食品召回監管進階

◎ 文 《法人》見習記者 李立娟

《辦法》進一步明確了食品生產經營者召回不安全食品的責任，加強了食品安全的監管，提高了企業違法的懲罰力度，能夠在一定程度上規范企業行為、維護市場秩序，但操作層面可能會面臨一定困難

2015年9月1日起，國家食藥監總局公布的《食品召回管理辦法》（下稱《辦法》）正式實施。

《辦法》采取多項強化食品安全風險防控舉措，落實食品生產經營者食品安全第一責任，強化食品安全監管，保障公眾身體健康和生命安全。

其中，規范食品生產經營者召回時限成最大亮點。

食品召回首次全面規范

“我國的《食品安全法》規定，要建立完善的食品安全召回制度，為了配合此法的實施，我們要有一個《食品召回管理辦法》。”中國政法大學民商經濟法學院孫穎教授在接受《法人》記者采訪時表示，盡管此前也有食品召回的措施，但本次《辦法》由國家食品藥品監督管理總局頒布，并以規章的形式首次全面、細致地規定了召回措施和制度，有非常大的進步意義。

不過，盡管《辦法》有多項進步之處，但仍有專家認為，制度出臺已然過于緩慢。中國管理科學研究院區域發展研究所所長劉君利在接受《法人》記者采訪時即表示：“食品安全已經涉及到社會和諧等社會問題，涉及層次如此之廣的情況下，國家的立法如此緩慢，這樣一個條例，我是深感無奈的。”

中投顧問食品行業研究員向健軍則在接受《法人》記者采訪時表示，這個《辦法》最大的亮點體現在監管和懲罰兩個方面。

監管方面，《辦法》鼓勵行業協會和公眾共同進行監督，對不安全食品召回情況要及時在主流媒體上公開，召回主體由生產經營者擴展至集中交易開辦者、第三方網絡交易平臺等分銷主體。懲罰方面，提高了處罰下限，且將責令限期整改修改為監管部門對違法行為直接給予警告并處罰，提高了企業違法成本。

“自愿召回”之辯

“我們采取的是自愿召回制度，食品召回實施分級召回的方式，這一制度與美國非常相似，實際上我們也是參考了國外食品召回制度的做法，但是根據我國的具體國情，又因地制宜地進行改善，并且是優于美國制度的。”孫穎告訴《法人》記者。

我國和美國一樣，將食品召回分為三級：即嚴重、可能導致一般損害、不會造成損害。召回的時間也是與美國的食品召回制度相似，但是其中也存在區別。

美國規定了企業在消費者投訴以及其他途徑的提醒或告知發現問題后應該主動書面報告，由相關主管部門進行評估，評估之后分級。而我國法律的分級是向食品藥品監督管理部門報告，但召回等級的設定也是分為三級，食品生產者要在知悉食品安全生產之后，24小時之內啟動召回然后報告，規定的是啟動召回的時間和報告的時間。

這相當于是企業自己來確定是嚴重或者緊急，并向地方同級及以上食品安全監督部門進行報告，我國強調的是逐級報告，這一點也與美國有區別。

孫穎認為，我國監管機關的主導性不像美國那么嚴格，召回實施的過程中，具體處置措施也沒有規定食藥監部門必須參加，而只是在認為必要時可以參加。現有規定還是根據已有的體制和執法能力來確定，還不能做到完全由主管部門監督主導。

此外，召回制度要求企業向地方食品藥品監督管理部門進行報告，屬于事后的處置，要求書面報告并進行存檔。一般在出現食品安全問題后，企業自己要提出一套處置方式，企業一方在發現問題到報告到處置，由企業承擔主要責任。當處置方式不能確定時，由企業自己組織相關專家進行評估，并根據專家的評估意見來進行處置，但是這些過程都要嚴格記錄，并報相關部門進行存檔。

“我們的食藥監部門并不是完全主導的作用，但是要全過程地進行監督和管理，主動性還是在企業。”孫穎說，這一點與美國區別較大，美國的監管部門在食品召回中起到更大的主導作用，其有權力要求企業召回，而且對企業提交的書面報告進行評估來確定召回的級別。而我國不像美國那樣規定是因為報告之后再評估、確定級別時間間隔將會較長，為了盡快地處理問題，根據企業本身的判斷來進行處置，是符合我們國情的。

“盡管制度本身建立了，并且具有比較強的可操作性，但是相比較美國較為嚴格的行政處罰措施，我國罰款的力度并不是很大。”孫穎總結道。

操作層面難度大

“食品生產經營者具有召回問題食品的義務，但是食品召回涉及退貨、換貨、回收和銷毀等多個程序，整個召回過程十分繁雜，成本消耗量高，會給企業經營帶來負面影響，嚴重的話還可能導致企業倒閉破產，所以極少有企業愿意積極應對這一問題。”向建軍認為，《辦法》進一步明確了食品生產經營者召回不安全食品的責任，加強了食品安全的監管，提高了企業違法的懲罰力度，能夠在一定程度上規范企業行為、維護市場秩序，但操作層面可能會面臨一定困難。

劉君利亦認為：“食品召回制度確有很多實際操作程序方面的困難。”

劉君利進一步解釋說，比如保質期的問題，現代人崇尚的是有機食品和綠色食品，但如果沒有化學或者其他防腐措施的話，食品可能很快就會變質，如果沒等食品封存就潰爛了，在操作中就會出現舉證難的問題。

向健軍據此建議，鼓勵企業自發承擔召回責任應該從三個方面著手：一是完善召回制度，提高產品質檢、缺陷調查、風險評估等方面的技術水平，提升相關部門配合服務的質量和效率，為企業召回提供良好的外部環境；二是對積極主動進行召回的企業給予精神上的獎勵；三是加大監管和處罰力度，增加企業違法成本。

“食品生產企業在落實食品召回制度方面存在召回成本、召回周期、問題產品如何處理、企業形象受損等多種顧慮。”向建軍表示，若使企業消除這些顧慮，更及時的承擔召回責任，就需要從制度角度加以促進。

從歐美等國的實踐經驗來看，建立食品安全召回險也不失為一種出路。對于企業而言，召回食品就等于是承認產品存在問題，這背后隱藏著很高的法律風險和經濟風險，召回險的存將提高企業主動召回的積極性。建立食品召回保險制度之后，企業可以通過購買召回險來填補部分召回成本，降低召回風險。

“根據目前法律規定，以及現有的執法體系和執法狀況，將食品召回主體放在企業，還是立法應該倡導的。”孫穎認為，根據新食品安全法等法律法規的規定，我國食品安全監督措施的實施主體下放到地方，國家級的食藥監部門僅是一個指導和統籌的作用，具體的監管實施是在縣級以上的基層監管部門，而基層的執法能力建設還并不完善，需要一定的時間來提高執法以及檢測、監督管理的能力。

孫穎就《辦法》的實施最后建議道，要想實施好食品召回制度，企業的責任、地方食藥監部門的監管能力，這兩個方面都要配合好。此外，《辦法》的實施還要有社會的監督，要建立起一套完整的企業主動停止生產進行召回—監管部門發現問題及時參與全過程的監管—社會發現問題要及時進行信息反饋的社會共治體系，這也是新食品安全法所倡導的。