政府購買公共服務法理基礎的重構——以公民權利為中心

張夢婉

一、導 論

改革開放以來，我國在取得巨大經濟建設成就的同時，逐漸面臨日益嚴峻的社會問題，相對于我國公民的公共服務需求迅速增長而且復雜化的現實格局，現有公共服務的政策體系、財政保障、供給機制等方面的明顯缺失、相對滯后以及普遍低效、整體失衡等問題顯得十分突出。面對我國公共服務供給與需求之間嚴重不相符的局面，我國政府從20世紀90年代，尤其是21世紀初以來，大力推進公共服務體系建設，其中，政府購買公共服務就是政府改善公共服務供給機制方面的嘗試。政府購買公共服務，是指政府以直接撥款、公開招標或合同外包、公私合作伙伴關系、特許經營等形式，與私人營利組織、非營利組織或企事業單位、社會團體等(本文統稱之為政府購買公共服務中的第三方)通過簽訂合同，由后者向公民提供公共服務的方式。政府購買公共服務是政府提供公共服務的新觀念、新機制，它主要區別于政府自身直接向公民供給公共服務的供給模式。在政府購買公共服務的過程中，政府是公共服務的提供者，而政府與之簽訂合同的企事業單位或社會組織則是公共服務的直接生產者，公民是公共服務的使用者。

政府購買公共服務這一方興未艾的新生事物，實踐中仍然面臨諸多問題，而其在理論上面臨的首要考驗，無疑是政府購買公共服務的法理基礎問題。本文旨在探究這一理論問題，以期為其進行法理上的證成。

二、政府購買公共服務法理基礎問題的提出

(一)我國政府購買公共服務的背景

改革開放30多年來，我國在經濟、政治、社會、文化等領域取得了舉世矚目的成就。但是，由于改革之初強調把黨和國家工作的重心轉移到社會主義現代化 (包括農業、工業、國防和科學技術的現代化)建設，主要是經濟建設上來，①參見《中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》，《三中全會以來重要文獻選編》，人民出版社1982年版，第1－9頁。這種“以經濟建設為中心”的指導思想使得各級政府樹立了以片面追求經濟增長為特征的發展主義意識形態，政府成為片面的“經濟發展型政府”。這導致在改革開放推進了將近20年左右之后，相較于經濟的快速發展，政府在社會建設的投入、公共服務的提供以及社會政策的制定等方面存在明顯的缺位、失職以及功能弱化等問題，并且導致居民生活質量和水平并未隨著GDP的增長而得到與之同步的改善和提高。①參見〔美〕斯蒂格利茨等:《對我們生活的誤測:為什么GDP增長不等于社會進步》，阮江平、王海昉譯，新華出版社2011年版。社會矛盾、社會問題并未隨著經濟的發展而得到自然的解決，相反，隨著經濟改革推進，自20世紀90年代開始，我國在就業、醫療衛生、教育、住房、社會救助、生態環境、社會治安等領域的社會問題日益突顯，成為影響社會穩定、和諧和健康發展的重要因素。

面對這些日益嚴重的社會問題以及相關利益群體不斷施加的壓力，我國政府逐漸認識到加強社會建設、完善社會公共服務、制定社會政策的重要性和緊迫性。進入21世紀以來，隨著貫徹落實科學發展觀以及構建社會主義和諧社會等國家戰略目標的提出，我國進入了經濟建設與社會建設并重的新時代，公共服務成為各級政府工作的重要組成部分。②郁建興:《中國的公共服務體系:發展歷程、社會政策與體制機制》，俞可平、李侃如等:《中國的政治發展》，社會科學文獻出版社2013年版，第223頁。郁建興把建國以來我國的公共服務體系的發展分為四個階段:1949－1978年公有制基礎上建立起來的蘇聯式的公共服務體系;1978－1994年舊的公共服務體系開始瓦解、政府較為忽略公共服務;1994年－2002年社會保障制度的改革;2002至今，政府試圖建立更具普遍性和全面性的公共服務體系。改革開放至2002年之前，雖然我國的公共服務有所建設、改革，但是在發展主義意識形態的影響下，顯得明顯不足。2002年黨的十六大報告明確提出轉變政府職能的目標，把政府的基本職能界定為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，要求加強公共服務建設，著力改善民生;③江澤民:《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》，《人民日報》2002年11月18日。2005年《政府工作報告》提出“建設服務型政府”的要求;2006年“十一五規劃綱要”以及《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》先后把加強社會建設以及建設服務型政府、逐步形成惠及全民的基本公共服務體系作為構建和諧社會的重要目標。在此之后，歷屆政府工作報告、黨代會報告以及政府重要文件都反復強調和不斷突出以改善民生為重點的社會建設，公共服務體系的改革和建設作為保障民生的社會建設的重要內容，其重要性和緊迫性也隨之提升、凸顯。由此，我國政府開始逐步從改革開放前20年強調經濟改革、經濟建設、經濟政策向20世紀90年代尤其是21世紀以來重視社會改革、社會建設、社會政策的方向轉變，“經濟發展型政府”開始逐漸向“公共服務型政府”變革。④參見郁建興:《中國的公共服務體系:發展歷程、社會政策與體制機制》，俞可平、李侃如等:《中國的政治發展》，社會科學文獻出版社2013年版，第218－220頁;周建明、胡鞍鋼、王紹光主編:《和諧社會構建》，清華大學出版社2007年版，第243－262頁以及結語;遲福林:《全面理解“公共服務型政府”的基本涵義》，《人民論壇》2006年第5期。

