中美土地征收制度的比較及啟示

(四川外國語大學國別經濟與國際商務研究中心,重慶 400031)

在我國,征地制度的建立可以追溯到新中國成立之初,此后陸續頒布實施了系列規章制度,如:國家建設用地的辦法(1953)、土地征用辦法(1958)、國家建設用地征用條例(1982)、土地管理法(1986)、土地管理法(1999)、土地管理法(2004)[1],以及2014年修訂的中華人民共和國土地管理法實施條例。整體上看,在快速新型工業化、城鎮化和農業現代化的進程中,征地法律體系也在不斷完善。但目前我國土地征收制度仍面臨公共利益界定不清晰、補償費用不盡合理、補償原則較難把握、征地程序和救濟措施還需進一步完善等問題。作為一項現代法律制度,土地征收制度是現代民主政治發展的產物。相對而言,美國征地制度在一定程度上促進了其工業化、城市化和農村地區的發展,從歷史經驗來看,包括司法判決的一些做法對其他國家有一定的參考價值。本文以中美兩國土地征收制度的比較研究為視角,在土地征收的目的、原則、范圍、方法以及救濟措施等方面展開研究,進而提出完善我國現行土地征收制度的具體路徑。

1 中美土地征收制度對比

1.1 土地征收目的的比較

土地所有權是一種具有法律強制執行力的排他性的個人權利的集合,是一種可以在市場上交易的有價資產[2]。土地征收過程中需要將一些個人的權利交付給政府,以滿足發展的需要。公共目的是合法性的唯一基礎,如果不符合公眾利益,特別是在對環境、公共衛生或其他公共服務設施等有害的情況下,征收將不會被通過[3]。一般認為,公共目的應包括公共使用(public use)的性質和公共利益(public interest)的運用兩個方面。在英美法系國家,如美國、澳大利亞、英國等通常使用立法和司法判決兩種途徑來認定公共利益,這通常使公共利益的界定轉化為合理的制度進而保護私人利益。

在美國,根據相關法案和法律,政府不僅享有征用權(eminent domain),而且有權通過買賣、交換、或捐贈在土地上獲得利益。聯邦憲法規定了土地征收的條件,根據第五修正案(Fifth Amendment to the U-nited States Constitution),征收必須具備兩個基本和必要的條件:公共利益和公正補償。實踐中,法院也通常將公共使用寬泛地界定為“公共利益、公共效用或公共目的”,而不是狹義地界定為“被公眾使用”[4]。如最高法院對“公共利益”解釋比較寬泛的三個典型案例:伯曼帕克案(Berman v.Parker,1954)、夏威夷房管局訴米德科夫案(Hawaii Housing Authority v.Midkiff,1960)、凱倫訴新倫敦案(Kelo v.City of New London,2005)。在夏威夷房管局訴米德科夫案中,法院為了使政府免于受制于為了公共使用才可行使征收權之限制,擴張解釋了“公共用途”,公共使用實際上轉變為公共利益,泛指公共目的、公共需要或公眾福祉,即為了公共目的、公共需要或公眾福祉都可以行使征收權[5]163-170。在實踐中,很多法院也都延伸了公共利益的范圍,如許多高速公路設施包括停車場、酒店、加油站等,均為公共利益的范疇。法院通過四個基本要素區分公共使用和私人使用,如:目的和效果、征用后的財產用途、公共組織擁有的財產、以及公眾對公共利益的占有[6]。很多州也用各自的規章制度來限制土地征收,例如,1984年佛羅里達州立法通過濕地保護法案,提出征地的合理性在于要保證該項目不能違背公眾利益[3]。總之,征收的基本要求是被征地必須用作公共使用,從而確保行使征用權的目的是為了社會的發展。然而,公共目的被最高法院寬泛解釋后,滿足這個標準并不需要公共性和財產有直接聯系。結果,公共目的的要求不再是業主可以尋求保護的征收條款的一部分[7]。而且,美國的土地征收也具有壟斷性,按照其憲法的規定,只要是為了公共目的,并且能夠給予公正賠償,政府和相關機構就有權行使征用權。政府只要支付補償就可以征用私人財產,并將其轉移為公共所有權,如:用私人財產建設一所學校、一條道路、或一個軍事基地,有時征用權可能會被濫用,特別是對低收入和弱勢群體的利益[8],或以經濟發展為理由來濫用征收權[9]。因此,在土地征收過程中公共目的的界定就非常重要。

