從經濟學角度分析南水北調中線工程水源涵養地生態補償——以陜南漢江發源地為例

從經濟學角度分析南水北調中線工程水源涵養地生態補償——以陜南漢江發源地為例

王乾

(西北大學經濟管理學院，陜西西安710127)

“南水北調”工程是我國的一項非常重大的水利工程，其主要包括西線、東線和中線三大輸水工程。中線工程是從湖北武漢的丹江口水庫的優質水經過一系列輸水工程將其送到京津地區，以滿足這些地區的生產生活用水。陜南地區的三個城市安康、漢中、商洛作為“南水北調”中線工程的主要水源涵養地，長期來在“一江清水送北京”的原則下，第一產業發展速度較慢，經濟增速緩慢。

由于陜南地區為了保證為受水地區輸送優質水源，在改善環境、保護水源的同時，經濟、社會發展也受到了顯著的影響和制約。重化工業在這些地區逐漸被關停，導致經濟發展失去重要推動力，陜南地區在全國乃至陜西省仍處于落后位置。探究生態補償機制，可以緩解水源涵養地與受水區之間責任和利益分配的不矛盾、經濟發展與生態保護的矛盾，同時也會對“南水北調”中線工程長期、穩定、安全運行產生積極影響。

1.南水北調中線工程水源涵養地基本概況

1.1 水源涵養地范圍

漢江發源于陜西漢中市寧強縣，為長江的第一大支流，流經陜西南部的漢中、安康等市，出陜西境流入湖北十堰丹江口水庫。丹江口作為中線工程的起點，其為京津地區輸水的70%，而陜西境內的漢江、丹江及其支流大約為此地區提供大約256億立方米的水。這個水源地涉及的行政區域包括陜南漢中、安康、商洛3市，轄區共28個縣區。

陜南地區一般特指安康、漢中、商洛三市，位于陜西南部，地處秦巴山區，區域內地址構造復雜，淺層滑坡、泥石流等地質災害多發。陜南地區水資源豐富，據統計，陜南水資源占全省的70.7%，其總量為314.58億立方米。而人均擁有的水資源量是全國人均擁有量的1.8倍，是全省人均的的2.43倍，是關中地區的9.9倍。區域內植被覆蓋率高，同時境內林、草資源豐富。僅安康市水域面積便達39861公頃，林地面積1858496公頃，森林覆蓋率62.5%，位于全省第一。礦產資源豐富，已發現礦產83種，占陜西省已發現礦種138個的60%，其中經測算，陜南擁有潛在價值10065.25億元的32種非能源主要礦產保有資源的儲存量，其占陜西省潛在價值13338.85億元的礦產(除能源和巖鹽外)保有資源儲量的75%。

陜南水質標準較高，按照國家《漢江、丹江流域水功能區劃》，陜南地區水質都保持在三級或優于三級的標準。

(2)經濟社會概況

陜南地區由于工業基礎薄弱，它的發展相較于陜西經濟整體的發展處于落后狀態。從下表中可以看出，在2011年度陜西三大區域統計指標中，陜南的各項經濟指標與關中、陜北的相比，與它們有很大的差距。而經濟落后導致的直接結果是人民生活質量水平低下，生活貧窮。據最新公布的2014年國家貧困縣名單，陜西有50個貧困縣，而安康、漢中、商洛三市分別有9、8、7個縣上榜。占陜西省的50%，以安康市為例，其共有10個縣級行政區劃，但有9個縣區為國家級貧困縣。經濟發展緩慢、人民生活水平較低是現階段陜南三市面臨的最大問題。

表1　2011年度陜西三大區域統計指標

數據來源：陜西省統計局統計數據(2012)

