資源有償使用制度淺析

劉天然

（青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海西寧 810007）

資源有償使用制度淺析

劉天然

（青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海西寧 810007）

新《環(huán)保法》第五條在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)二者矛盾方面，確立了“保護(hù)優(yōu)先”的基本原則，從根本上改變和擯棄了“先污染后治理”的錯(cuò)誤觀念和做法，是我國(guó)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略的整體轉(zhuǎn)變。而資源有償使用制度的確立正是此理念在制度構(gòu)建上的突出體現(xiàn)。

環(huán)境保護(hù)；資源有償使用制度；構(gòu)建思路

引言

2013年11月12日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，共十六項(xiàng)60條。《決定》提出了加快生態(tài)文明制度建設(shè)的布局。嚴(yán)格從源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，建設(shè)生態(tài)文明，建立起完備的生態(tài)文明制度體系。

《決定》明確要求建立資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。加快改革自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。堅(jiān)持使用資源付費(fèi)和誰(shuí)污染環(huán)境、誰(shuí)破壞生態(tài)誰(shuí)付費(fèi)原則，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間。堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)。

新《環(huán)保法》第四十四條規(guī)定了總量控制和區(qū)域限批制度，規(guī)定重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)由國(guó)務(wù)院下達(dá)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府分解落實(shí)；對(duì)超過(guò)國(guó)家重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國(guó)家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，省級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)暫停審批其新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。這是對(duì)資源有償使用制度的具體實(shí)施要求。

一、資源有償使用制度概述

我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行自然資源一級(jí)市場(chǎng)供給（行政無(wú)償出讓和有償出讓?zhuān)┑碾p軌制，環(huán)境使用費(fèi)未納入成本核算，也未作為投入的生產(chǎn)要素。這使得環(huán)境資源這一重要的生產(chǎn)資源游離于商品經(jīng)濟(jì)之外，其商品性未得到適當(dāng)體現(xiàn)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則相背離，難以使用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行最優(yōu)配置。究其根源是我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界長(zhǎng)久以來(lái)一直奉行勞動(dòng)價(jià)值論對(duì)商品價(jià)位的基本判斷，認(rèn)為自然資源不是勞動(dòng)產(chǎn)品，因?yàn)闆](méi)有人類(lèi)的勞動(dòng)物化在其中，故沒(méi)有價(jià)值。這種機(jī)械地僅僅通過(guò)勞動(dòng)價(jià)值理論對(duì)自然資源進(jìn)行價(jià)值判斷的思路，違背了勞動(dòng)價(jià)值理論的初衷，將探究人與人之間關(guān)系的勞動(dòng)價(jià)值理論套置于自然資源之上，實(shí)屬適用原理錯(cuò)誤。

（一）資源有償使用理論基礎(chǔ)

所謂環(huán)境資源有償使用，是指開(kāi)發(fā)利用環(huán)境資源的主體應(yīng)當(dāng)依法繳納相應(yīng)的環(huán)境資源稅費(fèi)，以利于環(huán)境資源的恢復(fù)和養(yǎng)護(hù)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源可持續(xù)利用。該項(xiàng)原則體現(xiàn)了環(huán)境資源的有價(jià)性，這種價(jià)值包括經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值兩個(gè)方面。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，對(duì)環(huán)境資源有償使用制度形成重要支撐的理論包括：資源租理論、資源最優(yōu)耗竭理論、外部性理論和資源產(chǎn)權(quán)理論等。

1.資源租理論

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的集大成者保羅·A·薩繆爾森（P.A.Samuelson）認(rèn)為，地租的根源是使用土地而付出的代價(jià)；因?yàn)橥恋毓┙o的數(shù)量的相對(duì)固定，從供需角度來(lái)看，致使土地需求者之間的競(jìng)爭(zhēng)是形成地租的唯一決定因素。他還認(rèn)為，利用地租及生產(chǎn)要素的價(jià)格對(duì)稀缺資源進(jìn)行定價(jià)，可以有效避免效率低下和不適當(dāng)?shù)氖褂梅椒ā＃?］薩繆爾森的地租理論主要研究土地和其他自然資源的租金通過(guò)市場(chǎng)供求來(lái)決定的機(jī)制，其內(nèi)容包括地租的概念、地租的決定因素、地租與成本、地租與生產(chǎn)率。

