國有商業銀行不良貸款的法律規制

段 浩

（長治學院法律與經濟學系，山西長治046011）

國有商業銀行不良貸款的法律規制

段 浩

（長治學院法律與經濟學系，山西長治046011）

不良貸款問題是困擾我國國有商業銀行健康發展的難題，不僅影響到國有商業銀行的自身發展，也嚴重威脅了金融體系的安全，阻礙了國民經濟的整體運行，進而成為金融危機和社會動蕩的重要根源。因此，有必要用經濟分析方法對不良貸款進行歸因分析。要從根本上規范和制約國有商業銀行的不良貸款，必須在認真查找其成因的基礎上，建立和完善資產質量檢測和稽查核查法規，加強金融資產管理機構法制建設，完善貸款清收和風險處置，盡快建立健全信貸市場的法律保障體系，真正實現前期防范和后期化解國有商業銀行不良貸款的金融目標。

商業銀行；國有商業銀行；不良貸款；法律規制

一、國有商業銀行不良貸款的基本理論

通常情況下，商業銀行不良貸款主要采用時間標準或質量標準來界定。如果按照時間標準來看，不良貸款一般指到期后一段時間未能償還的貸款。如果是按照質量標準來對貸款進行分析，那么凡是貸款損失的可能性大于20%的貸款都屬于不良貸款。

根據中國人民銀行2001年12月24日印發的《貸款風險分類指導原則》，不良貸款是指至少可能對銀行造成一定損失的貸款。其中，借款人的還款能力是貸款能否實現償還的主要因素。實踐證明，包括賴賬不還等現實問題也需要進行法律規范。此種貸款風險分類管理法，又稱貸款五級分類管理，就是將貸款分為五個級別：正常、關注、次級、可疑和損失。其中次級、可疑和損失為不良貸款。［1］這種方法可以及時并動態地反映貸款的逾期情況，提高了銀行的貸款管理效率和水平，從而能夠在短期內對每筆貸款進行風險評價和定級歸類，并采取針對性措施，有效地抑制不良貸款的數量和額度。因此，此種管理方法也被稱為“不僅是貸款分類方法上的改進，而且是貸款質量管理的重大改革，對銀行管理體制和企業管理制度的改革具有重大意義”［2］。

關于商業銀行不良貸款的法律研究，一般認為主要以信用論、商業銀行內在脆弱性理論，貸款客戶關系及競爭理論為基礎。商業銀行不良貸款產生的其他因素主要包括政府的宏觀經濟政策、對商業銀行的監管措施以及商業銀行內部管理能力等因素。通說基本將國有商業銀行的自身經營問題作為不良貸款產生的最主要原因，但是如何進行有效的法律規制，仍然沒有形成共識，需要進一步探究。

二、國有商業銀行不良貸款的現狀和成因分析

根據2014年5月30日發布的《中國銀行業監督管理委員會2013年報》披露，我國銀行業金融機構截至2013年底共有法人機構3949家，資產總額151．4萬億元，同比增長13．3%；不良貸款余額1．18萬億元，比年初增加1016億元，不良貸款率1．49%，同比下降0．07個百分點。具體到商業銀行，加權平均核心一級資本充足率和一級資本充足率均為9．95%，較年初均上升0．14個百分點，加權平均資本充足率12．19%，較年初下降0．29百分點；貸款損失準備金余額1．67萬億元，撥備覆蓋率282．7%。

導致國有商業銀行不良貸款的原因很多，或者說，銀行不良貸款的成因具有多元性的特點。其中，權力過度干預、產權關系、銀行信貸制度不規范、個人貸款偏好、地方保護和財政體制以及外部環境等因素，所占權重最多，具體表現為：

1．公權力干涉過度，國有銀行缺乏自主經營權。現階段，政府擁有國有商業銀行的運營權，并且具有排他性，這是導致國有商業銀行不良貸款過多的重要原因之一。雖然從理論上講，銀行的自主權只受法律、合同的約束，但是，實際上國有商業銀行的法人地位還沒有從法律上根本確認下來，自主權主要是由銀行的產權制度決定的。實踐證明，雖然銀行的自主經營范圍在國有銀行改革以后有所增大，但是，國有商業銀行的領導任免和人事調動權等核心權力掌握在政府手中，其運行的過程中帶有濃厚的行政色彩，距離獨立的法人實體要求還有很大差距，政企沒有分開，自主經營也就無法得以實現。同時，由于政府具有經濟社會管理者和國有財產代理人的雙重身份和職責，導致其在調控國民經濟過程中不可避免地將經濟社會目標納入到國有銀行的經營目標中，這是國有商業銀行承擔過多的政策性業務和市場化運作程度過低的根源。這種產權關系的混亂直接導致了盲目放貸、貸款擔保不規范、重復抵押、無效抵押的大量存在，很大程度上催生了不良貸款。

