社區治理創新與基層社會治理模式的重構

(四川行政學院期刊社,四川成都 610072)

改革開放30多年來,我國經濟迅速崛起,市場經濟基本確立,法治建設初見成效,行政效率明顯提高。同時,社會正經歷著劇烈的轉型陣痛,社會結構、經濟體制、利益格局等都發生了深刻變化,社會成員的價值觀日趨多元化。這種劇烈的社會變革,一方面促進了我國社會活力大大增強;另一方面也使得社會管理中出現了許多亟待解決的新問題、新矛盾,增加了社會治理的難度和復雜性,傳統的社會管理方式面臨著嚴峻的挑戰和考驗。怎樣有效治理一個龐大而復雜的轉型社會,成為擺在黨和政府面前的一個緊迫而艱巨的任務,迫切需要我們加快推進社會建設,改革自上而下由政府一包到底的社會管理方式,創新社會管理體制,提高社會治理水平。

1 社區治理是國家社會治理的重要基石

在國家社會治理體系建設中,社區是一個非常關鍵的環節,社區是城鄉人民生活的基本單元和細胞,是基層社會治理的重要載體,社區治理在國家社會治理中起著舉足輕重的作用。一方面,社區治理是國家治理體系與治理能力的重要基石;另一方面,社區治理現代化是國家治理現代化的重要體現,只有基層社區實現了有效治理,才能實現整個社會治理的現代化。當前,社區治理創新是社會治理改革的關鍵突破口,社區治理創新的本質就是基層社會管理方式的改革。改革開放30多年,我們面臨著傳統單位制瓦解、新的社會階層形成、社會流動性增強的新局面,基層社會管理主體隨之呈現出多元化、復雜化的新特征,新的形勢要求我們必須創新社區治理方式,改變傳統管理意識。如果繼續沿用過去的一套,就可能在實際工作中激化矛盾,造成社會不穩定、不和諧。因此,社區要盡快實現由政府主導到社區自治的轉變,推動和實現基層社會自治與政府治理的良性互動。

《中華人民共和國憲法》第111條規定:“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。”《中華人民共和國城市居民委員會組織法》明確規定:“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。”《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”由以上一系列規定可知,城市和農村基層社會組織(包括城市居民委員會、農村村民委員會)是群眾自治組織。然而,在傳統的社會管理體制下,這些基層社會組織卻蛻變為政府行政部門的下級終端,失去了其本有的自治性,使得政府與社區治理組織職能產生了混淆和錯位,基層社區的多數精力都集中在各級政府部門所交派的任務當中,對于社區治理工作的組織和主導日益弱化,作為社區治理參與主體的個體居民也逐漸喪失了對社區公共事務的關注與參與熱情,并處于一種無作為或邊緣化的狀態。因此,當前社區治理的創新首先就要從民主自治的思路開始,簡政放權,賦權于民,實行社區自治,讓基層社會中的公民和社會組織實行自我管理、自我服務。公民對基層社會事務的管理是社會和諧的基礎,是公民精神的體現,公民的這種自主性需求是其獨立人格成長和自主性生發的表征之一。社區民主自治不僅有利于維持社會秩序和社會穩定,促進社會和諧發展,而且更重要的意義在于,社區民主自治也有利于公民公共精神的培養,從而有利于公民參與能力的提高。

社區自治與政府對社會的管理是辯證統一的過程。一方面,沒有相對成熟的社區自治,就難以實現有效的社會協調。社會自治水平是社會協調的基礎,但這并不意味著社會自我組織和自我管理要排斥政府對社會領域的公共管理活動,相反,社區自治必須在政府的指導下進行,社區自治與自我管理的發展提高有賴于政府管理創新。另一方面,全面履行政府職能,政府對社會領域的社會管理和公共服務必須以社區居民的自我組織和自我管理為基礎。只不過,政府應把重點放在單個社區居民無法自我管理的社會事務上。社會治理不僅是政府對社會的管理,也是社會公眾對社會事務的自治。這兩個方面統一于一體,不可偏廢其一,社會管理和社會自治是構成社會治理的主體,兩者共同運行才能推進社會合理有序的發展。

長期以來,我們在基層社會治理方面,總是找不到切實可行的方式方法,近年來群體性事件頻發,社會矛盾沖突局部尖銳,其根本原因就在于,一些領導干部觀念落后,沒有認識到改革開放至今,我國經濟社會已發生了深刻的變化,社會轉型引發價值多元、需求多元,再固守計劃經濟時代的觀念和方法必將落伍于時代,甚至被時代所拋棄。其實,賦權于民,社區自治,并非簡單的管理理念的創新,它也是社會主義民主的題中應有之義。“相信群眾,依靠群眾,從群眾來,到群眾中去”的群眾路線是我們黨歷來提倡和必須堅持的工作路線。群眾具有偉大智慧和創造精神,只要各級領導干部在基層治理方面能夠真正做到相信群眾,依靠群眾,徹底貫徹群眾路線,在理論觀念上創新,在實踐方法上突破,就能夠創造出具有中國特色的社會管理經驗、方式及制度,從而實現社區自治與政府治理的良性互動。