薩繆爾森用經(jīng)濟(jì)地租表示任何供給彈性不足的生產(chǎn)要素的報(bào)酬，他認(rèn)為，土地并非唯一的報(bào)酬可稱(chēng)為經(jīng)濟(jì)地租的生產(chǎn)要素。地租的標(biāo)準(zhǔn)是土地的供求關(guān)系所形成的均衡價(jià)格。由于土地供給總是剛性的，那么需求就成為唯一決定因素，地租完全取決于土地需求者通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)而形成的價(jià)格。通過(guò)地租來(lái)分配資源，不僅可延緩資源的消耗過(guò)程，而且也可以尋求在產(chǎn)量確定的情況下，生產(chǎn)成本最低的生產(chǎn)方式。

約瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglilz）認(rèn)為，自然資源之所以具有經(jīng)濟(jì)地租，關(guān)鍵特征是它的供給彈性不佳。不僅土地資源不會(huì)因?yàn)楦叩刈獯罅吭黾庸┙o，而且其他要素也具有相同的無(wú)彈性特征。因此，經(jīng)濟(jì)地租的高低完全由需求決定。［2］也就是說(shuō)，自然資源的稀缺性決定了資源租存在和租值大小。

根據(jù)資源租理論，資源所有者向使用者收取經(jīng)濟(jì)地租，是實(shí)現(xiàn)資源財(cái)產(chǎn)收益權(quán)的根本途徑，包括絕對(duì)地租和級(jí)差地租。因此資源租的收繳與資源使用者盈利狀況無(wú)關(guān)，凡占有、使用了能夠獲取收益的國(guó)有自然資源，均應(yīng)繳納資源租。我國(guó)第二代資源稅“普遍征收、級(jí)差調(diào)節(jié)”的征收方式就是資源絕對(duì)地租和級(jí)差地租的體現(xiàn)。在自然資源國(guó)有化的背景下，資源所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益屬性是通過(guò)資源租來(lái)實(shí)現(xiàn)的，即資源占有、使用、轉(zhuǎn)讓的有償性，表現(xiàn)為資源開(kāi)發(fā)權(quán)出讓價(jià)款、資源稅、資源費(fèi)。

2.自然資源最優(yōu)耗竭理論

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主羅伯特·索洛（RobertM.Solow）提出，為從一種資源存量中獲得最大收益凈現(xiàn)值，資源（或資源品）的價(jià)格不應(yīng)與資源（或資源品）邊際成本相等，而應(yīng)將邊際生產(chǎn)成本和資源未開(kāi)采時(shí)的影子價(jià)格相加。只有符合此理論的資源品的價(jià)格，才能使無(wú)法再生的自然資源得到優(yōu)化利用。這一研究結(jié)論被公認(rèn)為資源最優(yōu)耗竭的第一個(gè)條件，即最優(yōu)開(kāi)發(fā)條件，［3］它闡明了資源產(chǎn)品合理定價(jià)與自然資源合理開(kāi)發(fā)的關(guān)系。

哈羅德·霍特林（Harold Hotelling）通過(guò)研究資源存量的時(shí)間配罝，也就是資源租和資源費(fèi)與社會(huì)平均利率的關(guān)系，提出了資源最優(yōu)耗竭的第二個(gè)條件：隨著時(shí)間的增加，資源租應(yīng)以與利率相同的比率增長(zhǎng)，即資源稀缺租的增長(zhǎng)率應(yīng)跟隨社會(huì)長(zhǎng)期利率。社會(huì)利率提高時(shí)，會(huì)加快資源耗用；反之，社會(huì)利率降低時(shí)，則由于資源耗用的減緩而起到保護(hù)資源的作用。這一資源最優(yōu)耗竭條件被稱(chēng)為霍特林定理。［4］其涉及方向是自然資源的合理有效開(kāi)發(fā)和保護(hù)條件，通過(guò)市場(chǎng)化的社會(huì)長(zhǎng)期利率調(diào)整資源租和資源費(fèi)。