凱倫訴新倫敦案后,為了解決征收權被過度使用的問題,許多州出臺修正案修訂法律,縮小了征收目的范圍,禁止為發展經濟目的而進行征收,如阿拉巴馬州、密歇根州等,禁止將被征收財產轉讓給私人,有的規定不得將被征收財產轉讓給私人,有的規定不能為了發展經濟的目的、或僅僅為了增加稅收收入的目的而將被征收財產轉讓給一個私有的商業企業,有的則規定不能為了發展經濟而通過征收將財產在兩個私人之間進行轉讓[10]。目前,很多州都通過法定的限制或通過對州憲政性條款進行限制性解釋來限制征收權的使用[11]895。根據凱倫訴新倫敦案,如果州的法律沒有相關個人利益的保護條例,則可以運用聯邦的征收保護條款。總體來看,在美國,對征地目的的范圍更趨于一種限縮性的、較為明確的解釋。

在我國,相關法律法規對征收目的做出了明確規定,如憲法第10條第3款規定,國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。此外,土地管理法、物權法、土地管理法實施條例、土地征用公告、城市房地產行政法等也有關于土地征收目的的明確規定,但這些都是高度抽象的、原則性的規定,對公共利益的含義、范圍以及如何確定沒有做出明確的界定。概念的不確定性使得具體征地行為在執行時不易被操作,很難判斷哪些建設項目用地屬于公共利益,哪些不屬于公共利益,影響征地過程中對公共利益目的審查。另一方面也難以評估征收行為的合法性,給征地審批過程帶來了挑戰,增加了評估征收行為合法性的難度。雖然有學者從語義學的角度提出公共利益概念本身是一個主觀的概念,具有抽象性、概括性、開放性等特征,認為使用客觀的標準來界定公共利益沒有任何必要,但公共利益作為利益的一種是法治所追求的基本目標和政府行政行為的目的所在。公共利益不是某個狹隘或專門行業的利益,而是國家或社會占絕對地位的集體利益,它構成了一個政體的大多數人的共同利益[12]。為了防止征收權的濫用或誤用,必須明確界定公共利益的范圍,這對確保征收過程的公正公允具有重要的作用。

1.2 補償原則的比較

公平補償是土地征收過程中的關鍵環節,補償原則是否公正直接影響到整個征地行為能否順利實施。根據美國的財產法,征地補償應以“最高最優用途”(highest and best use)和“公平市場價值”(fair market value)為基本原則,土地所有者應享有公平的土地市場價值。所謂最高最優用途,在法律中的規定為,在合理的將來,在財產私有的前提下,完全考慮了這種用途對市場價格產生影響后的需求前景時,財產能夠適用的產生最高收益和最有利可圖的用途。因此,以土地市場價格為基礎的價值不僅應包括現在的價值,而且還應包括預期的未來收益[13]。公平補償即指在最高和最佳使用條件下給予所有者公平的市場價值,包括目前的價格以及預期的未來收益,并且這種補償是基于可比性銷售或基于財產的預期收入流的一種資本化[11]895。該價格也指土地在公開市場上銷售時能夠獲得的,在合理的時間內所找到的,自愿購買方愿意支付給自愿出賣財產的賣方的價格[14],同時還應考慮到財產所有可能的價值,而不是僅僅限制在業主自己的使用范圍之類的價值。

在實踐中,補償標準的確定通常是以整個市場價格為基礎的,公平的補償意味著財產所有者有權獲得財產公平的市場價值,包括蘊含在財產中的所有價值且一般不超過市場價值[11]822。面對土地征收中的挑戰,法院的職責是檢查政府是否充分考慮公眾的利益以及財產擁有者是否被支付了適當的補償[15]。同時,也應該認識到,市場價值的標準不是唯一的公平補償的標準,也可能不是最好的標準。美國最高法院強調,如果很難確定市場價值,或本標準的應用對財產擁有者或公眾明顯的不公,那么此時就不應適用該市場價值標準。因此,在某些案例中,有時法院會采用其他的補償標準,可替換的標準是以征地方在征地過程中獲得的利益作為補償標準,另一個標準是基于土地所有者因征地遭受的損失。如上所述,就土地所有者而言,美國法院的想法是認為土地所有者應獲得“與征地之前相同的、完整的和嚴格的賠償”,至少在資金方面能使土地所有者享有和征地前一樣的地位。這在本質上反映了在民事損害賠償中“恢復原狀”的理念,意味著給予被征收方因公共利益征收引起的補償,并充分考慮到侵權之前的財產狀態,體現了美國建國初期絕對所有權的理念,也是自由資本主義時期的一個非常普遍的補償原則[16]。

