能的有效載體.一個現代政黨尤其是成熟的執政黨,不僅需要具備駕馭經濟、政治等復雜局面的能力,同樣還必須具備有效掌控社會的能力.服務社會、服務群眾是中國共產黨歷來強調的黨的宗旨和先進性要求,也是社會治理的客觀需要.群眾工作是中國共產黨的傳統優勢.群眾工作與社會工作密切相關:一是本質上的關聯性.群眾工作是做人的工作,社會治理本質上是對人的管理,無論從價值理念還是從工作方式上都有相通之處.二是內容上的重合性.群眾工作與社會工作有區別,但是在黨長期執政條件下,二者有很大程度的重合.社會工作的內容,恰恰是構建良好的黨群關系的基礎.在長期執政條件下,社會工作的成效直接關系到群眾工作的成效.三是方法和手段的互補性.中國共產黨在90多年的歷史中形成了做群眾工作的優良傳統,形成了一系列方式方法,比如,以說服教育為主引導群眾的方法,尊重群眾等等,這些對社會治理也是有益的.通過將社會工作與群眾工作對接,認真研究群眾的心理特點和思維方式,在服務中凝聚群眾,切實提高群眾工作和其他社會工作的有效性,有效發揮執政黨嵌入的影響力,實現既充滿活力又維持良好秩序這兩個目標 [10].

其次,嵌入式社會治理有利于培育和發展社會組織,壯大執政黨的社會基礎.近年來,一些秉持“社會增權”觀點的政治學者提出了“國家在社會中”(stateGinGsociety)的理論. [11]這一理論的核心觀點認為國家賦予社會行動者更大的力量并不一定削弱國家管制社會的權力.在某些情況下,國家與社會可以達成相互增權的格局,國家與社會的互動能夠增進雙方的能力.他們堅信運作良好的社會組織和制度能夠成為“社會性基礎設施”(socialinfrastructurle)的一部分,其結果是能夠促進國家更加有效地根據全社會的需要確定施政的目標,更加有效地為全社會更加廣泛的利益要求服務.而在這一過程中,社會需求和國家權力實現了有效溝通和整合. [12]執政黨應該通過政策引導,在尊重社會組織相對獨立性的前提下,為其成長、發育提供良好的制度環境:既要擴張基層社會組織的數量和規模,不斷擴大社會治理的覆蓋領域,從而形成穩固的社會性基礎設施,也要加強管理,提高社會組織的質量,實現優勝劣汰,從而優化社會組織的結構和布局.

第三,嵌入式社會治理有利于形成政黨主導的多元治理網絡,分解社會治理壓力.現代社會治理理念提倡政府權力的下放,改層級式的集權管理體制為平行網絡狀的互動管理型態,力爭形成一種政府、公眾和社會之間的良性互動關系.實踐證明,如果政府壟斷社會治理資源,不僅效率低下,而且容易引發矛盾.這就必然強調政府作為管理者和服務者的角色.而在社會治理領域培育多元主體,既可以調動社會各方參與社會治理的積極性,也可以適當減輕執政黨的社會治理壓力.多元主體共同參與社會治理是一種全新的社會決策和治理機制,政府、公眾、專家、新聞媒體、企事業單位、社會組織、人民團體等社會各主體共同討論、共同協商、共同決策社會公共事務,政府敞開民眾表達的大門,民眾暢所欲言,為政府獻計獻策.多元主體參與的基層社會治理機制,符合中央提出的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會治理創新模式.

最后,嵌入式社會治理有利于發揮制度供給和市場杠桿的雙重作用,構建社會治理的資源供給格局.政府制定社會發展政策規范引導社會發展,并通過市場化手段購買服務已經成為當代世界政黨政治的潮流趨勢和普遍特征.一方面,為實現社會治理目標,執政黨可以運用政策工具,培育和規范社會組織,通過制定社會政策宏觀引導和影響社會發展.另一方面,執政黨還可以通過間接的方式,即利用財政工具,通過購買服務等方式對社會進行具體的、有特定對象和目的的管理.具體來說,執政黨通過政府在社會福利的預算中拿出經費,資助各類提供社會公共服務的社會服務機構,或者發放“養老券”、“教育券”等形式公開招標購買社會服務.

總的來說,嵌入式治理的政黨再社會化要求執政黨既要當仁不讓,又不能越俎代庖,必須找準切入點,運用好政策工具,充分發揮政府和市場兩個作用.

四、政黨再社會化的基本策略

政黨與社會的關系是政黨政治的基本關系之一,它深刻地影響著政黨的生存發展,決定著政黨活動的成敗.現代社會條件下執政黨能不能與人民群眾繼續保持血肉相連、生死相依的關系,不僅取決于黨能不能始終堅持她的根本宗旨,而且在相當程度上取決于執政黨采用什么樣的策略進行再社會化的努力.如果再社會化的策略不恰當,它可能窒息社會活力,損害黨與社會的關系,進而影響執政效能、動搖執政地位.執政黨必須采取嵌入、吸納與調適等基本策略,循序漸進地推進再社會化進程.