3.邊際機(jī)會(huì)成本理論

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派提出了很多著名經(jīng)濟(jì)理論，而機(jī)會(huì)成本的概念正是其中之一。機(jī)會(huì)成本確定自然資源價(jià)格，除了將資源本身價(jià)值由原來(lái)的開(kāi)發(fā)利潤(rùn)轉(zhuǎn)計(jì)入開(kāi)發(fā)成本，還要將未來(lái)犧牲的收益計(jì)入成本。在無(wú)市場(chǎng)定價(jià)的情形下，用機(jī)會(huì)成本來(lái)間接計(jì)算資源價(jià)格，是西方國(guó)家通常采用的辦法，因而被廣泛用于自然資源定價(jià)模型，其中邊際機(jī)會(huì)成本（Marginal Opportunity Cost，MOC）理論模型是最為流行的一種。

MOC理論指出，自然資源的消耗導(dǎo)致三種邊際機(jī)會(huì)成本：邊際生產(chǎn)成本（MPC）、邊際使用者成本（MUC）和邊際外部成本（MEC）。邊際生產(chǎn)成本是開(kāi)發(fā)利用一單位的稀缺自然資源所投入的直接費(fèi)用，邊際使用者成本是因用某種方式開(kāi)發(fā)利用自然資源而所放棄的以其他方式開(kāi)發(fā)利用同一個(gè)自然資源可能獲取的收益。換言之，由于資源有限，某一群體（或個(gè)體）對(duì)資源的使用導(dǎo)致其他群體（或個(gè)體）對(duì)資源的使用權(quán)力喪失，從而給這些群體（個(gè)體）帶來(lái)的損失。而邊際外部成本指利用某一自然資源時(shí)，給他人、外部環(huán)境造成的沒(méi)有得到相應(yīng)補(bǔ)償?shù)膿p失部分，包括目前和將來(lái)的損失，也包括各種外部環(huán)境成本。邊際機(jī)會(huì)成本可以用以下公式表示：

MOC=MPC+MUC+MFX

自然資源的價(jià)格等于其邊際機(jī)會(huì)成本，而邊際機(jī)會(huì)成本則是利用一個(gè)單位的某種自然資源的全部成本。自然資源的邊際成本構(gòu)成，除了生產(chǎn)者的財(cái)務(wù)成本、合理的利潤(rùn)，還要包括開(kāi)發(fā)自然資源對(duì)社會(huì)、他人及環(huán)境造成的損失，同時(shí)還需反映自然資源的稀缺程度變化影響。

MOC理論還認(rèn)為，資源的機(jī)會(huì)成本MOC計(jì)算出了社會(huì)所應(yīng)承擔(dān)的消耗一種自然資源產(chǎn)生的全部費(fèi)用，即使用者為資源消耗行為所付出的價(jià)格P，表示為P=MOC。當(dāng)一種資源的價(jià)格小于MOC時(shí)，會(huì)刺激這種資源過(guò)度開(kāi)發(fā)使用，而當(dāng)一種資源的價(jià)格大于MOC時(shí)，則有利于抑制資源消耗。按照這一理論，資源品的價(jià)格必然大于其邊際生產(chǎn)成本，等于邊際生產(chǎn)成本加這種資源未開(kāi)采時(shí)的影子價(jià)格之和，而初始資源的影子價(jià)格，就是稀缺資源租。

4.外部性理論與資源產(chǎn)權(quán)理論

外部性理論為馬歇爾、庇古等經(jīng)濟(jì)學(xué)家創(chuàng)立。外部性（Externalities），指私人成本或收益總是與社會(huì)成本或收益不一致的現(xiàn)象，也就是市場(chǎng)價(jià)格與所有邊際成本或收益的偏離。當(dāng)私人成本高于社會(huì)成本時(shí)，產(chǎn)生正外部性，即溢出效應(yīng)；反之，私人成本低于社會(huì)成本則為負(fù)外部性。斯蒂格利茨認(rèn)為，外部性產(chǎn)生的原因是個(gè)人或廠商的一種行為直接牽涉到他人，卻沒(méi)有給予得到或支付補(bǔ)償。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，資源開(kāi)發(fā)者并沒(méi)有承擔(dān)其開(kāi)發(fā)利用資源而帶來(lái)的全部后果。因此外部性可以認(rèn)為是價(jià)格制度的不完善。［5］正外部性如：上游水電站修建堤壩，保障了下游居民的用水，社會(huì)收益大于私人收益，應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償；負(fù)外部性如：上游水電站過(guò)度引水發(fā)電，致使河流減水、脫水，損害了對(duì)下游居民的取水、灌溉，則應(yīng)當(dāng)支付補(bǔ)償。

