全國重要江河湖泊水功能區限制排污總量控制方案

張建永，廖文根，史曉新，孫 翀，李 揚，2，高麗娜

(1.水利部水利水電規劃設計總院,北京 100120；2.中國水利水電科學研究院,北京 100044)

全國重要江河湖泊水功能區限制排污總量控制方案

張建永1，廖文根1，史曉新1，孫 翀1，李 揚1，2，高麗娜1

(1.水利部水利水電規劃設計總院,北京 100120；2.中國水利水電科學研究院,北京 100044)

對全國4493個重要江河湖泊水功能區納污能力進行了核定,結合水功能區水質狀況、納污能力和現狀污染物入河量,提出了限制排污總量確定的原則,制定了水平年2020年和2030年的限制排污總量控制成果：2020年,COD 585.20萬t/a,氨氮52.57萬t/a；2030年,COD 542.97萬t/a,氨氮46.54萬t/a。對各省級行政區限制排污總量成果進行分析,結果表明,大多數省級行政區各水平年限制排污總量呈逐步遞減趨勢,與規劃水平年水功能區水質達標率逐步增加的目標要求總體協調。根據限制排污總量方案,提出了加強水功能區限制排污總量管理的對策、措施和建議：加快開展水資源監控能力建設；切實加強水功能區監督管理；嚴格控制入河湖排污總量；不斷加大水資源保護投入力度；完善政策法規和管理制度體系；強化宣傳教育和公眾參與。

水功能區；重要江河湖泊；納污能力；限制排污總量；總量管理；水資源監控；監督管理；政策法規；宣傳教育；公眾參與

2011年,國務院批復了《全國重要江河湖泊水功能區劃(2011—2030年)》,明確“區劃是全國水資源開發利用與保護、水污染防治和水環境綜合治理的重要依據”[1]。2012年,《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》明確了全國重要江河湖泊水功能區水質達標率目標,提出“從嚴核定水域納污容量,嚴格控制入河湖排污總量。各級人民政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據”[2]。為落實《中華人民共和國水法》和《國務院關于全國重要江河湖泊水功能區劃的批復》的要求,水利部于2011年底啟動了全國重要江河湖泊水功能區納污能力核定和分階段限制排污總量控制方案制定工作[3]。在全面開展水功能區水質現狀調查和評價基礎上,根據水功能區達標目標,核定了水域納污能力,提出了全國重要江河湖泊水功能區限制排污總量控制方案[4]。

1 水功能區納污能力核定

水功能區納污能力是指在滿足水域功能要求的前提下,對確定的水功能區,在給定的水功能區水質目標值、設計水量、排污口位置及排污方式下,水功能區水體所能容納的最大污染物量,以t/a表示[5]。本次在全面調查現狀主要污染物入河量基礎上,依據GB/T25173—2010《水域納污能力計算規程》,結合現狀及規劃水平年的河流斷面水文條件,系統核定了現狀和規劃條件下重要江河湖泊水功能區的納污能力。統計表明,全國4 493個重要江河湖泊水功能區COD、氨氮現狀納污能力分別為1 040.8萬t/a和69.3萬t/a,規劃納污能力分別為1 065.2萬t/a和70.9萬t/a(表1)。

表1 水資源一級區重要江河湖泊水功能區納污能力統計萬t/a

各水資源一級區分析表明,長江區COD、氨氮現狀納污能力最大,分別占全國COD和氨氮納污能力總量的37.7%和56.0%。其次為珠江區、東南諸河區和黃河區,其COD現狀納污能力分別占全國總量的21.7%、11.5%和11.1%,氨氮現狀納污能力分別占全國總量的11.4%、8.2%和7.8%。COD、氨氮納污能力較小的是海河區、西北諸河區和西南諸河區,分別占全國總量的1%～2%。

水功能區納污能力受水資源條件等因素影響,在空間上分布不均勻,與經濟社會發展及污染物排放的空間布局不相匹配。受經濟社會發展布局、沿河地形條件等影響,我國主要江河約有一半左右的排污口集中在城市及江河的下游河段,而這些河段的納污能力有限。統計表明,全國超載(現狀污染物入河量大于納污能力)的水功能區有1 586個,占全國總數的35.3%,其中COD與氨氮納污能力分別占全國總量的26.4%、24.5%,COD與氨氮入河量分別占全國總量的62.7%、64.9%,即全國35%的超載水功能區以25%左右的納污能力接納了60%以上的污染物入河量[6]。

