城市軌道交通項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

杜哲 郭晉 吳爽

(中國(guó)地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司 北京100037)

1 問(wèn)題的提出

隨著城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的核心地位不斷增強(qiáng)，其建設(shè)的規(guī)模、力度、速度都在不斷的增強(qiáng)和擴(kuò)大，與社會(huì)穩(wěn)定相關(guān)的問(wèn)題和事件也不斷暴露出來(lái)，給社會(huì)帶來(lái)了眾多不良影響，使社會(huì)矛盾日益深化。比如，城市建設(shè)帶來(lái)的拆遷問(wèn)題，城市擴(kuò)張帶來(lái)的征地、交通影響、環(huán)境等問(wèn)題都充斥著整個(gè)社會(huì)。這些對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定造成了巨大的沖擊，每年因征地拆遷而造成的人員傷亡案件越來(lái)越多，因生活環(huán)境受到干擾而采取上訪、游行、聚眾鬧事的群體性事件也在不斷增多，從而引起了整個(gè)社會(huì)及媒體的廣泛關(guān)注和政府部門(mén)的反思。國(guó)家為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)、保護(hù)群眾利益，提出在對(duì)重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的規(guī)劃實(shí)施前要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

軌道交通作為城市重要的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施之一，建設(shè)周期長(zhǎng)、投資規(guī)模大、社會(huì)影響深遠(yuǎn)，涉及社會(huì)各個(gè)利益群體，有可能引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。因此，需對(duì)軌道交通建設(shè)的社會(huì)影響做科學(xué)、全面的評(píng)估，實(shí)現(xiàn)決策的依法性、科學(xué)性以及民主性，以達(dá)到軌道交通建設(shè)的最終目標(biāo)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定促進(jìn)和諧發(fā)展。

2 國(guó)家對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求

2.1 中共中央辦公廳文件要求

2012年初，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)的通知》(中辦發(fā)［2012］2號(hào))［1］，提出:凡是直接關(guān)系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題的重大政策制定、重大項(xiàng)目建設(shè)以及其他對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有較大影響的重大決策事項(xiàng)，作出決策前都要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

2.2 國(guó)家發(fā)展改革委相關(guān)文件要求

2012年8月，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法的通知》(發(fā)改投資［2012］2492號(hào))［2］，針對(duì)所有國(guó)家發(fā)展改革委審批、核準(zhǔn)或報(bào)國(guó)務(wù)院審批核準(zhǔn)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為項(xiàng)目申報(bào)的必要條件，而且明確提出對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為中風(fēng)險(xiǎn)及以上的項(xiàng)目，國(guó)家發(fā)展改革委將不予受理。

隨后，為了指導(dǎo)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章和評(píng)估報(bào)告的編制，國(guó)家發(fā)展改革委在2012年10月下發(fā)了《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章和評(píng)估報(bào)告的編制大綱(征求意見(jiàn)稿)意見(jiàn)的通知》(發(fā)改辦投資［2012］2873號(hào))文件，征求各地意見(jiàn)，并于2013年2月正式下發(fā)《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章和評(píng)估報(bào)告的編制大綱(試行)的通知》(發(fā)改辦投資［2013］428號(hào))［3］文件，在提供指導(dǎo)的同時(shí)也提出了編制要求，并規(guī)范了評(píng)估報(bào)告的重點(diǎn)內(nèi)容。

2012年11月，國(guó)家發(fā)展改革委同時(shí)對(duì)其進(jìn)行審查的發(fā)展規(guī)劃也提出了相應(yīng)的要求，印發(fā)了《國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法的通知》(發(fā)改辦規(guī)劃［2012］3218號(hào))文件［4］，表明了國(guó)家維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的力度和決心。

3 軌道交通項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重點(diǎn)

3.1 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估含義

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估是指結(jié)合投資項(xiàng)目審批程序，在對(duì)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施中可能引發(fā)的群體性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展的分析和評(píng)估工作。

3.2 風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估的重點(diǎn)

3.2.1 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別是對(duì)項(xiàng)目面臨的尚未顯性化的各種潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)分析，識(shí)別項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素和風(fēng)險(xiǎn)事件。工程項(xiàng)目潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的根源，識(shí)別社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素是維穩(wěn)評(píng)估的必要前提。評(píng)估一般從項(xiàng)目立項(xiàng)到實(shí)施的整個(gè)過(guò)程中提取主要的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素。通常可從以往同類項(xiàng)目立項(xiàng)審批、建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的和通過(guò)對(duì)沿線的踏勘、社會(huì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題中提取風(fēng)險(xiǎn)因素。表1為一般軌道交通項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素類型。