單述自然資源開(kāi)發(fā)生產(chǎn)過(guò)程中的負(fù)外部性。一是企業(yè)經(jīng)營(yíng)策略、目標(biāo)不符合國(guó)家資源戰(zhàn)略目標(biāo)，如企業(yè)粗放地追求擴(kuò)大再生產(chǎn)往往與國(guó)家資源優(yōu)化利用的政策不符，這種矛盾較為普遍；二是資源的開(kāi)發(fā)生產(chǎn)對(duì)周邊環(huán)境、居民利益的侵害；三是資源企業(yè)開(kāi)發(fā)、出售不可再生自然資源的盈利性活動(dòng)，致使耗竭性資源代際分配失衡，此外，還有企業(yè)壟斷資源損害自然資源的市場(chǎng)化公平分配等。這些現(xiàn)象，使資源壟斷企業(yè)開(kāi)發(fā)利用資源的私人成本小于社會(huì)成本，而形成負(fù)外部性。

企業(yè)考慮到成本因素，大量生產(chǎn)負(fù)外部性的產(chǎn)品最終導(dǎo)致供給過(guò)量，同理，正外部性的產(chǎn)品出現(xiàn)供給不足，由此市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能失調(diào)。因此，只有政府通過(guò)資源管理政策手段才可調(diào)節(jié)負(fù)外部性。常見(jiàn)調(diào)節(jié)方式有兩種，一是征收資源環(huán)境稅費(fèi)，把量化的邊際外部成本加入邊際私人成本，將外部成本內(nèi)部化，通過(guò)行政手段增加制造負(fù)外部性的私人成本，藉此反映資源生產(chǎn)活動(dòng)造成的社會(huì)邊際損失，如環(huán)境污染。這種具有調(diào)節(jié)外部性功能的稅種被稱(chēng)為“庇古稅”或環(huán)境稅。二是運(yùn)用資源產(chǎn)權(quán)配置，理論來(lái)源是著名的科斯定理，即通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易使外部成本內(nèi)部化。1960年芝加哥大學(xué)法學(xué)院教授、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主科斯（R.Coase）在其《社會(huì)成本問(wèn)題》中提出，適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)，僅由市場(chǎng)即可足以獨(dú)立解決外部性問(wèn)題，而無(wú)需政府干預(yù)。

科斯定理指出，沒(méi)有明確產(chǎn)權(quán)邊界的“共享資源”構(gòu)成了自然資源的大部，如公共水域、公共用地、空氣等。因?yàn)槊總€(gè)人對(duì)于這些共享資源都擁有非排他性的使用權(quán)，于是人人爭(zhēng)相開(kāi)發(fā)使用共享資源，最終這些資源被過(guò)度利用，加速耗竭，這就是“公地的悲劇”。如草地過(guò)度放牧、公共漁場(chǎng)過(guò)度捕撈、森林過(guò)度砍伐等?？梢?jiàn)，資源開(kāi)發(fā)利用的外部性通常與共享資源的非排他性密切相關(guān)?？扑拐J(rèn)為，界定資源產(chǎn)權(quán)，如放牧權(quán)、捕撈權(quán)、砍伐權(quán)授于個(gè)人的話(huà)，那么此人便會(huì)有足夠的動(dòng)因制定有效的資源利用規(guī)則，此時(shí)外部性自然消失。因?yàn)闄?quán)利人不必定會(huì)兼顧短期利益和長(zhǎng)期利益，他制定的規(guī)則、收取的向他人開(kāi)放利用資源的費(fèi)用將有利于資源的可持續(xù)性利用。