政府購買公共服務作為公共服務供給機制改革的重要內容，正是在社會建設和公共服務體系建設大幕拉開的宏大背景之下日益展開。早在20世紀90年代，我國就已經出現了政府購買公共服務的社會實踐。1995年由上海市浦東新區社會發展局、上海浦東新區社會發展基金會以及基督教青年會共建了上海市羅山市民會館，開創了我國政府購買公共服務的先例。此后，各地開展了類似的探索，政府購買公共服務的范圍逐漸擴大至養老、殘疾人服務、社區矯正及服務、城市管理及規劃、公共衛生等諸多社會領域。但是，由于這些早期實踐缺乏明確有力的觀念、制度以及政策指導和支持，發展較為松散，呈現出零星化、碎片化的發展特征。直到2002年以后，政府購買公共服務的社會改革實踐才呈現出規?；?、持續性的發展態勢，政府購買公共服務陸續在全國各地普遍展開。2012年，《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》專列一章對公共服務供給模式的創新做出規劃，政府購買公共服務就是其中重要內容。2013年7月，李克強總理主持召開國務院常務會議，明確指出推進政府向社會力量購買公共服務，建立并完善相關制度，這為政府購買公共服務的實踐發展提供了明確的政策依據。⑤“會議指出，創新方式，提供更好的公共服務，是惠及人民群眾、深化社會領域改革的重大措施，又是加快服務業發展、擴大服務業開放、引導有效需求的關鍵之舉，也是推動政府職能轉變，推進政事、政社分開，建設服務型政府的必然要求。要放開市場準入，釋放改革紅利，凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔，加快形成改善公共服務的合力，有效解決一些領域公共服務產品短缺、質量和效率不高等問題，使群眾得到更多便利和實惠。會議明確，將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔?！眳⒁姟独羁藦娭鞒终匍_國務院常務會議》，《人民日報》2013年8月1日第1版。21世紀以來，貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、維護社會公平正義以及推進以保障和改善民生為重點的社會建設、轉變政府職能、全面建設服務型政府等一系列國家發展政治路線、方針、政策和戰略的提出，為政府購買公共服務的實踐發展提供了新的歷史契機，也正是從這一時期開始，政府購買公共服務的實踐課題逐漸成為我國學界理論研究的熱點。

我國政府購買公共服務的實踐發展與理論推進同時受到了西方發達國家相關理論和實踐的影響。在政府購買公共服務問題上，西方發達國家積累了相當豐富的實踐經驗，發展出了十分成熟的理論體系。①參見〔美〕E·S·薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版;〔美〕戴維·奧斯本、特德·蓋布勒:《改革政府:企業家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海譯文出版社2006年版;〔英〕朱利安·勒·格蘭德:《另一只無形的手:通過選擇和競爭提升公共服務》，韓波譯，新華出版社2010年版;〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務:服務，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國人民大學出版社2010年版;王浦劬、〔美〕萊斯特·M·薩拉蒙等:《政府向社會組織購買公共服務研究》，北京大學出版社2010年版;〔美〕B·蓋伊·彼得斯:《政府未來的治理模式》，吳愛明、夏宏圖譯，中國人民大學出版社2001年版;〔美〕凱特爾:《權力共享:公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京大學出版社2009年版;等等。早在16世紀末17世紀初，英國政府就傾向于依靠慈善機構等社會組織承擔社會服務;在18世紀的美國，有了最早的政府采購法律制度;從20世紀初開始，德國的社會政策就鼓勵社會組織參與社會服務的提供。②參見賈西津、蘇明:《中國政府購買公共服務研究終期報告》，2009年;王浦劬、〔美〕萊斯特·M·薩拉蒙等:《政府向社會組織購買公共服務研究》，北京大學出版社2010年版。二戰以后至20世紀70年代末，西方發達國家“從搖籃到墳墓”式的福利國家制度雖然一定程度上促進并維護了社會穩定，緩解了社會矛盾，但是，由于過分強化政府計劃管理職能而引發的政府對市場經濟的過度干預和調控、財政赤字攀升、機構臃腫、行政效率低等問題不斷顯現并加劇，使得西方發達國家開始重新審視政府與市場的關系，并改革政府職能及其治理方式。隨著西方發達國家的政府行政改革與政府治理模式轉變，政府購買公共服務開始形成大規模的社會實踐并逐漸發展出成熟的理論體系。20世紀70年代以來，在“公共選擇”、“新公共管理”、“管理主義”、“第三條道路”等理論模型以及“再造政府”、“市場式政府”、“企業化政府”等理論主張的推動下，興起了一場旨在“使政府工作更好、使成本更低”，以民營化或是私有化、社會化為特征的政府公共行政改革，其中的重要內容就是政府公共服務的供給實行市場化和社會化的模式。政府購買公共服務在市場化、社會化以及掌舵與劃槳的分離、“公民憲章”等理論主張的有力支撐之下迅速發展起來。③參見〔美〕B·蓋伊·彼得斯:《官僚政治》，聶露、李姿姿譯，中國人民大學出版社2006年版，第9章;〔美〕B·蓋伊·彼得斯:《政府未來的治理模式》，吳愛明、夏宏圖譯，中國人民大學出版社2001年版;〔美〕戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克:《再造政府》，譚功榮、劉霞譯，中國人民大學出版社2010年版;〔美〕戴維·奧斯本、特德·蓋布勒:《改革政府:企業家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海譯文出版社2006年版。周正:《發達國家的政府購買公共服務及其借鑒與啟示》，《西部財會》2008年第5期;張汝立、陳書潔:《西方發達國家政府購買社會公共服務的經驗和教訓》，《中國行政管理》2010年第11期;彭浩:《借鑒發達國家經驗推進政府購買公共服務》，《財政研究》2010年第7期。