2 限制排污總量控制方案制定

2.1 制定原則

根據《中華人民共和國水法》第三十二條規定,按照水功能區對水質的要求和水體的自然凈化能力,在核定該水域的納污能力基礎上,綜合考慮水功能區水質狀況和達標需求、當地技術經濟條件和經濟社會發展水平,綜合確定一定時期內允許污染物進入水功能區的最大數量,在此基礎上進一步提出強化水功能區限制排污總量管理,推進實現水功能區達標的有關措施意見。本次根據《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》[7]確定的水功能區水質達標率目標,結合重要江河湖泊水功能區的分布情況、水體功能屬性、現狀達標程度、污染防治需求和實施可能性,綜合確定點源污染物COD、氨氮的限制排污總量方案,主要遵循以下原則[8]。

a.堅持可持續發展的原則。既要根據水功能區達標率目標和節能減排的總體要求,嚴格控制入河湖排污總量,又要對經濟社會發展有所前瞻和預見,為未來發展留有余地,推動經濟社會發展與水資源水環境承載能力相協調。

b.堅持水質逐步改善的原則。強化對保護區、飲用水源區、緩沖區及保留區等重要水功能區的保護。對現狀已達標的水功能區維持現狀水質不退化；對污染物入河控制任務較輕的區域,涉及的水功能區宜先期按要求達標；對水質現狀差、污染物入河量較大的區域,分階段提出限制排污總量。

c.堅持排污總量控制的原則。依據水功能區功能定位和水質目標,考慮區域水資源自然屬性及其開發利用情況,以水功能區納污能力為基礎,結合不同水平年水功能區達標目標,重點針對水質不達標和超載的水功能區,合理確定分階段限制排污總量控制方案。

d.與相關規劃相銜接的原則。限制排污總量控制方案總體要與《全國水資源綜合規劃》等成果銜接,與重點流域水污染防治規劃和節能減排綜合性工作方案相協調,與污染物總量減排的要求相符合。

2.2 主要成果

核算表明,全國重要江河湖泊水功能區限制排污總量,2020年COD為585.20萬t/a,氨氮為52.57萬t/a；2030年COD為542.97萬t/a,氨氮為46.54萬t/a。各水資源一級區限制排污總量控制方案主要成果見表2。

表2 水資源一級區限制排污總量控制方案主要成果萬t/a

不同水平年的限制排污總量比較表明,全國限制排污總量呈現逐步降低的趨勢,且氨氮削減率大于COD削減率。2030年COD、氨氮限制排污總量較現狀入河量分別減少24.9%和38.3%。其中, 2020年COD、氨氮限制排污總量較現狀入河量分別減少19.1%和30.3%,2030年較2020年分別減少7.2%和11.5%。

從各水資源一級區限制排污總量控制方案成果看,除西北諸河區外,其余水資源一級區均呈現逐步降低趨勢,但降低幅度差別較大。現狀水質達標率較低的黃河區、海河區、淮河區和遼河區的限制排污總量較現狀入河量減少比例較大,至2030年COD、氨氮的限制排污總量較現狀入河量分別減少40%和65%以上。而西北諸河區2020年限制排污總量較現狀入河量有所增加,其中COD增加了14.1%,氨氮增加了23.3%。

從各省級行政區限制排污總量控制方案成果看,除新疆、福建外,其余省(自治區、直轄市)規劃水平年的限制排污總量均較前一水平年有所減少。2020年COD限制排污總量較現狀入河量減少比例較大的省(自治區、直轄市)有天津、山西、寧夏、北京等,減少比例均超過50%；2030年較2020年減幅較大的有山西、天津等省(自治區、直轄市),減少比例均超過25%。2020年氨氮限制排污總量較現狀減少比例較大的有北京、吉林、山西、天津、河北、廣東等,均超過60%,其中北京超過90%；2030年較2020年減少比例較大有山西、天津、青海等,均超過40%。

現狀超載水功能區共1 586個,是本次限制排污總量控制的重點。超載水功能區COD、氨氮現狀入河量分別為453.7萬t和49.0萬t,至2030年COD、氨氮限制排污總量分別為238.9萬t和18.1萬t,較現狀入河量分別減少47.3%和63.1%。現狀未超載水功能區共計2907個,其COD和氨氮現狀入河量分別為269.6萬t和26.5萬t。對部分未超載水功能區,根據經濟社會發展需求,其限制排污總量可在納污能力范圍內適當有所增加。