表1 主要風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別

續(xù)表

3.2.2 社會(huì)調(diào)研與公眾參與的重要性

人是社會(huì)的重要組成部分，也是引發(fā)矛盾和沖突的主體，因此在項(xiàng)目過(guò)程中對(duì)人的調(diào)查極為重要。風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)假設(shè)驗(yàn)證和公眾損失預(yù)期的取證工作［5］。開(kāi)展相關(guān)類型的調(diào)查，了解和識(shí)別利益相關(guān)者的認(rèn)識(shí)和意愿是非常重要的。通過(guò)對(duì)軌道交通項(xiàng)目沿線60～120 m范圍內(nèi)(具體研究范圍根據(jù)線路的敷設(shè)方式、車輛制式、道路條件等確定)的利益相關(guān)者展開(kāi)問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、走訪以及對(duì)單位進(jìn)行座談等公眾參與方式，了解不同群體的真實(shí)想法和意愿，才能預(yù)防和防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。公眾參與情況是公眾知情權(quán)落實(shí)的最直接證據(jù)，也是評(píng)價(jià)調(diào)查中公眾意見(jiàn)表達(dá)可靠性的基本依據(jù)，因此調(diào)查問(wèn)卷的設(shè)計(jì)要具有針對(duì)性和科學(xué)性，避免發(fā)生主觀的誘導(dǎo)作用而達(dá)不到反映真實(shí)意愿的目的。一般情況下，社會(huì)調(diào)研分為沿線居民、商鋪、征地拆遷和沿線重點(diǎn)單位(包括醫(yī)院、學(xué)校等敏感單位)走訪4種問(wèn)卷設(shè)計(jì)形式來(lái)反映相關(guān)利益者的真實(shí)意愿。

3.2.3 把握不同城市的特殊性

同是軌道交通建設(shè)項(xiàng)目，每個(gè)城市又有自身的特點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)因素既具有共性也具有個(gè)性，應(yīng)結(jié)合城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)、環(huán)境特點(diǎn)、自然條件、水文地質(zhì)條件、以往建設(shè)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)分析和判斷各城市可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。因此出現(xiàn)了各地不同的評(píng)估模式，如四川“遂寧模式”、山東“煙臺(tái)模式”、浙江“平陽(yáng)模式”、遼寧“沈陽(yáng)模式”、江蘇“淮安模式”等，在評(píng)估內(nèi)容和流程等方面具有不同的特色［6］。

3.2.4 風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)的分類

風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)應(yīng)從合法性、合理性、可行性和可控性來(lái)分門(mén)別類。

從軌道交通涉及的利益群體來(lái)看，國(guó)有企事業(yè)單位由于其政府管理屬性基本不會(huì)成為社會(huì)不穩(wěn)定因素，受影響的利益群體主要是沿線居民、個(gè)體商戶和中小型私營(yíng)企業(yè)等以個(gè)人為主體的群體，而項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)主要從征地拆遷，建設(shè)期沿線的交通出行影響、商業(yè)經(jīng)營(yíng)影響、施工噪聲及揚(yáng)塵等環(huán)境影響，運(yùn)營(yíng)期的噪聲、振動(dòng)和電磁干擾等因素中體現(xiàn)出來(lái)，主要風(fēng)險(xiǎn)因素顯著且易于識(shí)別。這些風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目的全過(guò)程，應(yīng)根據(jù)其主次關(guān)系，劃分到4大評(píng)估框架中。

每一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素可能都存在是否合法、合理、可行、可控4個(gè)方面的問(wèn)題。比如征地拆遷，同時(shí)涉及拆遷程序的合法性(是否拿到了拆遷指令、取得項(xiàng)目工程用地許可等)、拆遷政策的合理性(補(bǔ)償、安置或救助是否合理、公平、及時(shí))、拆遷方案的可行性(采取的措施和手段是否必要、適當(dāng))、事件發(fā)生的可控性(采取的措施手段是否能夠發(fā)揮效果)，應(yīng)根據(jù)每項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素涉及的內(nèi)容進(jìn)行歸類，即每項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素都有評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)。表2為風(fēng)險(xiǎn)因素發(fā)生的階段及評(píng)估重點(diǎn)，根據(jù)不同風(fēng)險(xiǎn)因素的側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行歸類。

3.2.5 評(píng)估方法的選取和應(yīng)用

1)定性方法。德?tīng)柗品ǎ?］:采用背對(duì)背的通信方式征詢專家小組成員的預(yù)測(cè)意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)幾輪征詢，使專家小組的預(yù)測(cè)意見(jiàn)趨于集中，最后做出符合市場(chǎng)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè)結(jié)論。

專題討論法:聘請(qǐng)業(yè)內(nèi)專家、學(xué)者對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的某一專題進(jìn)行深入的研討。

專家論證法:聘請(qǐng)業(yè)內(nèi)外資深專家對(duì)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面的評(píng)估論證。

表2 風(fēng)險(xiǎn)事件及其影響判斷

2)定量方法。頻數(shù)法［9］:對(duì)不同答案的頻數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，以全面反映群眾對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)可程度。

群體劃分法:按不同人群進(jìn)行分類取樣，分析其關(guān)注的具體問(wèn)題及這些問(wèn)題對(duì)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的影響。

