溫州化解地區性金融風險的做法及啟示

朱鴻鳴，吳 慶

(國務院發展研究中心 金融研究所，北京 100010)

溫州化解地區性金融風險的做法及啟示

朱鴻鳴，吳 慶

(國務院發展研究中心 金融研究所，北京 100010)

2012年以來，溫州正規金融體系風險不斷暴露,暴露過程持續時間長、規模大，風險沿企業擔保鏈蔓延，處置難度大。相關部門采取了一系列措施，如建立政府主導的風險處置協調機制,對風險企業進行差異化幫扶或處置；大力推動不良貸款核銷,強化風險處置的司法保障,維護金融生態環境。這些措施取得了一些成效，但也存在不足，例如損失共擔機制未有效建立,實質性債務重組尚未啟動，風險處置受到不少政策和體制制約，打擊“逃廢債”的力度仍顯不夠。盡管如此，溫州做法仍是一次有益探索，對化解和防范地區性金融風險具有重要啟示。

金融風險；風險處置；債務重組；擔保鏈；溫州

溫州金融風波是近年來爆發的一次局部性或地區性金融風險。雖然溫州金融風波有自身的特殊性，但考慮到其風險暴露程度高，處理難度大且溫州經濟具有較強的先發早發特征，總結溫州化解地區性金融風險的經驗教訓對于建立健全地方政府化解金融風險的體制機制，防范區域性金融風險具有重要意義。

一、溫州金融風波概況

2012年以來，溫州正規金融體系的風險不斷暴露，*在正規金融體系爆發金融風波之前，溫州還于2011年下半年爆發了民間金融風波。暴露過程持續時間長、規模大，風險沿企業擔保鏈蔓延，處置難度大，可稱之為“溫州金融風波”。

首先，持續時間長。溫州金融風波并沒有確切的起始時間，但若以溫州銀行業不良貸款率快速、顯著上升且大幅高于全國平均水平為標準，溫州金融風波已持續了3年左右的時間。截至2015年3月底，溫州銀行業不良貸款率仍在4%以上。考慮到溫州銀行業尚有超過400億元的關注類貸款，加之全國和溫州的經濟下行壓力仍然較大，溫州金融風波并沒有完全結束。

其次，風險暴露規模大。一是不良貸款率仍維持在較高水平。自2013年3月末突破4%之后，溫州市銀行業不良貸款率基本均維持在4%以上(見圖1)。二是已經處置了大量的不良貸款。2012—2014年，溫州已處置不良貸款818億元[1]，約占2014年末溫州市本外幣貸款余額的11.13%。

圖1 溫州市銀行業不良貸款率

注：全國商業銀行不良貸款率略低于全國銀行業貸款率，由于缺少全國銀行業不良貸款率的季度數據，我們以全國商業銀行不良貸款率作為替代。

數據來源：銀監會，根據新聞報道整理。

再次，風險沿企業擔保鏈蔓延。2012年全年和2013年1—8月，溫州龍灣區法院銀企糾紛案件中涉及擔保的比例分別達96.7%和94.3%[2]。根據陳道富和劉新海的研究，溫州有32.63%的企業涉及擔保圈，通過保證(含擔保)方式融資的企業比重達77.67%[3]。從溫州市政府出臺的處置化解金融風險的政策文件也可看出，擔保鏈風險是溫州金融風波的主要風險。

最后，風險處置難度大。一方面，由于是擔保鏈風險，常規的風險處置會導致風險的大量外溢，對銀行體系和實體經濟都將造成很大損害。另一方面，由于存在多頭授信，風險企業所涉及的授信銀行數量多，加之其中不少銀行并不是地方法人機構，地方政府在處置和化解金融風險時的協調難度大。

二、溫州金融風險處置的主要做法

(一)建立以政府為主導的風險處置協調機制

一是成立專業化、實體化的協調和處置機構。2014年6月，溫州市整合2012年成立的風險企業幫扶工作領導小組和不良貸款專項處置工作領導小組，在市縣兩級成立實體化運作、集中辦公的企業金融風險處置辦公室(以下簡稱“處置辦”)。處置辦的工作人員來自金融辦、經信委、公安部門、人民法院、銀監會、住建委、稅務局、國土資源部門等涉及金融風險處置的部門。二是推動建立銀行業金融機構“同進共退”協調機制。該機制對實施對象、條件、程序，以及政府、銀行、企業等相關主體的職責及問責安排做出了規定。三是建立聯合授信管理的主辦行制度，規定大中小企業的銀行授信家數分別不超過8家、5家和3家，由主辦行牽頭對貸款人授信額度進行合理安排和控制，搭建債權銀行間的溝通平臺。四是為了避免銀行總行和監管部門的順周期行為，*對于風險區域，銀行總行通常會上收信貸審批權，或采取歧視性政策，如減少信貸額度。此外，監管部門的風險容忍度也可能限制銀行繼續向風險區域投放信貸。溫州市政府加強與銀行總行和監管機構的協調，確保銀行業繼續大力支持溫州實體經濟發展。五是加強與司法系統的協調，建立金融監管與金融審判聯席會議制度。

