專業應急通信發展思考

孫超，扎西平措

（四川機動通信局，四川 成都 610041）

為提高專業應急通信保障能力，有效應對自然災害等突發事件，做好重大活動通信保障工作，根據國家規劃，在上世紀九十年代，全國12家大區機動通信局依托基礎電信運營商中國電信成立，承擔專業應急通信保障職責。2002年后，原中國電信南北分拆，湖北、上海、四川、西安、新疆、廣東、福建等7個大區機動通信局被劃到中國電信，其他省公司也分別建立了機動通信局或隊。中國電信機動通信局自成立以來，在地震、洪災、火災等歷次重特大自然災害及突發事件中表現突出，也在奧運會、世博會等重大活動的通信保障工作中表現出色。

工業和信息化部于2014年9月下達了《國家應急通信一類保障隊伍監督管理辦法》，要求各省依托基礎電信運營商組建國家應急通信一類保障隊伍作為專業應急通信保障隊伍，而中國電信原來的7個大區機動通信局成為首批國家應急通信一類保障隊伍，浙江、西藏、貴州等電信公司也陸續建成國家應急通信一類保障隊伍。

1 中國電信應急通信組織架構

中國電信主要的應急通信組織機構有中國電信集團公司、各省公司及各市州分公司戰備應急通信辦公室，有分區域設置的7個大區機動局，各省公司機動通信局，各省公司應急通信預備隊，其它專業應急通信保障隊伍。

中國電信自股份制改革以來，面臨收入增長壓力、生產成本緊張、人工成本不足及改革的壓力，各省機動通信局也面臨著業務調整、組織架構變革、人員分流等變動。由于情況不同，實際各省機動通信局的組織架構和人員組成各不相同，目前有的是機動通信局與其它專業部門采取“兩塊牌子、一套班子”的方式合設，如無線網絡優化與機動通信合設、長途傳輸與機動通信合設；有的是單獨設立機動通信局。各省機動通信局的組織架構、人員數量變化及差別較大。

以中國電信西南大區機動通信局四川機動通信局為例。1995年在原短波臺基礎上成立，實行“兩塊牌子、一套班子”，截至2002年底共有在職員工153人； 2003年初由于原短波臺撤銷，員工減少為103人，省公司對四川機動通信局員工進行了分流，分流部分員工到市州電信分公司或協商解除勞動合同；2008年起，四川機動通信局除承擔應急通信任務外，還承擔了全省部分CDMA網絡優化工作，并為此專門成立了無線分局，到2012年底員工總數達到了110人；2012年底，四川機動通信局又進行了深化改革，剝離了CDMA網絡優化的工作職能，員工人數減少為49人，分流其它員工到市州本地網工作；2014年7月，四川機動通信局繼續深化改革，將工作地點由眉山搬遷至成都，人員減少為30人，其它人員分流到市州電信分公司，機構精簡為2個部門；2015年起，除完成正常應急通信任務外，四川機動通信局首次額外承擔了收入指標。

2 應急通信指揮體系及機動通信局任務 完成情況

（1）應急通信指揮體系。中國電信集團公司、各省公司和各市州分公司制定應急通信保障預案，機動通信局和各維護專業部門制定了應急通信專業保障預案。集團公司牽頭特大應急通信保障活動，接受工業和信息化部業務領導，在搶險救災中統一配置衛星資源、應急物資和備品備件，指揮調度跨省專業應急通信保障隊伍；各省公司牽頭本省的重大應急通信保障活動，接受省通信管理局和集團公司業務領導，在搶險救災中統一調度地面電路，配置應急物資和備品備件，指揮調度跨區域應急通信保障隊伍；各市州公司牽頭本區域的一般應急通信保障活動；機動通信局承接專業應急通信保障任務，指揮帶領應急通信預備隊參與專業應急通信保障任務。

（2）機動通信局的基本業務及任務完成情況。目前機動通信局的主要任務簡單來說就是“戰時應戰、急時應急、平時服務”。四川機動通信局自2014年起將業務規范為3類：第1類是應急指揮保障，為黨政軍提供特殊情況下的指揮應急通信保障，由省公司預算專項應急通信成本，專款專用；第2類是應急業務支撐，是市州電信分公司完成重大活動的應急支撐保障，完成C網優化工作中基站臨時疏忙的工作，按“誰發起，誰負責”的原則，由市州電信分公司發起申請并負責支付基本成本；第3類為對外創收任務，由四川機動通信局獨立對外簽訂合同或完成協議，省公司按收入比例返還維護成本。