首先,以治理思維適當嵌入各種社會主體.在現代政治結構中,政黨居于國家與社會之間.政黨居于國家與社會之間的這一位置,使得政黨對國家和社會都發生影響,成為民主政治中不可缺少的政治機制:一方面,國家權力屬于人民,民眾通過政黨去控制國家權力,實現民主政治;另一方面,國家通過政黨與社會連接,與社會實現互動.在“國家－社會－政黨”三者的關系結構中,執政黨處于總體性權力支配的國家治理結構和技術性政策工具混合使用的交互空間內,并代表了國家政治權力對社會發生統合作用.但這并不意味著執政黨對社會組織的統合作用要簡單地采取在社會組織中建立黨組織等做法,執政黨嵌入社會治理必須在保持社會活力的前提下開展.一般來說,執政黨嵌入社會治理有三條途徑:(1)執政黨憑借優勢地位為社會組織發展提供政策服務,關切社會組織的訴求,創造并提供公平、開放的發展環境;(2)執政黨為社會組織之間的協同作用提供充分的信息服務,克服科層制治理中各社會組織之間信息不對稱弊端,減少社會組織參與社會治理的邊際成本;(3)執政黨憑借優勢的組織網絡,為社會組織提供人力資源的制度支持,幫助它們解決人才不足、人才流失問題.

其次,以體制化服務實現對社會組織的吸納.在政黨－國家－社會三元結構中,執政黨通過政府對社會實施有效治理,既包括秉持社會公正的宗旨運用政策工具,也包括適應市場經濟條件而采取的各種方式和手段.執政黨應利用掌握執政地位的優勢,體制化地在政治代表、培養和錄用精英、制定發展目標、利益表達和聚合、社會化和動員等方面,為社會組織提供全方位服務,以提供執政認同度.如果放棄了服務,社會組織的發育與成長將演變成為對執政黨的挑戰. [13]鑒于執政黨擅長科層制治理的制度運用,它可能會導致執政黨提供服務的同時對社會組織的全面滲透.因此,執政黨提供體制服務的重點是確定黨行使公共權力的邊界,否則可能會走向強化科層制治理模式的極端.為此,一方面,執政黨要積極探索促進政黨－國家－社會三方協調發展的制度化機制,形成社會組織在社會治理中的決策、監督、維權等規范的機制,使黨的行為邊界不超過法制的范圍;另一方面,執政黨要利用領導政府的資源優勢,充分發揮政策的激勵優先和效應放大優勢,致力于解決社會組織黨支部的活動經費來源常態化、黨務工作者配比合理化、活動場所固定化、政治激勵制度化等問題;再一方面,為社會組織精英提供體制化的上升通道,滿足他們自我發展與自我實現的需要,特別要滿足他們不斷增長的政治參與需要.需要說明的是,政治吸納機制并非簡單地迎合社會組織精英,不是無原則地為他們“跑項目、跑審批、跑關系”,而是試圖以制度化的服務達到社會治理的目的.

最后,以體制性調適引領社會組織參與治理過程.現代社會一個基本特征是社會治理主體由單中心向以政府為主導的多中心轉變.多中心治理模式是整合政府、市場以及公眾的多元結構.當代中國執政黨對社會采用運動式治理模式除具有一般社會治理的底色外,還折射出執政黨體制調適的努力,本質上是一種地方國家統合主義(LocalStateCorporatism). ①無論使用何種概念,處于何種理論立場,從實踐來說,以中國政黨(政府)與社會等形成的體制性調適為基礎的社會治理模式,恰恰是理解中國自改革開放以來“建構奇跡”的重要視角.這種體制性調適具有重點集束型和彌散成熟型運動式治理模式的特征,它促使政治權力主體在短時間內通過多部門的橫向聯合和縱向推動,對社會治理中的突出問題采取迅速治理措施 [14],其核心動因是政治權力主體基于維護社會根本利益和建設社會主義現代化國家的雙重合法性要求下,以黨政機構的職能發揮為抓手,依靠小組領導、權威訓誡的方式開展社會治理過程.政黨社會化不僅在意識形態上具有合法性,在實踐中更能有效推進社會治理,為迅速開展的現代化建設和現代性社會建構奠定重要思想和組織基礎.

應該指出,在中國語境下的社會治理,其主體既包括在社會治理中一直承擔重要甚至主導角色的政府,也包括這些年逐漸凸現出來的作為政府重要補充力量的社會非營利組織、市場化組織等.在多中心治理模式中,政府在治理中的主導作用不能被忽視.多元治理模式是以發達的社會中介組織為基礎的,目前我國社會中介組織還處于萌芽階段,需要政府大力培植并促使其發展.因此,我國未來社會治理模式應當實行以政府權威為主導、市場機制與公民參與相結合的模式,即在堅持政府權威作用的基礎上,強調政府與社會的合作,強調市場機制的積極引入,從而建立起政府主導的,政府、市場、社會三維框架下的多中心治理模式.

五、簡短結論

過去30多年基層社會治理過程是政黨去社會化的過程,也是社會治理邏輯從管理到服務到治理的過程.實踐證明,基層社會治理的主導力量仍然是基層政府和基層黨組織,持續社會增權和政黨的去社會化并未帶來良好的基層社會治理,社會自組織能力并未得到實質上的提高.在深度工業化、城鎮化、信息化等形勢下,必須實現政黨與社會的關系調適,把執政黨的基層組織通過嵌入、吸納與調適的策略實現再社會化,創新社會治理才有前途.但是,政黨并不能通過社會化再度對社會施行全面控制,而是要在確保社會活力的同時,堅持絕對審慎和中立的立場.政黨的再社會化不是吞噬社會,而是激發社會、培育社會,在社會化與去社會化之間保持適度的張力.