環(huán)境資源開(kāi)發(fā)如硬幣的兩個(gè)面，既有正外部性也有負(fù)外部性。政府通過(guò)制定如稅收優(yōu)惠、信貸等扶持政策，完全可以平衡正外部性。但傳統(tǒng)的利用環(huán)保、資源等政策抑制負(fù)外部性的手段，其實(shí)施效果并不理想。西方各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，必須更多地運(yùn)用市場(chǎng)化手段來(lái)應(yīng)對(duì)負(fù)外部性。其中最有效可行的措施，是征收資源稅費(fèi)和依據(jù)產(chǎn)權(quán)理論對(duì)資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化配置。而這兩項(xiàng)政策，都可以通過(guò)建立健全環(huán)境資源有償使用制度實(shí)現(xiàn)。

5.帕累托標(biāo)準(zhǔn)與卡爾多—希克斯改進(jìn)

帕累托最優(yōu)狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)稱(chēng)帕累托標(biāo)準(zhǔn)（Pareto Criterion），是新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要標(biāo)準(zhǔn)，由意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家維弗雷多·帕累托提出，其內(nèi)容可以簡(jiǎn)單敘述為，如果從一種社會(huì)狀態(tài)變化到另一種社會(huì)狀態(tài)，在沒(méi)有使任何人情況變壞的前提下，使得至少一個(gè)人變得更好，那么這種變化是可取的，為社會(huì)所接受，這種變化也稱(chēng)為“帕累托改進(jìn)”，是達(dá)到帕累托最優(yōu)的路徑和方法。

因?yàn)榕晾弁袠?biāo)準(zhǔn)是一種理想追求，是公平與效率的“理想王國(guó)”，而現(xiàn)實(shí)情況是一部分人福利增加總會(huì)使另一部分人福利減少，經(jīng)濟(jì)社會(huì)中某些人（群體）的自利行為總是以損害另一些人的利益為條件，所以英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡爾多和希克斯對(duì)帕累托標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了改良，提出了著名的卡爾多—希克斯標(biāo)準(zhǔn)（Kaldor-Hicks Criterion）。假如某種變革可以使收益者的收益彌補(bǔ)受損者的損失后尚有剩余，那么總的利益仍然是增大的。如果受損者得到完全補(bǔ)償，同時(shí)他人的福利還能有所提高，那么這種改進(jìn)仍然可行。

依照帕累托標(biāo)準(zhǔn)，整個(gè)社會(huì)變革，只要有一個(gè)人利益受損即會(huì)被阻止；但是按照卡爾多—?？怂箻?biāo)準(zhǔn)，如果社會(huì)整體收益增大，在足夠的補(bǔ)償前提下，社會(huì)變革仍然可以進(jìn)行。由此可見(jiàn)，對(duì)損失者正當(dāng)、充足的補(bǔ)償是“卡爾多—希克斯改進(jìn)”的必備要素，最終實(shí)現(xiàn)近似于“帕累托改進(jìn)”的理想追求。

現(xiàn)在的環(huán)境資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，產(chǎn)生的大氣、噪音、水污染等，即是受益者對(duì)受損者造成的損害。對(duì)于那些整體收益大于局部損失的環(huán)境資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，即符合卡爾多一?？怂箻?biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，由國(guó)家對(duì)其征收稅費(fèi)，以此對(duì)局部受損人群進(jìn)行補(bǔ)償，便是“卡爾多—希克斯改進(jìn)”。

綜上所述，這五大理論前后承接、相輔相成構(gòu)成了完整可行的資源有償使用理論體系和運(yùn)行構(gòu)架，為國(guó)家資源有償使用制度的建立完善提供了科學(xué)、完整、有效的理論支持。在新《環(huán)保法》的指導(dǎo)作用下，未來(lái)必定相繼產(chǎn)生一系列配套法律、法規(guī)，它們的制定必然應(yīng)當(dāng)以相應(yīng)的理論體系作為基石，以實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)性要求。

（二）環(huán)境資源有償使用的實(shí)踐——排污權(quán)交易

資源有償使用的理論基礎(chǔ)，為其制度的建立和具體執(zhí)行提供了有力依據(jù)。近幾年來(lái)，也先后有數(shù)個(gè)省市初步建立起資源有償使用制度，本文對(duì)其中最具有代表性的排污權(quán)交易措施進(jìn)行介紹，以期展現(xiàn)資源有償使用制度的優(yōu)越性。