2．信貸制度不完善，個人貸款偏好形式多樣化。長期以來，國有商業銀行改革的重要目標就是深層次推動信貸制度改革，實踐中也取得了明顯成效。但是從宏觀領域來看，沒有形成統一、規范的信貸防范機制和內部制約機制，導致銀行信貸過程中的隨意性，給金融投機者以可乘之機。更為嚴重的是，由于國有商業銀行有效投資主體的缺失和委托代理問題，使得國有商業銀行所有權關系模糊和所有權主體非人格化，進而導致尚未形成有效的信用貸款行為約束機制。［3］從信貸的微觀角度分析，不良貸款居高不下的重要原因就在于銀行高級管理者的個人貸款偏好，其根源在于對銀行風險的消極性投機心理和復活性投機心理，換句話說對風險不是采取積極措施和發揮優勢，而是更偏向于注重安全，對于面臨選擇清算虧損企業和選擇繼續追加融資時，往往采取暫不清算，有的甚至借新還舊或者發放新的貸款。雖然短期內實現了資產安全目標，但是從長期來看，這種“飲鴆止渴”的方式引發了國有商業銀行投資成本的外部化，更容易產生數額更大的不良資產。

3．地方保護嚴重，財政體制和融資渠道掣肘。按照經濟學理論，對于市場經濟的干預是政府職能的基本職能。［4］27但是，由于各級政府本身也是利益主體，也有自己的發展目標和經濟訴求。因此，如果政府在干預銀行運作中加入了本身的價值追求，必然導致銀行的行為不規范，比如上世紀末，在許多國有企業面臨嚴重虧損的局面下，各級地方政府基于地方利益，執行“向大中型國有企業傾斜”政策，從而大幅度提高了銀行的呆賬率。從地方政府的角度來看，由于地方經濟社會發展的需要，各種項目不斷上馬，再生產規模不斷擴大，以行政手段強制當地銀行提供貸款，甚至對已經困難重重和產生嚴重財務危機的企業貸款支持。由于實際上缺乏承擔項目風險的責任人，使得銀行貸款面臨極大的還款風險，實踐中產生了大量的不良貸款。同時，我國實行分稅制的財政體制，產生了財政資金信貸化問題，即由于財政實力有限，動用銀行信貸資金來解決本該由財政出錢解決的事情，導致國有商業銀行的信貸資金被無償分配，作為財政性資金來使用。

4．金融法律體系的內部缺位，經濟周期等外部風險的綜合作用。一方面，我國現有的信貸制度還沒有在銀行內部規范化、科學化和系統化，無法強有力地保護銀行債權利益的實現，例如在破產程序過程中破產債權和抵押物權形同虛設，難以實質保護債權人的合法利益。而且，與信貸制度密切相關的一系列法律尚未出臺，即使現有的銀行法和證券法等也缺乏詳細的實施細則，可操作性較差。從實際效果看，人民銀行監督管理本地金融監督管理權執法力度嚴重不足。另一方面，從宏觀經濟運行的規律來看，新增不良貸款的產生與經濟周期的波動有很密切的聯系。近年的歐美金融實踐充分證明，金融風險最明顯的表現形式就是銀行不良貸款的大幅上升，其中經濟周期的作用尤為重要。在新的經濟環境下，在體制性、政策性等因素的制約下，宏觀經濟波動對不良貸款的影響也在不斷加強。總之，內部尚未形成成熟的金融法律運行體系，加之復雜的國內外金融環境，國有商業銀行的信貸風險不斷增加。