(二)政府購買公共服務的研究現狀

我國學界現有關于政府購買公共服務的研究，主要是從政治學、行政學、管理學、經濟學等角度展開。例如從政府職能轉變、公共行政體制改革的角度，基于西方的新公共管理和新公共服務理論，從改善政府的社會治理著手對政府購買公共服務展開研究，內容包括:政府購買公共服務的內涵及其屬性，理論和實踐基礎，具體制度設計、模式選擇、國外比較研究、具體操作層面以及實證調查、個案研究等。④相關論著主要參見王浦劬、〔美〕萊斯特·M·薩拉蒙等:《政府向社會組織購買公共服務研究》，北京大學出版社2010年版;相關論文主要參見蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁:《中國政府購買公共服務研究》，《財政研究》2010年第1期;等等。

我國學界從法學角度 (以法學界為主)對政府購買公共服務的研究頗為有限，現有研究主要具有以下特點:第一，從研究的路徑或方式來看，主要分為兩類:(1)對政府購買公共服務的整體研究，包括對其法理基礎、法律邊界、法律屬性、法律保障和救濟等方面的研究。⑤參見閆海、張天金:《政府購買公共服務的法律規制》，《唯實》2010年第6期;蔡金榮:《政府購買社會公共服務之法律規制研究》，《甘肅行政學院學報》2011年第1期;李海平:《政府購買公共服務法律規制的問題與對策——以深圳市政府購買社工服務為例》，《國家行政學院學報》2012年第5期。(2)從某一理論角度對政府購買公共服務某一具體問題的研究，例如從公法、私法的理論層面對政府購買公共服務法律性質的探究。⑥袁維勤:《公法、私法區分與政府購買公共服務三維關系的法律性質研究》，《法律科學》2012年第4期。第二，從已有研究所涉問題以及研究層面或層次來看，主要局限于政府購買公共服務的法理基礎、法律內涵，而且主要是從行政法、經濟法等部門法角度展開。①另外，學界還對政府購買法律服務展開研究，例如對政府在社區矯正、糾紛調解等法律事務上的服務購買的研究。本文對這一類法律問題并不做單獨的處理，主要以我國的基礎公共服務對主要探討對象?，F有對政府購買公共服務的整體性研究雖然提出了諸多法律問題，并且對其展開了初步分析，但是，由于把這些復雜、豐富的法律問題置于一篇文章中進行分析，因而往往只是概要、粗略的論述，對問題缺乏細致、詳盡的探討;而且，已有研究大都局限于部門法層面的探討，對相關層面的法理問題尚有待深入推進?？梢哉f，相較于我國學界現有的從法學角度對政府購買公共服務的研究，實踐中存在諸多相關法律問題未得到有效解決;理論上同樣存在若干重要法律問題未予以深入研究。例如，政府購買公共服務的法律規范，政府購買公共服務過程中相關主體的法律權利 (權力)、義務和責任，購買公共服務的法律性質，購買公共服務的法律制度、程序，法律評價和監督、保障和救濟;等等。這些政府購買公共服務的實踐和理論問題皆有待探討和解決。

以政府購買公共服務的法律規范為例，學界普遍認為，現有法律法規并不能滿足規范政府購買公共服務行為的需要。同時，對政府購買與政府采購的關系定位模糊，導致實踐中政府購買公共服務的規則混亂。雖然我國2003年出臺了《政府采購法》，2010年民政部在《民政部關于2010年政協委員提出“加快政府購買公共服務進程”提案的答復》也明確規定了《政府采購法》中的“服務”范圍包括公共服務，是指導政府購買公共服務的法律制度。②《財政部關于2010年政協委員提出“加快政府購買公共服務進程”提案的答復》(摘要)，《中國政府采購》2011年第4期。然而從實際來看，《政府采購法》所規定政府采購的范圍限于貨物、工程和服務，其中將“服務”規定為“除貨物和工程以外的其他政府采購對象”，③參見《中華人民共和國政府采購法》第二條第7款。這里的“服務”，更多強調的是政府內部的后勤服務等領域，并沒有明確規定社會公共服務的相關內容，沒有包含面向公民的服務。④例如，在細化后的《政府采購品目分類表》中，屬于服務項目的印刷出版、咨詢、信息服務、維修、保險、租賃、交通車輛維護、會議、培訓以及物業等都是針對政府行政部門的后勤服務，而并沒有屬于公民消費的公共服務。具體論述參見《中華人民共和國政府采購法》，《中華人民共和國政府采購法實施細則》(征詢草案)，參見周俊:《政府購買公共服務的風險及其防范》，《中國行政管理》2010年第6期。同時，《政府采購法》中對采購貨物、工程和服務的相關規定，體現的是政府與采購者的二元主體契約關系。在這里，政府是服務的享有者而非提供者，政府購買的服務是一種內部服務，而非公共服務，即面向公民、社會的服務。而學界普遍認為，政府購買公共服務應該體現的是政府 (購買者)、社會組織 (服務承接者)和服務享有者的三元主體關系，⑤參見王冠:《政府購買服務的三元關系探討》，《山西師大學報》2011年第6期。因此，有學者認為并不能將購買公共服務直接套用《政府采購法》的規定。還有論者指出，政府購買公共服務與政府采購在目的、標的、程序等方面都存在本質性區別，因而并不適宜以現行《政府采購法》作為依據。⑥周俊:《政府購買公共服務的風險及其防范》，《中國行政管理》2010年第6期。但是，由于我國目前除了《政府采購法》，并沒有其他法律制度規范政府購買公共服務行為，這種立法方面的缺失導致實踐中出現了“地方政府通過各自指定的政府購買公共服務的指導性意見或實施及考核評估辦法，甚至用紅頭文件來推進工作”的現象?！?〕對此，有學者指出，雖然以紅頭文件、指導意見等非規范性形式規范購買公共服務在探索初期具有合理性，但“從長遠來看，應當修改《政府采購法》，確立起為政府購買公共服務的基本法，同時，建構并完善政府購買公共服務的法律體系?！薄?〕