（3）圓滿完成應急通信任務，屢建戰功，獲得了多項榮譽。中國電信機動通信局自成立以來完成了歷次自然災害等突發事件的專業應急通信保障任務，獲得了黨委政府的多次表彰。以四川機動通信局為例，自成立以來多次參與重大災害等突發事件的應急通信保障工作，如1998年特大洪水災害、2008年5.12特大地震、2010年青海玉樹強烈地震、2010年四川8.13大面積洪災、2010年甘肅舟曲特大泥石流、2013年雅安蘆山4.20強烈地震、2014年云南昭通地震等。在保障中第一時間通過衛星傳輸，為黨政領導機關開通指揮應急通信，為搶險前線指揮部開通移動電話、固定電話及視頻會議；為信息孤島開通應急C網基站，恢復重要公眾通信；為中央電視臺等新聞媒體傳送圖像及數據。任務均圓滿完成，達到了第一時間響應、第一時間開通的要求，多次榮獲各級黨委政府頒發的各項榮譽，被人民群眾贊譽為“通信鐵軍”、“最美通信人”。

3 機動通信局應急通信設備及人員現狀

在機動通信局成立之初，國家配備了基礎應急通信設備；國家自2012年起新建了遍布全國的應急衛星通信網、應急短波通信網，這是獨立于公眾通信網絡的應急通信網絡，并可通過接口與公眾通信網絡互通；新增的應急設備種類多，能力儲備強大，便攜能力較強，潛力巨大。以四川機動通信局為例，在保留原有基礎應急通信設備的基礎上，自2012年起，新增了衛星固定地面站、視頻會議衛星動中通車和靜中通車、衛星便攜設備、短波固定站、短波應急通信車、短波便攜站、衛星應急C網通信車、400kW電源車，后續還會新增集群通信車、綜合應急通信車、綜合保障車及工具裝載車。應急通信設備維護主要以包機包線到人的自維方式進行，對車輛保養、維修及應急通信設備的一些專業性較強的附屬設施和專業廠家共同進行維護，確保設備隨時完好可用。

機動通信局員工大多是自機動通信局成立以來就一直從事應急通信工作，因而平均年齡大，體能較弱，對新知識、新設備的掌握能力相對較弱。相比其它專業的維護員工和市場前端員工，應急通信崗位員工的崗位層級較低，平均收入整體較低，職業生涯發展受限。應急通信工作崗位的吸引力不足。

4 專業應急通信存在的問題及解決建議

立足實踐分析專業應急通信工作中存在的問題，并提出一些解決建議如下：

（1）應急通信業務分類及管理需要進一步明確。應急通信業務應按預警及響應級別明確應急通信隊伍調度層級、申請流程、出動規模、響應時限、應急通信預案、總結與表彰等內容，特別要明確對外聯絡規范及聯系人。在業務分類管理上，明確并突出機動通信局的基礎業務，確保完成“戰時應戰，急時應急”的應急通信保障任務。

（2）應急通信設備維護標準化需進一步提升。機動通信局的車輛和設備要保持完好，確保隨時能用，“養兵千日，用兵一時”，這是應急通信的特性，設備維護需要明確責任人，要按標準制定詳細的月度維護作業計劃，要明確設備維護成本配置標準，要明確設備升級、改造和大修的資本投入周期及標準。制定設備日常熱運行和測試標準，通過日常的演練、訓練確保設備全程全網運行正常。

（3）人員編制及崗位層級需進一步細化。工信部對國家應急通信一類保障隊伍的設備種類和人員數量作了基本要求，而各省電信公司在落實時缺乏相應的制度和規范。比如人員編制應當與設備數量、執行任務工作量、收入指標等掛鉤。鑒于應急通信崗位員工要求政治性強、跨專業能力強，所以員工崗位要有一定的吸引力，崗位層級要有梯次性，高、中、低崗位職數搭配需合理，使員工有一定發展空間和平臺。

（4）各省公司應急通信部門與各業務主管部門的工作界面需進一步明確和細化。在應對突發事件的實踐中，黨委、政府機關的指揮應急通信需求多樣化，有語音、數據、圖像、會議電視、集群對講等多種指揮通信，有接入多個指揮平臺的需求，所以規范和打通應急通信指揮平臺各接口、接點有很強的現實意義。各省公司專業應急通信隊伍與各省其它行業專業應急通信隊伍間也應保持及時溝通，資源共享。目前機要局、人防辦、武警、公安、防震減災辦、森林防火辦等都有專業應急通信設備與隊伍，應在平時加強各隊伍之間的溝通聯絡并進行互聯互通演練，在搶險救災中共享資源、優勢互補，增強應急通信保障可靠性。

（5）需要進一步強化落實應急通信在突發事件時的優先措施。要與省應急辦、省通信管理局、省交戰辦等相關部門建立日常匯報溝通機制，落實應急通信車輛標識和應急通信人員著裝標準的統一。在應對突發事件時要形成車輛優先通行、物資優先補給、優先供電、優先提供電路、優先使用直升機等管制交通工具等一系列的優先機制。由國家相關部門聯合發文明確應對自然災害等突發事件時的相關具體實施辦法。