就我國而言,賠償范圍和賠償標準都是法定的。雖然我國憲法修正案(2004)等沒有明確規定土地征用補償的原則,但許多相關法律法規隱含了“適度”“合理”“充分”“必須”的補償原則,如:《劃撥土地使用權管理暫行辦法》第30條和《農村土地承包法》第16條規定“適當補償”;《礦產資源法》第16條規定“合理補償”;《最高法院關于農業合同糾紛案件審理若干問題(1999修訂案)》規定“充分補償”;《鄉鎮企業負擔監督管理辦法》第17條規定“一些補償”等。總體來看,我國的征地補償是建立在土地的原有用途之上,沒有考慮土地的潛在價值和發展權,有學者認為這是一種不完全補償[16]。最新土地管理法修正案(2014)草案進一步明確提出,征收農民集體所有的土地,應當依照合法、公正、公開的原則制定嚴格的程序,并明確了公平補償的基本原則。

1.3 補償范圍和補償方式的比較

土地征收補償的重要問題之一是確定補償范圍,這是土地征收補償公平性的基本要求。根據第五修正案,補償的范圍包括土地本身的經濟價值和因征收而造成的其他損失,規定補償應在公平、公正、公開的方式之間進行良好的平衡。此外,有些州還增加了對搬家費用的補償,并增加了臨時住宿費用的補償。具體而言,美國土地征收補償的范圍包括:土地所有權的喪失;其他權益的損失,如地上權、長期租賃權、租賃權、采礦權、捕撈權、以及建筑、礫石土壤流失;拆遷補償、樹木補償、管理補償、農業補償、漁業補償及分割后剩余地的補償;非征地補償而承受的損失;因征地而付出的一些房屋的代價;因征地而失業的補償;該項目造成的其他可以得到補償的損害[17]。在凱倫訴新倫敦案(2005)判決之后,一些州新修訂的法律規定擴大了補償范圍,提高了補償標準,如密蘇里州、印第安納州、堪薩斯州分別規定需要支付的補償金額應當不低于該財產公平市場價值的125%、150%、200%。當然,補償范圍公平、公正、公開的原則也并非十分完善,在實際應用中也存在一些問題。首先,公平補償和完全補償不能完全劃等號,特別是被征地農民對土地的感情、搬遷成本等很難用公平的市場價格標準來衡量;其次,并非所有財產都能在市場上進行交易,在這種情況下就更不能以市場價格進行補償。由于操作上的復雜性和不便捷性,衡量市場價值這一過程在實踐上存在一定的操作困難,這就容易產生非充分的補償問題,但是公平補償原則在美國仍有其存在的必要性和重要性。非充分的補償雖然不能全面反映公平的補償,但是有時能有效規避土地征收補償過程中的道德風險,完全補償可能會使被征地者過度投資于土地以便其將來可能獲得超額的收益。當然,不充分的補償會使土地征收成本低而導致征收方濫用權力,不利于土地所有者財產權利的保護。在我國,土地征收補償范圍限定在因征地而帶來的直接經濟損失,土地和附帶損害等間接損害不包括在補償范圍之內。根據土地管理法規定,在征地過程中,征地補償應根據被征收土地的原用途加以確定。土地補償費包括土地補償費、安置費、地上附著物補償及青苗補償費等。其中地上的附著物和綠化作物的補償標準不統一,根據當地農作物生產由各省、自治區、直轄市確定。對征地補償費的范圍僅僅嚴格限于業主的直接經濟損失。相比美國的征地補償制度,我國的補償范圍較為狹窄、有限。