三、科學防范和化解國有商業銀行不良貸款的法律規制

通過國內外解決不良資產問題的對比分析，結合我國實際，為了實現前期防范和后期化解國有商業銀行不良貸款的目標，需要在以下幾個方面的法律規制：

（一）建立和完善商業銀行資產質量檢測和不良信貸稽查核查法規

根據《商業銀行法》第六十條規定，商業銀行應當建立、健全本行對存款、貸款、結算、呆賬等各項情況的稽查、核查制度。因此，針對當前不良資產大量存在的現實情況，應當制定《商業銀行資產稽查核查暫行辦法》，指導國有商業銀行組織專門人才科學制定稽查核查方案，采取定期與不定期相結合的方式，對各地區及其分支機構進行全面稽查和檢查監督，對發現的問題及時糾正和總結，對相關責任人進行嚴厲的查處，從而切實提高國有商業銀行防范金融風險的能力，提高貸款質量，最大限度控制和減少不良資產。同時，根據國際通行監管要求和慣例，通過細化和修改銀監會《商業銀行不良資產檢測和考核暫行辦法》，加大國有銀行高級管理人員信貸管理績效考核力度，將不良貸款與銀行高層管理人員的任免、調動和考核緊密聯系起來。并且對國有商業銀行的各種“非標準化債權資產”業務按照《商業銀行資本管理辦法（試行）》要求進行監管，要求其對每個理財產品和所投資產品對應，單獨管理、建賬和核算。［5］

（二）加強商業性金融資產管理機構法制建設

金融資產管理公司是指通過收購銀行不良貸款，以及管理和處置因收購不良貸款形成的資產的非銀行金融機構，屬于政策性金融機構。1999年，我國借鑒國外處理不良貸款先進經驗，先后成立了信達、東方、長城、華融四家專門的金融資產管理公司，處理全國所有金融機構的不良資產，在完成資產處置任務后，可以向商業化發展，用自由資金追加投資、開展商業性委托和商業化收購處置不良資產、進行國債投資等，成為商業性金融資產管理機構、投資銀行或者國有的控股投資公司。［6］

事實證明，2000年以后金融資產管理公司成為探索處置不良資產的新途徑并取得一定實效，但是，仍然需要按照公司法和金融法律制度有關規定，從機構內部構架金融資產管理公司的組織體系，建立有效的激勵和分配機制，規范業務運作程序，逐步健全和完善規范我國金融資產管理公司運行的法律制度。［7］同時，銀監會從外部對其工作機構和程序進行監督，通過加強《不良資產風險處置暫行辦法》等法律制度建設，依法處置不良資產。

（三）完善國有商業銀行貸款清收和風險處置管理機制

國有商業銀行辦理貸款業務時，應嚴格按照《貸款通則》第十七條規定，在接受國家產業政策指導下，嚴格審查借款人的借款用途、償還能力、還款方式等內容。同時，對借款人主體資格進行嚴格審查［8］，深入細致審查借款人的經濟狀況和主體資格，尤其是重點審查借款人的債務狀況。

貸款發放以后，要進一步落實“三查”制度，堅持貸款的安全性原則及流動性原則，遵循資產負債比例管理的規定，及時跟蹤監測貸款及生產經營情況。如果發現借款人有違約現象，信貸資產風險指數增大，立即發出預警信號，并啟動各種方案及時進行應對處置。［10］在對銀行貸款進行清收時，要不斷提高信貸人員素質水平，加大業務培訓力度，熟練掌握保證期間和訴訟時效的科學內涵，充分運用有關法律法規和規章制度依法維權，提高對不良資產的清收比例，為更好地完成不良資產重組和整合提供良好的條件。

（四）加速建立和健全信貸市場法律保障體系

1．抓緊制定《商業銀行不良資產管理法》，借鑒國外銀行不良資產處置手段，明確將不良資產的管理原則和目標、法律效力和責任制度等內容寫入法律條文，切實維護債權人的合法權益和國有資產的安全。以特別法的形式廢除現行法律中落后于形勢和不利于不良資產經營和處置的規定，有利于提高社會重視程度和社會誠信意識，有利于防范各種道德風險。

2．完善現行民事法律訴訟制度，解除或者嚴格界定住房貸款中被執行人及其所撫養的家庭成員生活所必需的住房等財產限制。根據最高院下發的《關于人民法院查封、扣押、凍結財產若干問題的規定》，住房貸款一旦無力償還，排除了國有商業對抵押物的執行力，不利于對債權人的合法利益進行保護。在立法或者法律修訂過程中嚴格界定相關財產，有利于商業銀行對不良資產進行處置。