面對我國方興未艾的政府購買公共服務的社會實踐，如何從法理上進一步澄清政府購買公共服務的基本原理，探索規范政府購買公共服務的法律體系和具體法律制度，明確政府購買公共服務的法律性質，以及在這個過程中相關主體的法律權利、義務和責任，以及法律監督、保障和救濟措施等，就成為我國法學界亟待回應和解決的現實課題。其中，政府購買公共服務的法理基礎則是上述諸多法律問題的前提性和核心性的問題，它決定了政府購買公共服務具體法律制度的根本理念和核心精神，影響著具體法律制度的整體設計，因而本文主要選取作為政府購買公共服務法律問題中的基礎性問題——政府購買公共服務的法理基礎作為本文分析、探討的主題。

三、市場經濟—公共行政模式下的政府購買公共服務

正如上文所述，西方發達國家在政府購買公共服務方面積累了豐富的實踐經驗，形成了成熟的理論體系，這些西方已有理論直接、深刻地影響了我國學界對政府購買公共服務的思想認識和理論把握，成為我國學界進行政府購買公共服務理論證成的主要智識資源，因而本文對現有政府購買公共服務理論模型的歸納和提煉是在結合國內與國外已有理論研究成果的基礎上展開。通過分析和總結國內、國外有關政府購買公共服務理論基礎的研究，本文認為，目前有關政府購買公共服務基本原理的理論認識和法理證成主要是市場經濟與公共行政的理論模式，這種理論模式的特征可以從以下幾個方面進行把握。

(一)市場經濟和公共行政模式下政府購買公共服務的原因和目的

正如上文所述，政府購買公共服務的實踐首先來源于西方，其社會實踐的大規模發展以及理論的成熟是20世紀70年代以來的事情。“同一時期公共選擇理論和新公共管理理論也成為主導，它們成為政府購買服務的理論基礎?！薄?〕基于新公共管理的理論，對政府購買公共服務進行理論解釋或法理證成的學者，大都把政府購買公共服務的原因和目的歸結為以下兩個方面:一方面，政府公共行政職能的轉變;另一方面，公共服務供給效率的經濟考量。這兩個方面緊密相關，可謂一體兩面。因為在有些學者看來，政府公共行政職能的轉變是為了提高公共服務供給的經濟效率;其他學者則認為，政府公共行政職能的轉變及其權力分化、下放本身就是值得追求的價值，公共服務供給效率的經濟目標則只是政府轉變公共行政職能的附帶效應。例如，新公共管理理論作為西方政府購買公共服務的主導性理論基礎，其理論和實踐主張的“圣經”——《改革政府:企業家精神如何改革著公共部門》就是主張以企業家的精神改革公共行政部門，“政府的職責是掌舵而不是劃槳，直接提供服務就是劃槳，可政府并不擅長于劃槳”，強調政府對社區的授權而不是直接提供服務，強調把競爭機制引入公共服務的供給之中，破除公共服務供給中的壟斷。①參見〔美〕戴維·奧斯本、特德·蓋布勒:《改革政府:企業家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海譯文出版社2006年版。由此引發的系列改革措施遵循的都是市場的邏輯:“在過去二十年里，改革采用的主導觀念是市場。它的理論假設是，公共機構如果像私人機構一樣將更為經濟有效?！薄?〕這種市場觀念的貫徹以及市場邏輯的運行，可以通過把之前處于政府公共行政部門直接作為和控制之下的公共服務供給行為轉移出去，交由諸如私有化的營利組織或非營利組織提供，從而實現政府行為的市場化和社會化;還可以通過區分政策的制定和執行貫徹市場的理念，使公共服務供給的決策仍然掌握在政府公共行政部門手中，而公共服務的直接生產則交由政府之外的其他市場化和社會化組織完成。

這些諸多改革舉措的原因和目的主要是基于兩個方面的考量:一方面，是基于成本和效率的考慮。政府直接提供公共服務的成本往往過高，通過市場和競爭方式來降低公共服務供給成本是改革最為重要的原因和目的。薩瓦斯就曾明確指出，公共服務民營化 (私有化或市場化)的主要推動力是政府緩解財政壓力的現實需要，政府購買公共服務是政府進行公共管理改革和政府效率改進的關鍵。②參見〔美〕E·S·薩瓦斯:《民營化與公司部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第6－7頁。例如，英國作為西方政府購買公共服務的首要改革之地，在瑪格麗特·撒切爾于20世紀70年代末期上臺之后，在公共服務的供給領域大力推行私有化、績效評估以及服務的生產和執行職能與掌管它們的集中決策的分離 (掌舵與劃槳的分離)，其主要目標就是為了通過縮減政府規模、減少財政支出以及大幅度地減稅來復蘇英國當時日益滑坡的經濟，在其政府設置的1800多個績效目標中，絕大部分都是針對成本和效率。③參見〔美〕戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克:《再造政府》，譚功榮、劉霞譯，中國人民大學出版社2010年版，第17－24頁。我國學者對政府購買公共服務必要性的認識在借鑒國外理論和經驗的基礎上，也大都集中在提高公共財政的使用效率、增強公共服務供給效率等經濟分析和考量之上。④參見蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁:《中國政府購買公共服務研究》，《財政研究》2010年第1期。另一方面，是通過公共行政部門內部的公務員調整、機構重組、決策程序和方式的改變等措施，對政府公共行政部門的公共治理方式進行改革。⑤參見〔美〕B·蓋伊·彼得斯:《官僚政治》，聶露、李姿姿譯，中國人民大學出版社2006年版，第380－383頁。與之類似，我國學界普遍主張，政府購買公共服務是實現政府職能轉變、建設服務型政府的必然要求，⑥參見萬軍:《大力推進政府購買公共服務:公共治理變革之道》，《新視野》2009年第6期。是我國社會管理發展的必由之路。⑦參見閆小培:《規范政府購買公共服務》，《人民日報》2013年3月20日第2版。這一理論視角強調政府購買公共服務是基于政府行政權力的下放或轉移，從而實現權力分化、多元，這種理論進路是從政府購買公共服務對公共行政部門的意義出發，提出政府購買公共服務的理由。