排污權(quán)交易發(fā)端于美國(guó)。1960年英裔美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯第一個(gè)描述了排污權(quán)交易理論的構(gòu)架，1968年美國(guó)人戴爾斯所著《污染、財(cái)富和價(jià)格》一書(shū)中詳細(xì)闡述了排污權(quán)交易的完整理論體系，繼而被美國(guó)國(guó)家環(huán)保局（EPA）用于大氣污染源及河流污染源管理。而后德國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家相繼實(shí)行了排污權(quán)交易，均實(shí)現(xiàn)了巨大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。排污權(quán)交易已然是當(dāng)前受到各國(guó)關(guān)注的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策之一。

一般認(rèn)為，常見(jiàn)的環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用方式有以下兩類(lèi)。一是對(duì)環(huán)境資源容量的使用，如排放各種污染物造成環(huán)境容量的消耗，那么通過(guò)有償發(fā)放排污證等制度即可實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源容量的有償使用。而另一類(lèi)則是直接消耗環(huán)境資源的行為，如直接從環(huán)境中開(kāi)采水、煤炭、森林等資源。這種環(huán)境資源利用方式直接減少了自然資源的數(shù)量，也應(yīng)實(shí)行有償使用，現(xiàn)行政策是征收各類(lèi)資源費(fèi)。以法律形式承認(rèn)環(huán)境資源有價(jià)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源有償使用，建立健全環(huán)境資源市場(chǎng)化管理機(jī)制，則是政府干預(yù)之外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之下合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和改善環(huán)境資源的更為合理有效的途徑和手段。對(duì)此，1992年6月舉行的里約聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)后，中國(guó)政府隨之在《關(guān)于出席聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)的情況及有關(guān)對(duì)策的報(bào)告》中要求：“各級(jí)政府應(yīng)更好地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的，按照資源有償使用的原則，逐步開(kāi)征資源利用補(bǔ)償費(fèi)，并開(kāi)展征收環(huán)境稅的研究。研究并試行把自然資源和環(huán)境納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)核算體系，使市場(chǎng)準(zhǔn)確地反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的環(huán)境代價(jià)。”

排污權(quán)交易是排污權(quán)有償使用框架下的一項(xiàng)舉措，即“總量控制”的前提下，政府將排污權(quán)有償出讓給排污企業(yè)，并允許其排污權(quán)在二級(jí)市場(chǎng)上流通。排污權(quán)有償使用和排污權(quán)交易將以往先污染后少量補(bǔ)償而轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)的負(fù)外部性環(huán)境成本，以先付費(fèi)的方式全部轉(zhuǎn)入到企業(yè)的生產(chǎn)成本中，使得企業(yè)在效益考量下，自發(fā)通過(guò)技術(shù)改造、設(shè)備更新、清潔生產(chǎn)以及強(qiáng)化污染治理和環(huán)境管理減少污染物排放，甚至自動(dòng)放棄會(huì)產(chǎn)生重污染的生產(chǎn)項(xiàng)目。排污權(quán)交易，是通過(guò)核定環(huán)境容忍限度下的排污總量，建立供求雙方公開(kāi)平等的交易市場(chǎng)，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入環(huán)境資源保護(hù)制度的切實(shí)有效的途徑。改變了以往單一的以行政手段約束企業(yè)排污的方式，是外部性理論和資源產(chǎn)權(quán)理論的現(xiàn)實(shí)范例。

排污權(quán)交易市場(chǎng)分為一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)。一級(jí)市場(chǎng)的參與主體是政府與排污企業(yè)，政府評(píng)估出一定區(qū)域內(nèi)滿(mǎn)足環(huán)境容量的污染物最大排放量，再將其分成若干排放份額即排污權(quán)，用于出售給區(qū)域內(nèi)有排污需要企業(yè)。政府每年定期以固定價(jià)值出售、招標(biāo)、拍賣(mài)等方式就某種污染物排放權(quán)與排污者進(jìn)行交易，而一般來(lái)說(shuō)，對(duì)公用事業(yè)或排污量小的企業(yè)，可以采取變通的辦法；而對(duì)于經(jīng)營(yíng)性單位及排污量大的企業(yè)，則應(yīng)按照規(guī)定劃入到排污權(quán)交易中。