補償方式是指在征收過程中政府用來補償土地所有者的損失而采用的方法。在美國,盡管沒有對補償方式進行明確規定,但是在實踐中,最主要的補償方式還是貨幣補償。例如,第一個明確界定補償的憲法性文件佛蒙特州憲法(1770)規定:不管何時,不管在何種情況下,財產所有者都應得到相當于財產本身價值的補償。根據憲法或大多數州的憲法性文件,很容易地得出這樣的結論:公平賠償等于被征財產的等價市場價值[18]。在我國,征收補償方式不僅包括貨幣,而且包括工作權利、社會保障、獲得股權和類似的非貨幣性福利。如一個公司征收土地用于擴建時,它可能會給土地所有者在該地工作的權利;如因舊城區改建進行征地,被征收人可以選擇貨幣補償,也可以選擇房屋產權調換;此外,股權也被建議當作征地補償的一種選擇方式,對于項目開發,它不僅可以解決融資困難和解決資金短缺的問題,而且在一定程度上,又可以解決一些難以處理的問題并獲得一些合作者。當然,通過征收土地所有權的補償方式,只能將其應用于工程建設項目的經營中[19]。相比美國較為單一的補償方式,我國采用貨幣、實物補償相結合的方式更為靈活多樣。

1.4 征地程序和救濟措施的比較

從美國征收條款來看,例如第五修正案和最新布萊克法律詞典,對私有財產的保護有兩個明確的規定,一是公平賠償,二是正當的征收程序。在第五修正案中,補償條款的規定是土地征收程序中的重要組成部分。個人的權益通過第五修正案的主要條款來加以保護,包括大陪審團起訴、禁止雙重危險原則(英美法系國家的理論基礎)、反對強迫自證其罪、正當程序條款和征收條款。而且在條款中,它的形式也是直接加以禁止或保護的。針對上訴和仲裁的程序也有嚴格的規定,聯邦憲法規定:土地只能通過公正的法律程序才能加以征收,如果違背相關的程序,土地所有者能夠向法院起訴,或提出仲裁,并通過嚴格的司法程序解決糾紛[20]。根據美國憲法,土地征收補償程序通常包括:對所提議的征地進行公告、實際情況的調查、確定補償價格、支付征地補償金、獲得土地等。即使土地征收引起的糾紛可以得到非正式的解決,法院也會發揮重要的作用,如當征地雙方就補償無法達成令人滿意的協議時,該爭議可以通過法院加以裁決。還有一些國家,如英國、法國等,也有類似的相關規定:一方當事人可以向法院申請解決土地補償爭議,法院有權發布最后的裁決。

在我國,土地征收過程主要分為建設用地預審、對建設用地提出申請、土地審批、征地補償安置方案公告、組織征地聽證、土地登記補償、簽訂征地補償協議、公開征地批準事項、支付土地征收補償等幾個階段。總體運作較好,土地征收過程較為透明,在征地補償和安置方案確定后,地方政府按照要求在被征收土地所在地的鄉鎮、村進行公告,并聽取農村集體經濟組織和被征地農民的意見。但也存在一定的問題,如根據土地征收公告和國土資源聽證實施辦法,如果被征收方要求聽證就應當舉行聽證,如果沒有舉行聽證會,也沒有相關的懲罰措施,因此很難有效地把聽證制度付諸實踐;此外,就爭議解決機制而言,根據《土地管理法實施條例》的規定,縣級以上人民政府應協調賠償標準的爭議;如果協調不成,批準征地的相關政府應根據情況做出裁決,關于補償和安置的爭議不影響征地計劃的執行。因此,當雙方無法就補償標準達成一致的意見時,征收部門有最終裁決權,被征收方不能就裁決的結果提出上訴。征收方享有較大的權力,容易導致雙方利益失衡,很難確保公正。嚴格、公正的司法程序從某種程度上能有效保證征收過程的公平、公正。

2 啟示

黨的十八大報告明確提出:“改革征地制度,提高農民在土地增值收益中的分配比例,促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置,讓廣大農民平等參與現代化進程,共同分享現代化成果。”《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:“建立土地增值收益分配機制,兼顧國家、集體和個人利益,合理提高個人收入。”明確了農民能夠分享土地市場的額外收益[21]。在實踐中,法官和學者們根據法律和經濟相結合的分析方法,考慮競爭關系和特定個體的相關事實,進而加以權衡各方面的關系[8]。通過前文的比較分析,提出如下完善我國土地征收制度的路徑建議。