(二)市場經濟與公共行政模式下政府購買公共服務的內容和環節

政府購買公共服務的過程具體包括:決定是否通過購買這種方式提供相關公共服務，購買哪些公共服務，在購買的公共服務中進行何種優先順序的安排，向哪些第三方主體購買公共服務，政府購買公共服務決策的實際執行以及事后監督、責任追究等環節和內容。政府購買公共服務的理論基礎是新公共管理論論。

新公共管理理論的倡導者雖然也談到在政府購買公共服務的過程中，應當部分執行公民參與的機制和方法，但其主要是以市場的理想形態為觀念支撐，基于減少公共服務供給成本的經濟考量，因而把公眾參與作為節約成本的舉措之一，對公眾參與進行利益上的計算、權衡，其認為公眾參與只是作為提高公共服務質量和水平的生產性行為，是一種降低供給成本的政策工具。①參見〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務:服務，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國人民大學出版社2010年版，第82－83頁。另外，公眾參與也是作為矯治公共行政部門突出問題 (例如政府機構的等級制、官僚制弊病)的有效措施而得到主張，提倡公共服務供給的公眾參的改革者大都假設，政府機構的成員有機會密切參與機構的決策將改善政府機構的工作。

(三)市場經濟和公共行政模式下政府購買公共服務的評價和監督

由于市場經濟和公共行政模式下的政府購買公共服務注重公共服務投入 (成本)—產出 (收益)的經濟效率問題，強調政府應當按照市場化的競爭機制來提供公共服務，因而它們相應地十分注重企業的經營模式。企業之所以注重結果，原因在于如果經營不善，它就得停業甚至破產;與之相應，“由于政府機構在其不出成果時也不可能停業，所以，績效評估必須被用來作為測評企業的底線——利潤的一種代用措施。于是，責任的焦點就在于滿足出成果的績效標準”。〔5〕從結果上看，市場經濟和公共行政模式下的政府購買公共服務強調通過后果戰略——績效指標的設定來評估購買公共服務的結果。②參見〔美〕戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克:《再造政府》，譚功榮、劉霞譯，中國人民大學出版社2010年版，第5章。

四、公民權利模式下的政府購買公共服務

相對于上述解釋和證成政府購買公共服務的“市場經濟—公共行政”模式，本文提出從公民權利的角度來分析和論證政府購買公共服務，這種理論分析既是一種事實性的理論描述和解釋，因為政府購買公共服務的確在實踐中保障和實現了相關的公民權利;同時，這種理論論證更是對政府購買公共服務的一種規范性證成和建構，因為它強調自覺地以公民權利為核心來確立政府購買公共服務的根本原因和目的、運作過程及其結果評價、監督等重要內容和環節。

從公民權利的視角來分析和論證政府購買公共服務并非沒有根據，部分學者和社會力量早已有過類似主張。例如，作為推動公共服務市場化動力之一的平民主義的核心主張就是:“公眾對公共服務應擁有更大的選擇權;他們應有權界定并處理共同的需求，而不是對官僚機構過分依賴?！薄?〕而作為政府購買公共服務理論基礎的新公共管理理論則受到了新公共服務理論的批評，后者更加注重公共服務供給過程中的公民權利。③參見〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務:服務，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國人民大學出版社2010年版。但是，相對于上述“市場經濟—公共行政”的理論模型，已有的強調政府購買公共服務過程中公民權利的主張仍然處于次要角色和邊緣地位。有學者就曾指出，如果讀者看一看《改革政府》這本書的索引，人們不會找到諸如“公民”或“公民權”這樣的詞語，新公共管理運動竟然能在很少關注公民權利的情況下向前推進?！?〕因此，具體闡釋政府購買公共服務中的公民權利模式顯得十分必要，本文這一部分即將分析政府購買公共服務的“市場經濟—公共行政”模式的可能不足及其內在缺陷，進而在此基礎上提出政府購買公共服務的公民權利模式。

(一)公民權利模式下政府購買公共服務的原因和目的

“市場經濟—公共行政”模式下，主要是從成本—收益的經濟角度和政府公共行政改革的政治角度來看待政府購買公共服務的原因和目的。無論是基于公共服務供給的效率考慮，還是基于政府公共治理行政改革的政治考量，這些都只能是推動政府購買公共服務的直接原因和淺層目的，政府購買公共服務的根本目的和核心考量應該是更有效率、更為及時、更加充分地保障和實現公民相應的社會權利、政治權利。單純把效率的經濟因素和行政改革的政治因素作為政府購買公共服務的直接原因和淺層目的，存在若干現實問題。