3 水質達標可行性分析

以流域為單元,統籌兼顧上下游、左右岸、近遠期水資源保護目標與經濟社會發展需求,自上而下復核限排總量成果和水功能區水質達標的關系,通過反饋調整,優化調整限制排污總量成果。分析表明,全國4262個重要江河湖泊水功能區(不含排污控制區)2020年和2030年達標個數分別為3605個和4109個,水質達標率分別為84.6%和96.4%,滿足國務院確定的2020年和2030年水功能區水質達標率80%和95%的要求。2020年和2030年的水功能區水質達標率分別較前一水平年增加了23.4%和11.9%,COD限制排污總量分別較前一水平年減少了19.1%和7.2%,氨氮限制排污總量分別較前一水平年減少了30.3%和11.4%。總體上看,全國各水平年限制排污總量呈逐年遞減趨勢,減少幅度逐年變小,與國家節能減排的總體要求基本銜接。

對各省(自治區、直轄市)水質達標目標的分析表明,大多數省級行政區的水功能區水質達標目標分解成果滿足國務院確定的水質達標率控制目標,其中,天津、山西、福建、甘肅、寧夏等5個省(自治區、直轄市)部分水平年的水功能區水質達標率較國務院確定的目標要求稍低,但從水功能區個數看,差距均不足1個水功能區,總體上與國務院確定的目標要求基本協調。總體上,大多數省(自治區、直轄市)各水平年限制排污總量呈逐年遞減趨勢,減少幅度逐年變小,水功能區水質將逐步改善,與水質達標率逐步增加的趨勢是協調的。

我國北方地區的北京、天津、山西等,2030年主要污染物限制排污總量較現狀入河量的減幅均在60%以上,氨氮污染削減任務尤其繁重。為推動水功能區水質逐步好轉,主要是通過實施以水功能區水質目標和限制排污總量為基礎的陸域水污染物排放總量控制,強化點污染源排放監管和污染風險管理,分區域制定更加嚴格的污染物排放限值,加強鄉鎮污水處理廠建設、開展污水回用和再生水利用,實施河道整治、生態修復和面源污染治理等工程,保障水功能區水質目標如期實現。新疆、福建等省區的限制排污總量較現狀入河量有一定幅度增加,主要是考慮部分水功能區水量較為充沛,污染物入河量較小,在保證水功能區達標目標前提下,為未來發展留有一定空間,在進行建設項目水資源論證和入河排污口設置審批時,以水功能區水質類別不降低為前提,實施嚴格管理。

4 措 施

目前,我國工業化、城市化仍處于快速發展階段,中長期用水總量和廢水排放量仍呈上升的態勢,再加上現行的水污染物排放標準偏低,總體上水環境惡化的趨勢尚未得到根本遏制。2015年,國務院印發的《水污染防治行動計劃》明確提出要以改善“水環境質量為核心”,系統推進水污染防治、水生態保護和水資源管理,并對強化環境質量目標管理和深化污染物排放總量控制提出了明確要求[10]。為推動水功能區水質達標目標如期實現,有關部門要打破行業界限與部門分割,深入貫徹落實最嚴格水資源管理制度,嚴格以水功能區限制排污總量作為陸域污染物減排計劃的剛性約束,推進污染物總量控制從目標總量控制向基于水質目標的容量總量控制轉變。

a.加快開展水資源監控能力建設。優化水功能區監測站網布局,加強流域及省區實驗室建設和監測儀器設備配置,增強對水源地有毒有機物、抗生素、水生態指標以及突發性水污染事件的監控能力,完善流域和區域相結合、水量水質水生態要求相統籌的水資源保護監測網絡和信息管理平臺。完善入河排污口臺賬及管理系統,加強入河排污口計量監控設施建設。對重點水域和控制斷面實施水質自動監控,定期組織開展重要飲用水水源地全指標(包括有毒有機物)監測。逐步開展生態脆弱河流及重要敏感水域水量、水位及水生態的同步監測。以流域為單元,推進建立部門間、流域與區域間監測資源的協調和監測信息的共享機制,完善水功能區風險防控體系。建立流域與區域相結合的水質水量監測預警和應急調度體系,完善流域水污染聯防聯控機制。

b.切實加強水功能區監督管理。水功能區是水資源管理的基本單元,實行水功能區限制納污是保障水體功能達標的根本途徑[9]。以水功能區限制納污紅線考核為抓手,全面加強水功能區監督管理,把水功能區劃作為水資源開發利用與保護、水污染防治和水環境綜合治理的重要依據。建立水功能區用途與目標管制制度,制定水功能區分類保護和管理要求,嚴格水功能區劃調整,防止水質目標退化。加強水功能區動態監測和科學管理,建立水功能區管理信息系統,完善水功能區水質監測、評價和考核體系。根據水功能區劃,劃定入河排污口禁止、嚴格限制及一般限制設置水域,建立入河排污口與建設項目環境影響評價的聯動機制,嚴格控制新改擴入河排污口設置,對排污量超過水功能區限排總量的區域,限制審批新增取水和入河排污口。全面實施已建入河排污口登記制度,對現有排污口進行綜合整治,重點針對京津冀、長三角、珠三角等入河排污口布局問題突出、威脅飲水安全或水質嚴重超標區域的排污口,實施截污導流、濕地生態處理等入河排污口的綜合整治。