3．改革和完善國有商業銀行組織結構。商業銀行的組織機構包括股東大會、董事會、各種常設委員會、監事會、行長及總稽核。［11］也就是說，一個商業銀行就是一個相對簡單的企業。［4］26因此，國有商業銀行在進行了股份制改造之后，應當依照《公司法》在內部組織機構上進行完善，建立股東大會、董事會及監事會多元化權力制衡的法人治理結構。［12］促使國有商業銀行完善其信貸制度，推進國有商業銀行決策民主化和業務監督化，最大程度限制個人貸款偏好等問題，以此防范不良貸款的產生。同時，建章立制，從國有商業銀行章程制定、規范董事會權限、設立董事會秘書和規范監事會權限等方面，改革國有銀行法人治理結構，加大信息透明化，排除地方政府的干擾，最大限度維護銀行資產安全，最大限度防范和化解不良貸款。

綜上所述，形成國有商業銀行不良貸款問題的原因多種多樣。因此，除了銀監會嚴防信用違約風險、嚴控表外業務關聯風險、嚴管外部風險傳染之外，防范和化解這一問題的途徑也需要各類機構和各種制度配套解決，需要包括政府體制改革、財政體制改革和金融秩序建設的配合和協調。

四、結語

實踐證明，過去我們通過適時調查借款企業的財務狀況和提高貸款管理水平，可以有效抑制不良貸款額產生。但要從根本上規范和制約國有商業銀行的不良貸款，必須在認真查找其成因的基礎上，建立和完善資產質量檢測和稽查核查法規，加強金融資產管理機構法制建設，完善貸款清收和風險處置，盡快建立健全信貸市場的法律保障體系，才能真正實現前期防范和后期化解國有商業銀行不良貸款的金融目標。

［1］羅文．析國有商業銀行不良資產的法律成因及防范［J］．經營管理者，2009（1）．

［2］葉綱．國有商業銀行不良貸款問題的法律思考［D］．北京：中國政法大學，2006．

［3］趙勇．我國國有商業銀行的不良貸款現狀及其法律對策［J］．安陽師范學院學報，2002（8）．

［4］［美］保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯．經濟學［M］．蕭琛，等譯．北京：華夏出版社，1999．

［5］中國銀行業監督管理委員會、關于規范商業銀行理財業務投資運作有關問題的通知［EB／OL］．http：／／www．cbrc．gov．cn／govView＿2B22741AFBC446CF890636DACAB71166．html．

［6］史際春．經濟法［M］．北京：中國人民大學出版社，2010．

［7］蔣琳．論我國金融資產管理公司的現狀與發展［J］．重慶大學學報：社會科學版，2002（5）．

［8］盧國虎，張潔．試論國有商業銀行不良貸款現狀及其法律救濟途徑［J］．法制與社會，2007（1）．

［9］成龍．堅持“三查”制度防范信貸風險［N］．江蘇經濟，2012－12－22（08）．

［10］梁波．論商業銀行不良貸款的風險和法律控制［J］．法制與社會，2011（1）．

［11］高晉康．經濟法［M］．成都：西南財經大學出版社，2002．

［12］范旭斌．商業銀行信貸風險管理的法律對策［J］．學海，2001（6）．

【責任編輯 楊 強】

The Legal Regulation of Non－performing Loans in State－owned Commercial Banks

DUAN Hao
（Law ＆Economics Department of Changzhi University，Changzhi 046011，China）

The non－performing loan is a development trouble of our state－owned commercial banks．It not only impedes the development of state－owned commercial banks，but also threats the safety of the financial system and hinders the overall operation of the national economy，thus causing the financial crisis and social unrest．Therefore，it is necessary to make an attribute economic analysis by way of economic analysis．To restrict the non－performing loans，we must find out the causes，establish aperfect law system of asset quality test verification，strengthen the construction of legal institution，perfect the loans clearance and risk disposition，accelerate the establishment of juristic guarantee system of credit market，and finally reach the goal of the precaution and defusion of non－performing loans in the early and late stages．

commercial banks；state－owned commercial banks；non－performing loans；legal regulation

D922．28

A

1008－8008（2015）02－0068－04

2014－11－21

段浩（1980－），男，山西武鄉人，長治學院法律與經濟學系講師，碩士，研究方向為經濟法學和民法。