(二)對風險企業進行差異化的幫扶或處置

一是成立應急轉貸專項資金，為企業提供應急轉貸支持。二是根據企業自救意愿、經營狀況、風險外溢性、是否符合轉型升級方向等標準，將風險企業劃分為重點保護類企業、重點幫扶類企業、資不抵債類企業和涉嫌“逃廢債”企業等四類，分別實施重點幫扶、幫扶化解、快速處置和打擊處置。

(三)大力推動風險貸款的化解和不良貸款的處置

一是通過政府轉貸法、平移代償法、擔保置換法、暫緩追償法、差額擔保法、資產重組法、外部收購法、破產重整法等風險化解方法，累計延緩或化解風險貸款1 000億元。二是通過司法清收及非司法清收，向專業資產管理公司、社會法人和自然人轉讓、核銷、基于信貸風險的科學分類上劃不良貸款等方式累計處理了超過800億元的不良貸款，形成了包括上劃、資產處置、破產、兼并、重組、牽頭行制度等方式的一整套不良貸款處置機制。三是在監管部門的“窗口指導”下，銀行業開展了還款方式創新。

(四)強化金融風險處置的司法保障

當地法院在堅持法律責任無法讓步這一底線的前提下，積極為金融風險處置提供司法保障，同時保持司法操作的靈活性。一是設立金融庭，提高金融案件的處理能力和處理效率。二是運用破產程序延緩風險蔓延和化解風險。*比如，通過破產審判促成海鶴藥業、信泰集團、中硅科技等13家企業司法重整或和解成功，化解銀行不良資產 18.05 億元，盤活廠房土地面積達736.22畝。三是實施應急轉貸臨時啟封制度，降低司法手段的負面影響。四是在立案前加強甄別和對銀企的協調，慎用司法手段，避免風險外溢。

(五)維護金融生態環境

一是在司法中堅持法律責任無法突破的底線，維護社會誠信體系。二是開展打擊逃廢債專項行動，打擊“逃廢債”行為。三是結合“溫州金改”，健全社會信用體系。

三、溫州金融風險處置存在的不足及面臨的制約

溫州金融風險處置取得了一定的成效。比如，處置了大量的不良貸款，延緩或化解了大量的風險貸款，使不良貸款率快速上升的勢頭得到暫時抑制，避免了當地金融體系的過度萎縮。*2014年末，溫州市本外幣貸款余額7 347億元，較2011年末增加952億元。考慮不良貸款處置后，2012—2014年銀行體系對溫州市的新增貸款超過1 700億元。但是，它也存在一些不足之處，面臨著不少制約因素。這些不足若不能得到彌補或有效解決，溫州金融形勢很可能再次惡化。

(一)損失共擔機制未有效建立，實質性債務重組尚未啟動

溫州金融風波要得到實質性的解決，需要盡早拆開擔保鏈，即進行實質性的債務重組。否則，在巨大債務負擔的壓力下，企業很難輕裝上陣，既抑制其自救的意愿，也限制其自救的能力。若經濟形勢和房地產價格繼續下行而實質性債務重組遲遲不能啟動，金融風波將會進一步蔓延。

目前，溫州的債務重組尚處于貸款期限變更意義上的重組階段，即主要是續貸或展期，還未進入以債務減免為特征的實質性債務重組階段。之所以如此，既在于銀行和政府仍寄望于經濟形勢和企業經營狀況的突然好轉，更在于銀行、政府、企業三方損失共擔機制尚未建立。

三方損失共擔機制未建立的直接原因是財政支持力度不夠。盡管溫州市政府發布了《關于國有擔保機構為民營企業擔保推進企業風險處置工作的實施意見》，但由于激勵約束機制方面的缺陷，國有擔保機構并未實質性地參與到化解擔保鏈風險中去。此外，雖然溫州成立了應急轉貸專項資金，在銀行轉貸方面發揮了重要作用，有利于延緩風險的暴露，但對于解開擔保鏈或債務重組而言，并沒有多大實質性意義。