例如，瑪格麗特·撒切爾在20世紀70年代末期推行的改革雖然帶來了政府內部管理績效的改進并且提高了效率，但卻并沒有改進公共服務的效能，亦即，公共服務的質量。因為公民關心的遠遠不是效率本身，他們希望的是更有質量的公共服務。①〔美〕戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克:《再造政府》，譚功榮、劉霞譯，中國人民大學出版社2010年版，第24－25頁。公共服務供給的市場化和社會化雖然可以大大提高公共服務供給的效率，但是，有些高效提供的公共服務可能并非是公民最期望的公共服務，即使供給的效率再高，也不符合質量的要求。因為公共服務的供給質量是一個多重標準，它至少包括四個方面的內容:第一，公共服務的投入;第二，公共服務提供的過程;第三，公共服務提供的產出或活動;第四，公共服務提供的結果。②〔英〕朱利安·勒·格蘭德:《另一只無形的手:通過選擇和競爭提升公共服務》，韓波譯，新華出版社2010年版;〔美〕安瓦·沙主編:《公共服務提供》，孟華譯，清華大學出版社2009年版，第2－3頁。效率因素考慮的主要是公共服務的投入與產出之間的關系，這類因素在實踐中最容易進行測量。但是，公共服務的享用者最為看重的是公共服務的過程和結果，僅僅考慮公共服務的投入和產出的效率問題，有可能造成公共服務的供給舍本逐末。面對這一具有供給效率卻無供給質量的現實挑戰，撒切爾政府及其改革團隊認為，為了讓執行機構注意到效率以外的因素，政府需要新的戰略，必須使執行機構直接向“顧客”負責，因而他們提出了所謂“公民憲章”這一新的改革方案。然而，這種“公民憲章”的改革方案仍然是將公共服務的對象作為“顧客”看待，③〔美〕戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克:《再造政府》，譚功榮、劉霞譯，中國人民大學出版社2010年版，第24－25頁。依然存在問題。

正如有學者指出:“公共行政官員所采取的行動基于其所依據的假定和原則的類型不同而明顯地有所差異。如果我們假定政府的職責在于促進個人的自我利益，那么，我們就會采取一套行動。另一方面，如果我們假定政府的職責在于促進公民權、公共對話以及公共利益，那么，我們就會采取另一套全然不同的行動?！薄?〕當政府把公共服務的對象作為“顧客”來看待和處置時，由此可以推論得出，政府所提供的公共服務從性質上來看乃是為其所有的物品，政府由此成為公共服務以及生產公共服務的資源的所有人，作為公共服務享用者的公民只是消費公共服務的“顧客”。雖然政府可能會有效率地為“顧客”提供公共服務，但是，這種高效提供服務的選擇，主要是出于 (作為公共服務以及相關資源所有者)政府自身的主觀考慮，“顧客”實際上對政府的供給行為沒有根本的利害關系，政府有效率地提供公共服務只是為了留住“顧客”，這種公共服務供給的邏輯，從根本上而言，只是從政府自身的主觀立場出發來考慮公共服務的供給問題，政府能夠有效率地提供公共服務關系到的主要是政府的財政收支問題，以及“顧客”對于公共服務是否滿意進而對于政府的治理是否“買賬”的問題。

但是實際上，政府并不享有公共服務以及相關資源的最終所有權，因為公共服務的提供主要是基于公民的稅收，因而公民才是公共服務的真正所有者。當作為公共服務提供者的政府把公共服務的對象視為“公民”而非“顧客”來看待時，這意味著公民是公共服務以及政府的真正主人，主人不僅享有公共服務的所有權，而且與公共服務的供給具有根本的利害關系，政府有效率地提供公共服務不僅只是基于其自身財政收支和自身政權的合法性等工具性因素的現實考量，而是根本上從公民權利的角度考慮公共服務的供給問題。政府把公共服務的對象視為“顧客”從而主張政府購買公共服務，這種公共服務的私有化或民營化只能導致更加精明的“顧客”，而不能產生更好的公民;只能產生精于計算的政府，而不能產生基于自身責任和尊重公民權利的政府?！邦櫩驼诘戎娢覀儭迸c“主人正在等著見我們”這兩個話語陳述對于實踐行動有著極為不同的意義。④參見〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務:服務，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國人民大學出版社2010年版，第83－85、124－125頁。

另外，“市場經濟—公共行政”模式所強調的政府公共行政的改革，同樣不能將其自身作為最終目標。因為不能單純通過權力分化和下放來解決“政府失靈”問題，“政府失靈”不能簡單地通過限制政府權力來克服，在限制政府權力的同時，不能挖空政府的職能，削弱政府的治理能力。政府購買公共服務的“市場經濟—公共行政”模式容易陷入一味地對政府權力進行限制、分化或下放的極端，進而容易忽視政府在購買公共服務過程中的治理能力建設以及監督、管理職責的履行。因而，一味強調限制政府的權力，容易導致政府缺乏有效的治理能力來完成政府購買公共服務的相關職責，進而使得政府的相應責任被弱化。

以公民權利模式來看待和處理政府購買公共服務問題，意味著必須明確把保障公民享有公共服務的社會權利作為根本出發點和最終落腳點，確證享有國家提供的公共服務是公民基本社會權利的法律事實。馬歇爾認為，作為公民身份三重內涵 (公民、政治和社會公民身份)之一的社會身份是公民享有社會權利的基礎，①參見郭忠華、劉訓練編:《公民身份與社會階級》，江蘇人民出版社2007年版。與此相應，政府提供相應“通行社會標準”的公共服務是國家必須履行的基本職責。“接受了經濟和社會權利的觀念，就意味著一般接受了這樣的觀念:20世紀 (不是18世紀)的政府不僅有責任保護個人不受鄰居欺侮(或不受外來侵略)的權利，而且有義務幫助社會全體成員滿足他們基本的人的需要?！薄?〕

這種強調政府提供公共服務乃是公民享有的基本社會權利的理論主張，有助于克服政府購買公共服務過程中容易出現的如下危險傾向，亦即政府把承擔公共服務的責任通過轉包等市場化、社會化的機制轉嫁給公民個人、市場和社會。而且，通過政府購買公共服務這一機制，在實現提高國家公共福利供給的同時，不能減少公民個人的自主或自由。一般認為，在國家發展福利的同時，必然會伴隨個人對國家依賴性的增強以及與之相應的國家對個人自由的克減、限制。但是，通過采取政府購買公共服務這一社會化、市場化的機制，能夠實現在政府提供公共服務的同時，最大限度地限制政府權力，并且為公民個人提供在多種可能的公共服務供給途徑和方式之間進行選擇的權利，使得個人在享有公共服務的前提下，同時享有更大的自主選擇權利。