c.嚴格控制入河湖排污總量。“十二五”以來,我國已將COD、氨氮作為全國性總量控制指標,并要求“到2015年,主要水污染物排放總量和入河總量持續削減”[11]。目前,污染物排放總量尚未與水功能區限制排污總量銜接,污染治理任務與水功能區水質達標目標存在脫節。各級地方政府要將水功能區水質目標及限制排污總量意見作為各級水污染防治規劃中污染物陸域排放總量控制的剛性約束,合理確定各級行政區重點水污染物入河總量及排放總量控制目標,實現科學有序控源減排。重點針對大規模工業化城鎮化區域和污染源嚴重水域,強化城鎮生活和工業污染防控,提升城市節約用水、污水處理回用、再生水利用水平,嚴格節水環保準入。加快建立水資源水環境承載能力監測預警機制,推進建立以流域為單元,水質、水量、水生態“三位一體”[12]、統籌兼顧、多措并舉、協調推進的水資源保護和水污染治理格局。

d.不斷加大水資源保護投入力度。拓寬投資渠道,將水資源節約、保護和管理作為公共財政的優先支出領域,設立水資源保護補償專項基金,加快扭轉水資源保護長期投入不足、投入渠道不暢、建設嚴重滯后的局面。加快實施一批水源地安全保障、入河排污口整治、水生態修復、水資源監測等水資源保護重大工程,堅持以政府財政性資金為主,充分發揮政府在水資源保護中的主導作用。健全市場化機制,完善相關政策體系和財政制度安排,鼓勵和引導社會資本投入水資源保護工程建設,引導企業和社會廣泛參與水資源保護。搭建協商平臺,引導和鼓勵開發地區、受益地區與保護地區,流域上游與下游通過自愿協商建立橫向水生態補償機制。

e.完善政策法規和管理制度體系。建立完善以水功能區分級分類監督管理、限制排污總量控制為核心的地表水資源保護制度,加快制定和修訂水功能區管理、入河排污口管理、取水許可水質管理、入河污染物總量控制、生態用水保障、水生態補償等有關規章制度；完善突發性重大水污染事件的預警預報體系和應急預案,逐步健全重大水污染事件應急處置機制和制度；強化流域綜合管理,以流域管理推動區域聯動,完善流域機構在水環境執法中溝通協商、議事決策和爭端解決等方面的作用；推進建立以水域納污能力倒逼陸域污染減排的機制和相應的評估考核制度,將水功能區水質達標、水源地安全達標等納入地方經濟社會發展評價體系和政府政績考核體系,建立責任追究制度,促進經濟社會發展與水資源水環境承載能力相適應。

f.強化宣傳教育和公眾參與。開展多層次、多形式的水資源和水生態保護知識宣傳教育,加大國情水情宣傳,建立基于互聯網的水資源水環境信息系統,切實增強全民水資源保護意識,形成全社會保護水資源的良好氛圍。完善公眾參與機制,大力推進水資源保護和水污染防治科學決策和民主決策,采取多種方式聽取各方面意見,進一步提高決策透明度。強化社會輿論監督,鼓勵公眾有序參與和監督水資源保護和水污染防治工作。

[1]國函[2011]167號 全國重要江河湖泊水功能區劃(2011-2030年)[S].

[2]國發[2012]3號國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見[S].

[3]水資源[2011]544號 關于開展全國重要江河湖泊水功能區納污能力核定和分階段限制排污總量控制方案制定工作的通知[S].

[4]水利部水利水電規劃設計總院.全國重要江河湖泊水功能區納污能力核定和分階段限制排污總量控制方案[R].北京:水利部水利水電規劃設計總院,2014.