建立損失共擔機制就意味著地方政府承擔部分損失或政府救助的參與。對此，我們需要回答這樣一個問題，即在地區金融風險處置中，地方政府是否應提供救助或分擔部分損失。有觀點認為，地方政府既不應該也無能力提供救助或分擔損失，理由有二。一是救助或分擔損失會誘發銀行和企業的道德風險；同時，陷入地區金融風波中的許多金融機構是跨區域經營的金融機構，其損失對機構并不構成致命沖擊，因此不應提供救助或分擔損失。二是地方政府財力不足，無力救助。

我們認為，對于溫州的金融風波或擔保鏈風險，地方政府應該進行救助或分擔部分損失。首先，是否應救助或分擔損失不應僅僅考慮是否會誘發道德風險，而應綜合權衡道德風險與不救助的成本，兩害相權取其輕；同時，道德風險是可以通過方案的合理設計來控制或降低的。*實際上，2008年全球金融危機爆發時，也充斥著是否應救助金融機構的爭論，但最終結果無一例外的是進行救助，原因就在于兩害相權取其輕，不救助的成本更高，同時在救助方案設計時，盡量避免誘發道德風險。其次，針對跨區域銀行的損失分擔可以降低其總行的順周期性，確保其繼續保持較大的融資支持力度。

我們也認為，地方政府有能力分擔部分損失。盡管地方政府財力不足，但地方政府可以通過負債來解決。對于發生地區性金融風險的地區而言，地方政府與其從短期著眼，通過舉債投資基礎設施，以政府投資來“穩增長”，不如從長期著眼，通過舉債分擔損失，以化解金融風險、優化金融生態來引導金融支持實體經濟。

(二)防范和打擊“逃廢債”的力度或效率仍有待提高

目前，溫州的確存在不少“逃廢債”行為，銀行也認為政府在防范和打擊“逃廢債”方面仍有較大的提高空間。這對溫州金融風險處置有兩方面的負面影響。一方面，會惡化當地金融生態，增加政府協調銀行業金融機構“同進共退”的難度，既不利于銀行業參與企業幫扶，也不利于銀行業繼續支持當地企業。另一方面，會導致債務企業和擔保企業的道德風險，降低擔保企業積極開展自救的意愿。

(三)風險處置仍受政策、體制因素制約

目前，溫州仍有大量的不良貸款未處置且仍不斷有新的不良貸款發生。之所以如此，一個重要原因是溫州金融風險處置過程中還受到以下政策、體制因素的制約。

一是不良貸款核銷難。

二是稅收政策不支持。比如，銀行在對房產抵押物的處置過程中會產生大量的稅費，對此并沒有相應的稅收優惠。

三是報案程序導致企業逃廢債立案難。比如，公安部門要求報案主體的報案要有證據，而報案主體又難以獲得相關證據。

四是銀行管理體制及監管體制在一定程度上也構成了障礙。比如，一旦出現案件就上追兩級，這可能導致銀行員工無視或縱容企業的“逃廢債”的行為。

四、主要啟示及建議

新常態下，中國要守住不發生區域性、系統性金融風險的底線。不過，隨著經濟增速的下降和各類隱性風險的顯性化，地區性或局部金融風險的發生是有可能的。對于建立化解地區性金融風險的體制、機制而言，溫州的金融風險處置除在建立協調機制、差異化幫扶、強化司法保障、創新風險處置方法等方面具有借鑒意義外，還有以下重要啟示。

(一)建立銀行、政府、企業三方損失共擔機制，切實推動實質性債務重組

經濟增速換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期仍是未來幾年中國經濟的基本特征。因此，化解和處置地區性金融風險，地方政府和銀行都不應寄望于宏觀經濟或實體經濟的突然好轉。除了建立協調機制外，地方政府還應建立銀行、政府和企業三方損失共擔機制，以盡早推動實質性的債務重組。

損失共擔機制的建立需要做好四方面的工作。首先，合理確定損失分擔比例或救助限額。這是地方政府、銀行與企業之間博弈的結果，不存在統一的規則，應在明晰各方責任的基礎上，根據具體情況而定。

其次，合理選擇損失分擔或救助的方式。可供選擇的選項至少有三類。一是通過國有擔保機構來分擔。這既需要增強當地國有擔保機構的資金實力，也需要完善其激勵約束機制，調動起積極性，如將化解風險貸款成效納入考核，完善盡職免責制度。二是成立地方性資產管理公司，直接購買不良資產。不過，這需要獲得相關金融牌照。三是成立相關救助基金。