二級(jí)市場(chǎng)是排污企業(yè)之間的交易，是實(shí)現(xiàn)排污權(quán)優(yōu)化配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。類(lèi)似于一般的商品市場(chǎng)交易模式，排污者在一級(jí)市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)的排污權(quán)，根據(jù)企業(yè)自身情況，在二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行再次交易來(lái)出售獲利或者購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)以彌補(bǔ)不足，這是另一種形式的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，直接指向企業(yè)的污染物處理能力，依舊可以達(dá)到傳統(tǒng)商品市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的目的。

一直以來(lái)中國(guó)的“付費(fèi)即排污”的污染控制策略，是依靠政府行為來(lái)推動(dòng)環(huán)境保護(hù)。由政府授予排污許可證，由政府強(qiáng)制征收排污費(fèi)和處罰超標(biāo)排污，主要的污水處理設(shè)施也是由政府投資興建，企業(yè)在污染控制中處于消極被動(dòng)甚至抵觸的狀態(tài)，極不利于環(huán)保法律、法規(guī)的實(shí)施。

二、我國(guó)建立資源有償使用制度的現(xiàn)實(shí)意義

（一）傳統(tǒng)環(huán)保政策的突出問(wèn)題

我國(guó)當(dāng)前的資源和環(huán)境問(wèn)題，與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下的廉價(jià)甚至無(wú)償?shù)馁Y源和環(huán)境使用制度有密切關(guān)系。在傳統(tǒng)的以行政為主導(dǎo)的資源和環(huán)境使用制度下，資源和環(huán)境的廉價(jià)或無(wú)償使用造成企業(yè)漠視環(huán)境保護(hù)以及浪費(fèi)自然資源。從環(huán)境角度來(lái)看，我國(guó)以往的環(huán)保政策主要有以下幾方面的問(wèn)題：

1.污染物“總量控制”的法律基礎(chǔ)薄弱，相應(yīng)的保障措施和政策極其缺乏，污染物“總量控制”原則實(shí)際執(zhí)行效果不理想。由于“總量控制”的實(shí)際缺位，環(huán)境、環(huán)境容量變成了一種可以無(wú)限索取的資源。企業(yè)不會(huì)把環(huán)境與其他生產(chǎn)要素等同對(duì)待，而更樂(lè)于使用各種手段向環(huán)保部門(mén)爭(zhēng)取更多的排污指標(biāo)；環(huán)保部門(mén)即便花費(fèi)巨大精力去監(jiān)督企業(yè)，仍然力不從心。

減少未擾動(dòng)或擾動(dòng)較少的相對(duì)天然岸線(xiàn)的開(kāi)發(fā)，提高已開(kāi)發(fā)岸線(xiàn)設(shè)施的利用效益，統(tǒng)籌防洪與生境保護(hù)的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系[1]，為長(zhǎng)江珍稀保護(hù)水生生物物種提供一個(gè)適宜且能完成其基本生活史的生境，理應(yīng)是長(zhǎng)江保護(hù)的重要內(nèi)容。本研究產(chǎn)出為新時(shí)期不搞長(zhǎng)江大開(kāi)發(fā)，注重長(zhǎng)江大保護(hù)的前提下提供了一個(gè)生態(tài)水利工程設(shè)計(jì)的合適理念。

2.歷史因素造成的長(zhǎng)期以來(lái)排污權(quán)無(wú)償取得以及過(guò)低的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上導(dǎo)致了環(huán)境資源被無(wú)償或廉價(jià)使用。排污權(quán)對(duì)應(yīng)的是有限的環(huán)境容量，實(shí)質(zhì)是對(duì)環(huán)境資源占有使用的權(quán)利。排污許可證對(duì)不同污染物的排放行為作出了明確具體的規(guī)定，將排污權(quán)具體化、商品化，實(shí)現(xiàn)了排污權(quán)交易的可能。上世紀(jì)80年代，我國(guó)引入排污許可證制度以來(lái)并未能加以充分利用，而以行政方式免費(fèi)向企業(yè)發(fā)放排污許可證，這導(dǎo)致事實(shí)上的環(huán)境容量被無(wú)償占有。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，與環(huán)境的真實(shí)成本或環(huán)境治理所需的資金形成巨大落差，社會(huì)、國(guó)家因此承擔(dān)了過(guò)多的維護(hù)資源和保護(hù)環(huán)境的責(zé)任，而消耗資源、污染環(huán)境的主體愈發(fā)肆無(wú)忌憚。