2.南水北調中線工程水源涵養地生態補償的實證分析

2.1 理論層面

生態經濟學、環境經濟學和資源經濟學理論，尤其是外部性理論和公共物品理論等，這些理論唯研究生態補償機制方面的打好了很好的理論基礎。

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生態環境經濟政策將外部性理論做為政策制定的重要依據。在環境資源的生產和消費過程中產生的外部性，在兩個方面有所體現，第一.外部成本——由資源開發引起的生態環境破壞，第二是外部效益——由保護生態環境引起。但是由于在生產或者經營活動中沒有將這些效益或成本更好的體現出來，從而沒有給這些破壞環境者應有的懲罰，但是其他人卻無償使用了由保護環境引起的生態效益，所以在保護環境這一領域很難達到帕累托最優。陜南地區在“南水北調”中扮演著生態環境保護者的角色，但并未從保護環境中獲得較大的外部收益，反而承擔著更大的發展重工業的機會成本，使得陜南地區面臨著更大的效益流失。

生態系統及其所提供的生態服務具有公共物品的屬性。由于其整體性、區域性和外部性等是生態環境的基礎特征，所以要進行有效的管理需要從公共服務的角度入手，要強調主體責任、公平的管理原則和公共支出的支持。陜南地區為保護水資源犧牲了一部分發展的空間，但是并沒有獲得相應的補償，而京津地區并沒有在水源保護上承擔成本，反而從中獲取收益，這就構成了一個環境保護的“搭便車”問題。所以說如果不構建合理的生態補償機制的話，會有越來越多的“搭便車”出現，從而使得陜南地區面臨著更大的發展壓力，對經濟社會發展產生影響。

2.2 實證層面

陜南地區人民為保護生態環境做出了巨大的努力。特別是“十二五”以來，該地區不斷加大生態環境保護力度，在取得了顯著成效的背后，也承擔著巨大的成本。

(1)經濟發展成本

保護漢江水源，確保把達標水資源供向京津地區，此項政策極大的限制了陜南各區的經濟發展。同時，由于將要提高水源地生態環境保護標準，這會更進一步限制到當地經濟的發展，發展的成本越來越大，兼顧優勢資源開發和環境保護的難度越來越大。

陜南有豐富的礦產資源，據統計，陜南擁有保有資源儲量，居全國第二位的釩礦，居全國第三位的金紅石、汞礦、玻璃用石英巖、長石，居全國第五位的鎳礦、重晶石，居全國第六位的冶金用白云巖，以及居全國第八位的鉬礦。同時，陜南地區保有資源儲量均占全省90%以上，如：鐵礦、釩礦、鈦鐵礦、金紅石、銻礦等。由于要對水源地進行保護，本來可以促進經濟發展的礦產資源，卻無法為經濟發展助力。

安康市旬陽縣在2000年時屬于全國最大的汞礦產地。汞礦的開采使得旬陽的經濟逐漸發展，2000年以前的旬陽縣是全國百強縣，但為了保護水源地環境，旬陽縣關停了95%的礦廠，經濟發展失去了重要支柱，而后也逐步成為國家級貧困縣。漢中市擁有豐富的礦產資源，李四光先生稱其為“中國的烏拉爾”，是全國五大黃金生產基地之一，18種礦儲如金、鐵、錳、釩、鎳等都在全國全省的前列，但是當地政府選擇通過控制礦產開發和冶煉企業的發展的方式來保護漢江水質，使得資源優勢無用武之地，不能給當地帶來經濟效益。

越來越多的化工企業被關停，使得陜南水源區的環境變好，經濟發展卻始終落后于全省全國，人民生活更加貧困。陜南政府和人民為保護水源做出了重大犧牲，承擔了巨額的環境保護成本。因此，“南水北調”中線工程水源安全的必然趨勢就是通過對陜南地區的生態補償，從而促進當地經濟發展，提高經濟收入。

(2)社會成本

陜南地區不僅是南水北調中線工程的水源涵養地，而且是全國、全省重點扶貧縣的集中地區。過去陜南地區很多百姓的要經濟來源是靠秦巴山里的木材、礦產的開采、開發。而現在由于政府對木材禁伐，切斷了過去老百姓的主要收入來源，降低了他們的收入水平，從而老百姓的經濟物質生活水平也得不到提高。在環境保護的同時，陜南地區還有相關的移民搬遷工程，這就投入更大的財力物力去安撫百姓、搞好扶貧工作。但這些僅僅靠財政收入本來就很低的地方政府，顯然是不夠的，因此就需要對陜南水源涵養地進行生態補償，不但可以緩解地方政府壓力、也可以促進社會的和諧、穩定發展。