2 善治是社區治理創新的終極目標

善治是一種重要的社會管理思想,其理念主要強調通過有效的治理,維護良好的社會秩序。善治理論是在20世紀90年代隨著治理理論的發展,伴隨著一些國家治理危機的出現,一些學者在反思政府與市場、政府與社會、政府與公民這三對基本關系的過程中探索出的新的更加有效的治理方式。“善治”主張在公共事務管理上引導多元行為主體參與并存,摒棄一方獨大的做法,并且通過多方互幫互助達到公共事務管理良性循環的目標。在公共事務管理中政府要改變定位,由“劃船者”變為“掌舵人”,要通過政策引導、法律保障等形式充分調動多元主體參與公共事務管理的主動性,積極轉變政府職能,理順管理體制,建立政府與多元治理主體互惠互利的關系模式,使多元主體在社會公共事務中充分發揮作用,提高社會運作效率,促進社會和諧發展。

“善治”對政府與社會的關系進行了很好的闡釋:“善治”就是政府與市場、社會、公民等行為主體在社會管理過程中,為了達到公共利益最大化而形成的一種新型的合作關系,其本質特征是政府與公民對公共事務進行合作管理[1]。“善治”為國家與社會搭建了一座橋梁,改變了管理和被管理的關系,意味著權力由單一主體向多元主體的回歸,是社會接管公權力的過程。“善治”意味著國家與社會或公民之間的良好合作,意味著治理主體的多元化和管理方式、手段的多元化。善治模式認為在公共事務的管理中,政府權力只是實現有效管理的一個方面,除此之外,還存在著其他的管理方法和技術,只有各類方法和技術的有效融合才能真正實現管理高效。

善治的基本要素是合法、效率、負責、透明、開放。這些要素也是規范政治權力的根本要求。“善治”要求政府和公眾均要對社會秩序和權威表示認同和服從,特別強調政府權威性和強制性權力的合法性及公正性。善治強調公民深度參與政治活動、社會活動,把參與視為民主自治的基本原則。“善治”要求在社會的治理過程中,包括公民和組織成員的各參與主體直接相關利益的事務要公開與透明;強調社會治理的關鍵是高效優質地為公眾提供良好的公共服務。正如著名學者俞可平所說,“善治”作為公共管理研究領域的核心范疇,實際上就是國家權力向社會的回歸。“善治”的過程是一個還政于民的過程,表示政府與社會之間的友好合作,它有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同,要求通過合作、協商、伙伴關系等方式形成一個政民互動的合作網絡[2]。

社區治理創新要達到的終極目標是實現社會“善治”。“善治”作為一種治理理念,對我國基層社會治理模式重構有著重要的指導作用。第一,在基層社會治理重構中,法治理念、法治思維及法治責任是對政府和公民的共同要求,黨和政府也要保證治理模式的合法性,黨和政府只有在法制的范圍內開展活動,才能為社會大眾認同,以實現良好的社會秩序。第二,對我國基層社會治理重構而言,基層社會組織和公民參與治理的內容要包括一切與基層民眾切身利益相關的基層事務,體現在政治、經濟、社會、文化等多個方面。第三,我國基層社會治理的參與主體包括基層社會各利益相關者,即基層政府、基層群眾自治組織、基層社會組織、駐基層單位等,政府和這些相關參與方要深層次地友好合作,不斷提高基層民眾參與社會治理、維護社會秩序的積極性。第四,基層社會的治理模式、改革進程等相關政策信息要公開透明,一些關乎公眾切身利益的事務,應給予社會組織及公眾參與相關決策制定的機會。第五,基層社會治理領域的決策過程要遵循科學、民主原則,爭取將社會治理建立在廣泛民意支持基礎上,同時,要重視民眾對公共決策執行的監督職能的發揮,采取各種監督措施保證其發揮應有的作用。第六,在基層社會治理中,政府提供的公共服務必須優質高效,無論是基礎建設,還是各種服務都要保證較高的治理效果。第七,基層社會治理要融合運用各種先進的技術和方法,使基層社會治理更加現代化、更加科學、更加民主,同時也要更加制度化、規范化、程序化。