[5]駱輝煌,魏開湄,史曉新,等.水資源保護與納污總量控制[J].中國水利,2011(3):73-74.(LUOHuihuang, WEIKaimei,SHIXiaoxin,etal.Waterenvironmental protectionandtotalamountcontrolofpollutants[J]. ChinaWaterResources,2011(3):73-74.(inChinese))

[6]李揚,朱黨生,廖文根,等.全國重要水功能區達標評價與承載力協同分析[J].水資源保護,2015,31(3):1-4, 10.(LIYang,ZHUDangsheng,LIAOWengen,etal. Evaluationoncomplianceratesofimportantnationalwater functionzonesinChinaandcooperativeanalysisofits bearingcapacity[J].WaterResourcesProtection,2015, 31(3):1-4,10.(inChinese))

[7]國辦發[2013]2號實行最嚴格水資源管理制度考核辦法[S].

[8]水利部水利水電規劃設計總院.全國重要江河湖泊水功能區納污能力核定和分階段限排總量控制方案技術大綱[R].北京:水利部水利水電規劃設計總院, 2011.

[9]彭文啟.水功能區限制納污紅線指標體系[J].中國水利,2012(7):19-20.(PENGWenqi.Indexsystemfor limitingpollutionloadredlineofwaterfunctionzone[J]. ChinaWaterResources,2012(7):19-20.(inChinese))

[10]國發[2015]17號水污染防治行動計劃[S].

[11]國函[2012]32號重點流域水污染防治規劃(2011-2015年)[S].

[12]朱黨生,張建永,史曉新,等.現代水資源保護規劃技術體系[J].水資源保護,2011,27(5):37-38.(ZHUDang sheng,ZHANGJianyong,SHIXiaoxin,etal.Modernwater resourcesprotectionplanningsystem[J].WaterResources Protection,2011,27(5):37-38.(inChinese))

·簡訊·

水利部印發關于進一步加強城市水利規劃工作的通知

為貫徹落實習近平總書記關于保障水安全和推進城市規劃建設工作的重要講話精神,按照推進相關規劃“多規合一”要求,保障城市供水安全、防洪安全和生態安全,依據《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《河道管理條例》等法律法規,水利部印發了《關于進一步加強城市水利規劃工作的通知》(以下簡稱《通知》)。

為適應“多規合一”要求,城市水行政主管部門應整合涉水相關規劃任務,編制城市水利規劃,并將涉水相關指標和管理要求納入城市總體規劃,進一步強化水資源剛性約束,加強城市河湖水域空間管控,提高城市防洪減災和供水保障能力,推進城市水生態文明建設,切實發揮水利規劃在城市“多規合一”中的作用。

《通知》對進一步加強城市水利規劃工作提出要求：①充分認識加強城市水利規劃工作的重要意義；①強化水資源對城市建設發展的剛性約束；③突出城市河湖水域空間管控要求；④構建城市防洪排澇體系；⑤完善城市供水保障體系；⑥加強城市水生態文明建設；⑦加快推進城市水利規劃編制工作。

(摘自：http：//www.mwr.gov.cn/slzx/slyw/ 201510/t20151010_723313.html)

Control strategy for pollution discharging in water function zones along key rivers and lakes in China

ZHANG Jianyong1,LIAO Wengen1,SHIXiaoxin1,SUN Chong1,LIYang2,GAO Lina1
(1.General Institute ofWater Resources and Hydropower Planning and Design,Beijing 100120,China；2.China Institute ofWater Resources and Hydropower Research,Beijing 100044,China)

The pollution capacity of 4493 national key water function zoneshasbeen checked.Takingwater quality status,pollution capacity and present pollution loads entering water body into consideration,the principles for the limitation of discharged pollution are put forward.The aimed results of the pollution control during 2020 and 2030 are as follow:COD willbe5.852million t/a and NH3-Nwill be0.526million t/a in 2020 level year,COD will be 5.430 million t/a and NH3-N will be 0.465 million t/a in 2030 level year.The results of the pollution control in each province are analyzed,which show that the annual limitation of total amount of pollution discharged in most provinces is gradually decreasing,which is consistent with the increasing of water quality compliance rate. According to the pollution control scheme,themeasures for enhancing management of the limitation of discharged pollution are proposed,including accelerate the construction of monitoring water resources,strengthen the supervision and administration of water function zones,strictly control the pollution loads entering water body, increase investment in water conservation,improve the system of policies and regulations,strengthen the propaganda and education and improve themechanism of public participation.

water function zone；key rivers and lakes；pollution capacity；limitation of discharged pollution；total amount control；water resourcesmonitor；supervision and administration；policies and regulations；propaganda and education；public participation

TV212.4

：A

：1004 6933(2015)06 0076 05

10.3880/j.issn.1004 6933.2015.06.012

20150505 編輯:彭桃英)

張建永(1976—),男,高級工程師,主要從事水資源保護和管理方面研究。E-mail:zhangjianyong@giwp.org.cn