(二)公民權利模式下政府購買公共服務的過程

如上所述，基于“市場經濟—公共行政”模式的政府購買公共服務，在其具體操作過程中，要么不注重公民參與的重要作用，要么將公民參與視為提高購買公共服務過程中的決策和執行效率以及合法性的工具，因而公眾參與大都不具有本質的重要意義。上文指出，英國在撒切爾政府執政時期，為了使行政機關注意到公共服務供給效率之外的其他因素，推行了強調“顧客”理念的“公民憲章”改革。但是，正如有學者指出:“《公民憲章》及類似的參與機制都是由上而下而非由下而上地形成的。這樣的現實有一個冷酷的特征，即官員是從自身利益出發，來告知公民所期待的質量要求的。雖然英國的《公民憲章》未必有如此情形，但公共部門所草擬的標準上卻有類似情形發生。公眾參與之獲準并得到鼓勵，通常是在基本的服務目標決定下來之后，而不是在基本的問題被提出之時”?！?0〕這意味著，即使是標榜所謂“公民憲章”的公民參與機制，實際上大都是出于政府自身利益考量而采取的策略性治理手段，其根本出發點不是重視公民參與本身的民主價值，更不是把公民參與作為公民的基本政治法律權利予以看待。

與之不同，公民權利模式下的政府購買公共服務強調，“在一個民主社會中，對民主價值觀的關注在我們思考治理系統方面應該居于首要位置。盡管諸如效率和生產積極性這樣的價值觀不應該被丟棄，但是，它們卻應該被置于由民主、社區和公共利益構成的更大環境中”。〔11〕因而，在公民權利模式下，從公共服務提供的過程來看，公民在政府購買公共服務的決策過程中應當扮演重要的參與者角色，行使公民的參與權利，這些參與權利包括知情權、協商的權利，甚至決策的權利。這也意味著，政府不僅在很多公共服務的提供上不能自身作為劃槳者，而且在決定選擇誰來劃槳、為誰劃槳等問題上，政府也不能作為“掌舵者”而封閉、獨自決策。恰恰相反，政府在購買公共服務的整個過程中，只是重要的博弈參與者之一，它通過議程的創立把多元利益主體納入公共政策的決策程序中來，與他們一起參與公共政策的協商、制定。政府不再是決定具體提供這種或那種公共服務的掌控者，而是就提供何種公共服務以及如何提供公共服務的問題，為多元利益主體創造協商、妥協、博弈的平臺，并且嘗試在這些多元主體之間進行調解、充當中介或裁判。②〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務:服務，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國人民大學出版社2010年版，第61－62頁。因而，政府在購買公共服務的決策過程中就應當納入、采行公民參與。

片面、單純強調政府購買公共服務，乃是基于效率考量的“市場經濟”模式，是以對人的自利本性的設定為前提，它無法解釋為何志愿組織、非營利性組織等會自主參與到政府購買公共服務的事務之中。因此，政府購買公共服務不能僅僅停留于經濟效率的考量，而更應該基于對公共服務核心價值觀的肯定，關注公民作為人的尊嚴以及應有權利的尊重。提高公共服務的效率并不是單純為了減少成本、提高供給產出，而應在公共服務的供給過程中，充分發揮公民以及社會的自治作用，肯定公民的各種政治和法律權利。這并不是對經濟效率標準的否定，而是對經濟效率價值標準的超越。它是為了建立一種既基于市場經濟的效率考量和政府公共行政職能轉變的政治考量，更是從根本上基于實現公民權利的擴張、保障等多維度價值考量的公共服務供給機制，其中，前兩個方面的價值選擇最終服務于、服從于公民權利的實現這一根本價值考量。以公民權利模式解釋和構建政府購買公共服務，使得對公眾參與的強調不再完全是基于市場的成本的利益計算，而主要是基于公民參與作為公民的基本權利，乃是民主政體中公共政策制定和執行的必要組成部分，公民參與的內在屬性決定了公民參與的必要性和重要性。①〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務:服務，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國人民大學出版社2010年版，第83頁。有關公民參與的法理基礎，參見瞿鄭龍:《從群眾路線到公眾參與》，《安徽大學法律評論》2013年第1輯。同時，政府購買公共服務過程的復雜性以及公民主體的多樣性，決定了公民參與政府購買公共服務方式的多樣性。②參見汪錦軍:《公共服務中的公民參與模式分析》，《政治學研究》2011年第4期。

(三)公民權利模式下政府購買公共服務的評價和監督

“市場經濟—公共行政”模式下的政府購買公共服務強調的是針對“顧客”的偏好和需求，設定相應的績效標準，進而按照這種標準對政府以及第三方進行績效考核和評估。但是，這種績效評估方式的核心理念基礎源自于企業管理，將政府購買公共服務的行為簡單比附為私營部門市場行為的種種努力，容易限縮政府在購買公共服務過程中應當承擔的責任范圍，并且將關注的焦點集中放在達到標準和使“顧客”滿意之上。③〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務:服務，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國人民大學出版社2010年版，第95頁。這種只關心公共服務最后的結果產出，就像私營部門關心最后的產出利潤那樣，使得政府在購買公共服務過程中 (包括相關環節和特定階段公共政策的制定、決策等)的復雜、多重的相關責任被輕視甚至忽視了，實際上，政府作為公共行政部門，其在購買公共服務過程中承擔著比私營部門更為重要的程序性職責。