3.陜南地區現有的生態補償機制現狀和存在的問題

3.1 現有的生態補償方式 目前我國的生態補償形式有：(1)資金補償，這是最為常見的一種形式。資金補償的形式包括：稅收的征收、減免或退稅，補償金，補貼，轉移支付等，(2)政策補償，上級政府在特定范圍內給予下屬各級政府一定的權利或者特殊政策，從而獲得授權范圍內制定政策的優先權或者享有優惠待遇。(3)實物補償，是給予補償者一定的物質、勞力或者土地補償，使其生活水平得到改善，從而增強生產能力。(4)技術和智力補償，就是為受償者輸送專業人才或者提供智力服務等。

當前，政府主導的現金補償和實物補償做為南水北調中線陜南水源區的主要補償方式，包括生態移民就地安置、水土保持補償、工程征地補償等。

3.2 陜南生態補償存在的問題

(1)在我國對環境和資源的相關法律法規中，對生態補償只有原則性的要求，并未作出具體的規定。沒有明確做出利益相關者的權利、義務、責任等的界定，補償的主體、方式、內容、標準和實施措施也缺乏具體說明。

(2)在對補償形式的制定方面，忽略了利益相關者的參與。因為生態補償政策與眾多利益相關者息息相關，但政府在制定政策時，卻將利益相關者忽略在外，并沒有聽取他們的意見，這樣使制定的政策無法涵蓋生態補償參與人利益。

(3)補償形式單一，主要以政府財政轉移支付為主。雖然政府轉移支付與其他補償方式相比較直接，能夠在短期內緩解受償者的困難，但從長期來看，政府轉移支付效率低下，不利于受償地區可持續發展。

(4)補償標準難以確定，補償分配較難。由于陜南地區涉及的行政區域多大28個，該區域內人民生活水平相對較低，各地區情況不一，利益關系復雜。就使得補償標準的確定十分困難。

(5)現有補償額較低。2009年初，國家向陜南三市撥付10.9億元生態補償款，平均到每個市也只有3億多一點，這相對于生態保護的經濟社會的巨額成本來說，無異于杯水車薪。

(6)補償形式缺乏可持續性。不管是現金還是實物，補償的期限較長，這樣使得補償不能跟隨不上經濟發展的節奏，使得生態保護者獲得的收益低于其機會成本。

4.結論和建議

實施水源區保護和生態環境保護嚴重制約和影響了陜南地區的經濟和社會發展。又由于南水北調中線工程供水區和受水區的權責不對等，進一步加大了區域間的不平衡發展，導致無法保證南水北調工程的長期穩定運行。所以，對南水北調中線陜南地區建立科學合理的生態補償機制以迫在眉睫。

首先，需要完善生態補償的法律制度和產權制度，落實自然資源有償使用理念。明確生態補償的主客體、補償標準、補償方式和實施策略，規范生態補償主客體的權利和義務，為生態補償機制的建立提供法律和制度保障。

其次，創新補償方式，將“造血式”補償和“輸血式”補償起來，保正受償者的良性發展。由于目前的補償方式比較單一，缺陷也比較明顯，所以創新補償方式，可以為受償者提供切實的幫助，保證期長期可持續發展。

再次，通過制定相關法律法規、宏觀調控及提供政策和資金支持，來加強政府的主導作用。目前，在生態補償中，政府責任的不明確，補償手段的單一，橫向管理體制的不健全等都阻礙著生態補償機制的完善。因此需要進一步發揮政府的主導性作用，切實強化生態管理部門的責任，嚴格監督生態補償，承擔協調和仲裁責任，完善生態補償機制。