3.“先排污，后收費(fèi)”的排污費(fèi)征收模式，不僅對(duì)企業(yè)排污行為難以約束，而且增加了環(huán)保部門(mén)的工作難度，環(huán)保責(zé)任過(guò)多地由政府承擔(dān)。征收模式的落后，直接是政府、環(huán)境資源陷入了尷尬的境地。

（二）資源有償使用的構(gòu)建思路

1.建立包含市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益的價(jià)格機(jī)制

（1）完善環(huán)境資源價(jià)格構(gòu)成要素。建立包含市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益的價(jià)格機(jī)制，按照自然資源可持續(xù)利用的要求，建立合理的自然資源價(jià)格的差比價(jià)關(guān)系，尤其正確處理可再生資源與不可再生資源、自然資源與資源產(chǎn)品的差比價(jià)關(guān)系；糾正原有的不健全的價(jià)格體系下的資源價(jià)格，這是資源有償使用制度的必要保障。

2.嚴(yán)格執(zhí)行資源有償使用制度

我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)得到了世界的肯定、經(jīng)歷了時(shí)代的考驗(yàn)，然而這種增長(zhǎng)亦付出了資源過(guò)度消耗和環(huán)境嚴(yán)重污染的沉重代價(jià)。受傳統(tǒng)體制影響，開(kāi)發(fā)使用自然資源的代價(jià)及市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)低，各地“兩高一資”（高耗能、高污染和資源性）企業(yè)大量、盲目上馬，使得我國(guó)整體自然資源使用率十分低下。建立資源有償使用機(jī)制，提高資源開(kāi)發(fā)利用的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻才可以改變這種現(xiàn)狀。

（1）取消雙軌制。徹底取消一級(jí)資源市場(chǎng)供給（行政無(wú)償出讓和有償出讓?zhuān)┑碾p軌制，企業(yè)必須通過(guò)固定價(jià)值出售、招標(biāo)、拍賣(mài)等市場(chǎng)手段取得資源開(kāi)采權(quán)。雖然許多省市建立起了資源交易體制，但是仍處于起步摸索階段，任重而道遠(yuǎn)。

（2）嚴(yán)格執(zhí)行資源開(kāi)采權(quán)有償取得制度。建立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督制度和引入第三方監(jiān)督機(jī)制，防止暗箱操作、不法交易等各種破壞市場(chǎng)秩序的行為。對(duì)各類(lèi)企業(yè)必須一視同仁，共同參與競(jìng)爭(zhēng)。

］

［1］P·A·薩繆爾森.經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.蕭琛，等，譯.北京：中國(guó)發(fā)展出版社，1992.

［2］［5］［美］斯蒂格利茨.經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1996.

［3］封志明.資源科學(xué)導(dǎo)論［M］.北京：科學(xué)出版社，2004.

［4］Hotelling H.The Economics of Exhaustible Resources.The Journal of Political Economy，Vol.39，Na 2，1931.

（責(zé)任編輯梁鳳鳴）

Analysis on the System of Resource Paid Use

LIU Tianran
（School of Law，Qinghai National University，Xining，Qinghai，810007）

The fifth clause in New Environmental Protection Law established the principle of conservation priority in dealing with economy development and environmental protection.Fundamentally，it is amain shift in environmental protection as it changed and despised thewrong concept and doings of administration after the contamination.Of the policy，the establishment of paid use of resource regulation is a highlight in the construction.

Environment Protection；Paid use of Resources；Construction Method

F061

A

1672-2590（2015）05-0123-06

2015-08-16

劉天然（1986-），男，山東泰安人，青海民族大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。