再次，確定救助資金的來源。對于財政實力較強的地區，可由財政直接提供救助資金。對于財政實力較弱的地區，可考慮通過發行地方債的方式籌集資金。不過，這有賴于中央層面的政策支持。

最后，注意防范道德風險。對銀行而言，地方政府要合理、嚴密確定損失共擔的標準，防止銀行隨意擴大政府損失承擔的基數；要將政府的風險承擔與銀行的貸后管理績效聯系起來，防止銀行貸后管理的不盡責。對企業而言，可以考慮推行債轉股。

(二)大力打擊“逃廢債”行為，維護金融生態

大力打擊“逃廢債”行為既有利于促進企業積極開展自救，也有利于更好地協調銀行“同進共退”，還有利于維護金融生態。

關于打擊“逃廢債”行為，一是法院要切實防范“假破產，真逃債”的行為發生，進一步優化破產管理人的激勵約束機制。

二是借鑒反洗錢監測系統，建立地區層面的企業逃廢債監測系統，企業逃廢債監測系統甄別的賬戶異動可作為向公安部門申請立案的證據。

三是將打擊“逃廢債”和“案防”相結合，調動銀行員工參與打擊逃廢債的積極性。比如，對于銀行員工主動報案的情況，可根據情況考慮不作為案件，或者從寬處理。這需要中央層面的政策支持。

(三)中央層面應加強政策支持，以營造有利于風險高效處置的政策環境

地區性金融風險的防范與化解也需要中央層面的政策支持，以破除或減少相關政策或體制對風險處置的不利約束[4]。中央政府提供政策支持，并不意味著中央層面進行救助或共擔損失，而是指提供有利于地方政府建立損失共擔機制，以及有利于各方進行金融風險處置的政策環境。

具體地，財政部門應在金融機構不良貸款核銷、地方政府發行地方債用于金融風險處置等方面提供政策支持。稅收部門應在抵押物處置方面提供相應的稅收政策支持。銀監部門、央行和公安部門應在“案防”與打擊“逃廢債”方面提供相應的政策支持。

[1] 高翔.溫州方案：“特種部隊”圍剿不良貸款[N].上海證券報，2015-05-05.

[2] 王乾箏.聯保互保的風險與對策[N].21世紀經濟報道，2014-06-14.

[3] 陳道富，劉新海.保圈風險的大數據管控[N].上海證券報，2015-01-14.

[4] 潘功勝.加強金融頂層設計 全面深化金融改革[J].重慶理工大學學報：社會科學，2014(1):1-3.

(責任編輯 許若茜)

Practice and Enlightenment of Wenzhou on Dissolving Regional Financial Risks

ZHU Hong-ming, WU Qing

(Research Institute of Finance, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China)

Since 2012, the formal financial system in Wenzhou risk has been exposing, and the exposure has long duration, and is large scale and its risk is spreading along the chain of enterprise guarantee and has difficult in disposal. Related departments adopted a series of measures, such as to establish a government-led risk management coordination mechanism, to have differentiation support or to disposition of the enterprise risk, to push non-performing loans cancel after verification, to strengthen the risk management of the judicial protection, to maintain financial ecological environment and so on. These above measures made some achievements, but there is also insufficient, such as that the loss sharing mechanism is not effective to establish, and the substantial debt restructuring has not yet been launched, the risk management is restricted by many policy and institutional, and the magnitude of the blow “enforcement” is still not enough. However, practice in Wenzhou is still a useful exploration, which has important enlightenment to resolve and prevent regional financial risks.

financial risk; risk disposal; debt restructuring; guarantee chain; Wenzhou

2015-07-27 作者簡介：朱鴻鳴，國務院發展研究中心金融研究所助理研究員，博士，研究方向：金融改革、貨幣政策、科技金融。吳慶，國務院發展研究中心金融研究所銀行研究室副主任、研究員。

朱鴻鳴，吳慶.溫州化解地區性金融風險的做法及啟示[J].重慶理工大學學報:社會科學，2015(9):1-5.

format：ZHU Hong-ming, WU Qing.Practice and Enlightenment of Wenzhou on Dissolving Regional Financial Risks[J].Journal of Chongqing University of Technology:Social Science，2015(9):1-5.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2015.09.001

F832.7

A

1674-8425(2015)09-0001-05