2.1 制定統一的土地征收法,完善相關法律制度

建立土地發展權制度來保證所有者在財產被征收后所能擁有的公正補償,并且有權參與增值收益分配的過程。明確我國土地發展權在憲法中的地位,并在土地管理法和其他相關法律中做出詳細的規定[22]。其中非常重要的一點是明確土地發展權的初始配置應屬于土地所有者擁有。國家擁有國有土地的發展權,集體經濟組織對集體土地擁有發展權,明確界定擁有土地發展權者享有土地的占有、使用、處置和收益的權利[23]。關于占有、使用和配置的土地規則,在一定程度上很難建立這樣一個詳細的、能高效利用的權力系統:首先通過使用,然后通過配置,在買賣的過程中,不僅是財產所有者還是與征地相關的非所有者都有機會從中獲得利益[24]。因此,立法程序應當充分尊重私人財產權并建立平等的對待原則。應構建一個范圍寬泛、合情合理的征收條款,應細化補償和安置規則,包括同等地位的征地補償安置,并對補償安置的原則、范圍、標準、程序、監管等方面進行詳細規定。同時,在平衡公共利益和私人利益之間的關系時,應依靠建立統一的市場來配置土地資源,這就意味著應以被征財產的市場價值為基礎來確定補償標準。此外,立法的首要原則應遵循行政責任原則、比例原則和有限權力原則。總之,一個統一的、具體的法律制度,可以使政府在啟動征收程序前仔細考慮各種情況,從而使征收更為合情合理。

2.2 嚴格定義和界定公共利益范圍

在土地征收過程中,最重要的是補償制度要與公眾的利益密切聯系。應完善公共利益的確定程序,通過人民代表大會或公眾聽證會等,確定征地是否符合公共利益。同時,應在確定公共利益時進行成本效益的核算,至少應綜合和通盤考慮土地征收的成本和收益[25]。此外,也可根據經濟社會發展的實際,探討以下類別的征收符合公共使用要求目的的可能性和必要性:將私有財產轉為公有,如道路、醫院、學校、軍事基地、娛樂設施或其他公用事業;將私有財產轉移給私人使用,但通常這些私人使用的目的依然是為公共利益的目的,如鐵路、公用事業、體育館;將私有財產服務于更廣泛的公共目的,即使該財產接下來要為私人使用。

2.3 遵循市場規律,改革補償制度,采取公平補償原則,合理制定補償標準

首先,要明確土地補償的受益主體。其次,適當擴大補償范圍,權衡征地所造成的影響,除了根據土地的自然屬性即土地原有價格給予補償之外,還應考慮土地的社會屬性,給予一些額外的補償。例如,在確定補償標準的同時,應充分考慮土地征收給農民帶來的就業、生活水平等方面的影響,應適當給予被征地農民找到一份新工作的成本以及在土地喪失和等待工作期間的生活補貼。在實踐中,還應根據當地經濟發展水平,直接支付給被征地農民的補償安置費用在征地成本、國有土地出讓綜合價格中的比例應加以提高。再次,應建立靈活的補償估價方式,保證土地擁有者的經濟狀況、生活條件、工作和生活環境的標準在征地后不被降低,同時還要考慮將部分補償價格與征地的未來用途相結合,以避免征地后土地用途隨意改動給當事人帶來損失。在確定賠償范圍時,應著重考慮以下因素:土地補償、附著物的補償、租賃損失補償、拆遷補償、新增就業損失補償和其他間接損失賠償。此外,就被征地農民的補償安置而言,還應兼顧城鄉統籌發展,進一步利用城市的就業機會、資金實力和住房條件進行安置[26]。增加土地互換等多種安置方式,能有效解決土地征收中征地補償不足、征地補償安置方式單一等問題,進而使被征地農民充分享有土地發展權帶來的收益。

2.4 進一步完善土地征收程序

為了使土地征收程序更加公平,應采取立法模式,在土地征收過程中增設應急程序,落實公告程序,建立獨立的調查程序,增加公共利益的確認程序,進一步完善聽證程序,建立談判采購程序和市場評估程序。同時,要建立合理的制度來確定補償標準和對權利救濟的補充條款,如:嘗試調解協議,提供行政裁決和行政復議,允許征地補償糾紛由法院裁決的司法審查方式,而不僅僅是行政裁決。

2.5 建立以社會保障和就業為主體的多元化保障體系,充分考慮農民的選擇權和參與權

如:弱化貨幣結算安置;構建基于社會保障的綜合機構,構建和完善被征地農民養老、基本生活水平、失業保險的社會保障制度,加快農村基本社會保障的步伐;落實被征地農民就業促進計劃,設立專門的機構負責制定和實施就業計劃,為農民就業、創業提供技術支持[27]。總之,應建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,構建基于社會保險和就業、允許農民選擇和自主參與的安置模式,完善對被征地農民合理、規范的多元化保障機制,切實保障農民的合法權益。

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