（6）下達機動通信局的收入指標時要適度。為了更好體現后端維護工作的價值，自2015年起中國電信集團公司對各省機動通信局下達了收入指標任務，機動通信局在創收方面投入了大量的人、財、物力，對應急通信日常訓/演練、技能提升及設備維護等方面造成一定的負面影響。以四川機動通信局為例，在2015年之前，應急指揮保障業務、應急支撐業務及對外創收業務各占1/3的人力工作量，而自2015年起，對外創收業務人力工作量超過了全部工作量的3/5。對機動通信局下達創收任務時需慎重和適度，目的應該是“以用代訓”，保持設備完好、人員能力提升，在確保提升應急通信能力基礎上，適度發揮應急通信設備及人員的邊際效應。

5 專業應急通信發展思考

（1）應急通信設備的維護運行成本和人員配備要標準化。目前應急通信設備車輛大多配備了衛星通信設備，這些專業車輛及設備維護成本高，所需備品備件多。由于應急通信設備很難為企業創造相應的經濟效益，在不斷壓縮成本、提升利潤的大背景下，基礎電信運營商近年來不斷降低機動通信局維護運行成本，減少人員數量，這勢必會影響應急通信設備質量和應急通信保障任務完成效果，降低專業應急通信保障能力。國家相關部門應明確應急通信設備的維護運行成本標準，并根據保障范圍、保障內容、設備原值等明確人員基本配置，給予必要的應急通信專項費用補貼，對電信運營商的應急通信工作進行定期考核。

（2）要強化衛星通信在應急通信中的應用。要充分利用亞洲衛星、中星衛星、鑫諾衛星、亞太衛星、北斗衛星、海事衛星、銥星資源，在搶險救災中合理搭配使用，提升可靠度。在重大自然災害等突發事件中，一般造成影響最大的是一個區域的通信全阻，而全阻普遍是由長途線路中斷引起的，且恢復慢。應急通信就是要在特殊情況下解決通信全阻，一是在黨委政府機關所在地建立超級移動通信基站，傳輸采用衛星通信及有線復聯方式，并建立白名單，確保有線傳輸中斷的情況下，通過衛星傳輸方式保持移動基站運行，保證黨委政府機關指揮通信暢通；二是在重點區域日常配備衛星電話或便攜衛星設備，確保在突發事件發生時能與外界保持基本信息溝通；三是通過第一時間派出衛星應急移動基站車、視頻會議車或通過直升機運輸、途步進入災區等多種方式將便攜設備運抵災區，在突發事件現場第一時間恢復黨委政府機關的指揮通信。

（3）用好應急通信專用的短波網和衛星網，演練要實戰化、常態化、做到互聯互通。要突出獨立于公眾網的應急衛星網和應急短波網在搶險救災時的優勢，借鑒美國政府的做法，為推進“縱向到底、橫向到邊”的應急通信體系建設，從資金投入、技術標準設計以及制度建設等多個方面入手，突破多部門多企業互聯互通的障礙，建立日常的溝通聯絡、規范設備維護和測試規范，更加常態化、實戰化地開展應急演練，將地面電路、移動基站、視頻會議設備等多種設備聯入應急衛星網，確保應急設備互聯互通，測試運行正常。進一步探討應急短波網的實戰應用，并在演練中檢驗。

（4）新增應急通信設備要進一步小型化、便攜化、智能化、節能、高集成。新增應急通信設備一定要考慮小型化、便攜化，這樣才能保證其可以通過多種方式進入突發事件現場，比如通過越野車、直升機/無人機、飛艇/快艇、人員背負等運輸應急通信設備到達現場。同時應急通信設備要智能化，能夠支撐多種業務，并且操作簡單、智能；設備一定要高度集成，減少外圍器件和模塊，有效減少和排除設備故障；設備要節能，這樣可以有效降低電源負荷，延長工作時間，可以采用太陽能、鋁－空氣供電等清潔、高效的新能源。

（5）探索建立基礎運營商機動通信局間的資源共享機制。在自然災害等突發事件發生時，中國電信、中國移動和中國聯通公司的應急通信設備都會分別到達現場，為各自公司的網絡和客戶進行應急通信保障，此時一般會單獨開通應急通信車和衛星電路，搶通光纜傳輸電路，沒有共享和高效利用應急通信資源。國家可以探索在一輛應急通信車上同時配備3家基礎運營商的應急通信設備，在處置自然災害等突發事件時，共享應急通信設備、衛星電路資源、光纜傳輸電路資源，更加快速、高效、快捷地服務于黨委政府機關的指揮應急通信和公眾通信。

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