風(fēng)險(xiǎn)概率—影響矩陣:以風(fēng)險(xiǎn)因素發(fā)生的概率為橫坐標(biāo)，風(fēng)險(xiǎn)因素發(fā)生后對(duì)項(xiàng)目影響大小為縱坐標(biāo)，建立風(fēng)險(xiǎn)概率—影響矩陣，以此作為風(fēng)險(xiǎn)源和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分的方法之一。

指標(biāo)體系法:設(shè)計(jì)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，分別由專家進(jìn)行判斷和打分，最后通過(guò)計(jì)算得出總體評(píng)分值。

3)應(yīng)用和選取。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素的確定一般采用定性與定量相結(jié)合的方法。隨著軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，很多問(wèn)題在實(shí)踐過(guò)程中得以暴露，根據(jù)專家經(jīng)驗(yàn)判斷、專題討論等定性分析方法可以較為準(zhǔn)確地判斷出可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。像頻數(shù)分析法、人群分析法等定量分析方法可以應(yīng)用到公眾參與、問(wèn)卷調(diào)查的數(shù)據(jù)分析中，以此來(lái)判斷各種風(fēng)險(xiǎn)程度的大小、發(fā)生的可能性和影響程度。最后在以上定性與定量分析的基礎(chǔ)上，將各因素量化，使評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更具說(shuō)服力和可操作性。

4 需要進(jìn)一步思考的問(wèn)題

4.1 評(píng)估方法的探討

其一，缺乏理論基礎(chǔ)。現(xiàn)有的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系研究大多將重點(diǎn)放在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)上，而缺少理論基礎(chǔ)的探討，致使社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的建立缺乏理論支撐［10］。

其二，風(fēng)險(xiǎn)因素過(guò)多而帶來(lái)的綜合得分較低。目前常用的評(píng)估方法是加權(quán)求和，得出一個(gè)評(píng)價(jià)的綜合得分，而往往風(fēng)險(xiǎn)因素過(guò)多，權(quán)重被劃分得過(guò)細(xì)，導(dǎo)致每一項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)因素分值差別較小，從而導(dǎo)致整個(gè)綜合得分降低，給評(píng)估的科學(xué)合理性帶來(lái)影響，使本應(yīng)高風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目落入中風(fēng)險(xiǎn)或本應(yīng)中風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目變成低風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后的防范落實(shí)

目前應(yīng)國(guó)家發(fā)展改革委的要求，重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都在進(jìn)行社會(huì)維穩(wěn)分析評(píng)價(jià)研究，也提出了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)因素和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行的估計(jì)，要防患于未然，發(fā)揮評(píng)價(jià)的真正作用還需要開(kāi)展一系列的實(shí)施工作。國(guó)外大多建立了相關(guān)維護(hù)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警體系，均取得了良好的效果。我國(guó)應(yīng)該利用什么樣的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的真正控制和防范，而不僅僅是發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和泛泛而談的處置方式，應(yīng)是下一步研究的重點(diǎn)方向。

4.3 調(diào)查樣本量的選取

目前，穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的調(diào)查工作大多以沿線兩側(cè)60～120 m范圍的小區(qū)、商鋪、醫(yī)院、學(xué)校等相關(guān)利益群體進(jìn)行抽樣調(diào)查，而根據(jù)目前所掌握的文件，并沒(méi)有對(duì)抽樣的比例進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，使得樣本總量的多少?zèng)]有標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，可能會(huì)影響到整個(gè)問(wèn)卷調(diào)查的有效性和科學(xué)性。實(shí)際上樣本量可以按照沿線一定范圍內(nèi)人口崗位的總規(guī)模來(lái)確定抽樣比例，但這個(gè)規(guī)模在實(shí)際的統(tǒng)計(jì)過(guò)程中較為繁瑣，工作量較大，操作較為困難。下一階段應(yīng)該進(jìn)一步探討如何對(duì)樣本量及抽樣率進(jìn)行確定，保證基礎(chǔ)調(diào)查的科學(xué)性和合理性。

［1］中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)的通知［Z］.北京，2012.

［2］國(guó)家發(fā)展改革委.關(guān)于印發(fā)《國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》的通知［Z］.北京，2012.

［3］國(guó)家發(fā)展改革委.關(guān)于印發(fā)《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性分析篇章和評(píng)估報(bào)告編制大綱(試行)》的通知［Z］.北京，2013.

［4］國(guó)家發(fā)展改革委.關(guān)于印發(fā)《國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》的通知［Z］.北京，2012.

［5］呂浩.社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析的質(zhì)量控制:以云南省重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目為例［J］.四川水力發(fā)電，2013，32(2):69-72.

［6］楊芳勇.重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究綜述［J］.社會(huì)工作，2011(23):19-23.

［7］楊雄.城市重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度建構(gòu)［J］.上海城市管理，2010(1):13-15.

［8］張振生.關(guān)于重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估中的幾個(gè)問(wèn)題［J］.中國(guó)工程咨詢，2011(9):17-18.

［9］王智勇.重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估探究［J］.建設(shè)管理，2010(7):47-50.

［10］朱海霞.工程項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素分析［D］.成都:西南交通大學(xué)，2012.