由于公共服務具有公共物品的屬性，公民并不能像在自由市場中作為顧客那樣按照其個人喜歡、意愿或偏好自由地選擇買或不買某種產品，公共服務的提供往往是通過稅收付費的方式而不是自愿性交易的方式來獲得。公共服務的這種特性給政府創造了一種特殊的責任，亦即它不僅要使其直接的顧客滿意，并以一種高效率的方式運作，而且還要為公民供給其所需要的服務。④〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務:服務，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國人民大學出版社2010年版，第96頁。這意味著，政府在購買公共服務的過程中，應當充分吸收公民參與，也即是說，政府在購買公共服務的過程中，需要對作為公共服務享用者的公民承擔相應的程序上的民主責任。正如有學者指出:“在新公共服務中，如果私人行政官員要像公共行政官員那樣發揮作用，那么，他們就應該受公共責任標準支配?！?“可以用來測量民營化成功的公共行政標準不應該僅僅只有效率和效益。公法所固有的那種與維護民主憲政有關的責任在民營化政策執行的表格里也應該具有同等的地位?！薄?2〕

以公民權利模式來看待和構建政府購買公共服務，從結果上來看，公民享有特定的法律權利，就負有與之相應的法律義務和責任，這使得對公民權利的強調必然引向對作為公共服務的提供者——政府的法律義務和責任的關注和重視，以及對作為公共服務生產者的第三方主體的法律義務和責任的關注和重視。這種對政府購買公共服務中作為義務和責任主體的政府和第三方主體的關注，有利于避免市場的經濟視角以及政府的限制權力視角所可能引起的責任缺失或弱化問題。此外，從公民權利的角度認識和構建政府購買公共服務，還有利于公民對政府購買公共服務行使監督權，對政府義務的履行和責任承擔進行必要的法律監督，這同樣有利于擴張公民在這一過程中的具體法律權利。公民的評價和監督并不僅僅限于最終結果也就是公共服務供給的效率和質量上，而且同樣針對政府在購買公共服務的過程中，其是否在程序上履行了與公民參與權利相對應的義務和責任。

五、結 語

當然，從公民權利的視角解釋和證成政府購買公共服務，并不是對上述從市場的經濟視角和政府權力的政治視角理解和論證這一新生事物的完全排斥或徹底否定，而是在充分吸收“市場經濟—公共行政”的理論視角和實踐進路的基礎上，對其予以進一步的具體深化和系統整合。“市場經濟—公共行政”的理論視角和實踐進路為從公民權利的角度看待和構建政府購買公共服務提供了有益的理論啟示和智識資源。市場經濟的模式，乃是通過多元化的公共服務生產者之間的競爭這一經濟機制，來促進作為公共服務享有者的公民享受更多的選擇自由;而公共行政的參與模式則是通過民主的政治途徑，來擴大公民在公共服務供給的政策決策和執行過程中的自治空間。①〔美〕B·蓋伊·彼得斯:《官僚政治》，聶露、李姿姿譯，中國人民大學出版社2006年版，第371頁。無論是市場經濟的機制，還是民主政治的機制，它們的目的和效果都是盡可能最大限度地擴張和實現公民在公共服務供給中的選擇權 (包括選擇權行使的空間、環節和程度)。政府購買公共服務從根本上有利于公民社會權利的實現，同時，在這一過程中還能夠充分擴張包括選擇權、參與權以及監督權等在內的相關公民權利和政治權利，實現二者相互之間的良性互動和優勢互補。公共服務作為公民享有的社會權利的主要客體，其直接目的是為公民提供物質上和精神上的基本保障，根本目標則是為了保障人的生活尊嚴、發展人的自治能力，因而，政府購買公共服務這一公共服務的供給機制不僅從更好地保障和實現公民的社會權利這一意義上間接促進人的尊嚴，而且正是在政府購買公共服務的過程中，充分拓展公民自主選擇的權利以及社會自治的空間，從而既從結果上也從過程中促進公民權利的發展和實現。

以公民權利的視角來考察政府購買公共服務，這既是對政府購買公共服務的一種事實性的理論描述和闡釋，更是對政府購買公共服務的一種規范性的智識建構和設想。以公民權利為根本出發點和最終落腳點考慮政府購買公共服務的問題，必然要求政府購買公共服務不能僅僅遵奉諸如經濟效率為其價值圭臬，更為重要的是要求政府明確，政府購買公共服務的根本目的在于保障公民權利，政府在購買公共服務的結果、過程和手段上都需要認真對待公民權利，包括公民的相關社會權利以及政治權利，從而以公民權利為根本價值旨趣，對政府購買公共服務進行規范性的觀念和制度重構。

〔1〕閆海，張天金．政府購買公共服務的法律規制〔J〕．唯實，2010，(6)．

〔2〕李海平．政府購買公共服務法律規制的問題與對策——以深圳市政府購買社工服務為例〔J〕．國家行政學院學報，2012，(5)．

〔3〕許小玲．政府購買服務:現狀、問題與前景——基于內地社會組織的實證研究〔J〕．思想戰線，2012，(2)．

〔4〕〔美〕B·蓋伊·彼得斯．官僚政治〔M〕．聶露，李姿姿譯．中國人民大學出版社，2006．367．

〔5〕〔7〕〔8〕〔11〕〔12〕〔美〕珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特．新公共服務:服務，而不是掌舵〔M〕．方興，丁煌譯．中國人民大學出版社，2010．95，124，67－69，126，96．

〔6〕〔美〕E·S·薩瓦斯．民營化與公私部門的伙伴關系〔M〕．周志忍等譯．中國人民大學出版社，2002．13．

〔9〕〔美〕路易斯·亨金．權利的時代〔M〕．信春鷹等譯．知識出版社，1997．56－57．

〔10〕〔美〕B·蓋伊·彼得斯．政府未來的治理模式〔M〕．吳愛明，夏宏圖譯．中國人民大學出版社，2001．56．