3 以善治理念指導基層社會治理模式重構

基層社會治理模式重構過程的本質就是改革基層社會管理方式的過程。在重構中,要摒棄政府單一主體主導的傳統治理模式,將權力還給社區自治組織和社區居民,使治理主體向多元化發展。雖然在現有體制框架下,基層社區治理結構必須堅持黨的領導,并使其作用得以有效發揮,但是,有必要對政府的職能、管理行為等進行重新定位,細化分解原有的“全能政府”職能,簡政放權,將能夠由社會組織管理的各類社會事務下放至社區組織和社區居民治理,以提高治理的針對性和實效性。長期以來,傳統社會管理側重于政府行政管理,社會組織發展比較薄弱,民眾參與率較低。隨著市場經濟的發展,這種社會管理方式已不適應社會發展的需要。當前,社會主體多元化,不同主體的價值觀念、利益訴求差異較大,導致社會事務大量增加,僅靠政府已經無法滿足日益龐大的社會管理需求,亟需其它主體的參與合作。西方國家的社會組織在協調政府參與社會治理方面積累了豐富的實踐經驗,值得我們借鑒。它們不僅與政府企業合作提供公共服務,而且參與到社會事務的治理中,大大減輕了政府的負擔,很好地滿足了社會需求。從現實來看,基層社會治理也應當是政府、社會和市場同時在場、互為主體、共同參與的互動合作過程。

3.1 全面改進治理方式,培育發展群眾自治組織和社會組織

近年來,我國基層社區中的社會組織也積極參與到社區治理的各項事務中去,開始承擔起行業內社會事務的管理,在配合政府改革、保持社會公平、維護社會穩定、促進公益事業、調解社會矛盾、和諧人際關系、弘揚先進文化等方面發揮著越來越重要的作用,為基層社會治理創新提供了無限可能。但是,社會組織還屬于基層社會的新生事物,社會組織在社區的發展還處于發育培植階段,其外部環境面臨著缺乏政策指導和法律支撐、缺乏穩定的資金來源等困境;內部建設存在著組織建設不規范、缺乏專業的治理者與工作人員、缺乏參與社會治理的目標意識、缺乏誠信透明和自律機制等問題,使得很多社會組織無法承擔更多的社會治理的實務性工作。當前,黨和政府亟需采取多種措施培育扶持社會組織的成長,使它們能夠擔當起基層社會治理中的角色重任。

一是規范和引導社會組織進行協同管理。通過制度創新為社會組織提供行為規范,鼓勵社會組織積極參與社會管理,有效發揮社會組織在社會管理中的協同作用。當務之急,就是要建立健全基層社會治理法律體系,為社區治理深化提供法律依據,使社區治理模式規范化、制度化。同時,要拓寬社會組織參與社會管理的途徑,大力發揮社會組織參與社區治理的深度和廣度,其措施包括政府向社會組織購買公共服務、為社會組織提供經費、鼓勵社會組織直接維護社會治安等。

二是積極培育非營利組織,發揮其社會服務功能。非營利組織作為社會組織的重要組成部分,在維護社會良性運行、協調社會關系上具有明顯的優勢,在環境保護、慈善救助、市場監督、文教衛生、民主監督等領域都發揮著積極的作用。其社會服務內容一般分為中介服務和針對性服務兩部分,政府應支持非營利組織在社區內開展各種專業性服務活動,取消非營利組織進入社區的障礙。同時,非營利組織也必須提升組織能力,完善自身建設,加強與政府溝通,促使政府制定和完善有利于自身發展的社區政策,從而建立起政府、社區組織和成員、非營利組織之間多元互動的運作模式,拓展社區治理組織體系由原來的垂直科層結構轉變為多維度的橫向網絡結構,充分發揮社區自身服務社會的功能。

3.2 在治理基礎上,構建居民參與動力機制

社區治理的主要特征是多元主體的參與。目前,我國已經形成了多元化的社區治理參與主體。近年來,隨著治理理念的深入發展,以及社會團體的迅速增加,我國基層社會治理中公民參與取得了較大進展,已經探索出一些公民參與社區治理的路徑模式,但是受傳統行政觀念、公民參與能力、以及法律制度不完善等因素的影響,公民參與社區治理仍存在諸如總體參與率較低、參與不平衡、參與形式單一、參與渠道不暢等問題。要推動和擴大社區治理中的公眾參與,政府作為主導力量應該從以下幾個方面努力著手。

第一,增強社區成員的參與意識和民主意識,激發社區內各方參與社區建設的熱情。當前,要建立和完善社區組織體制與管理制度,提供制度途徑鼓勵和保障社區居民積極參與社區治理。政府、社區組織和居民、非營利組織都是社區治理的參與者,要廣泛調動社區內各單位的參與積極性,營造社區共建的氛圍;增強社區治理主體的社區意識,增進社區發展的內源動力[3];通過開展多種多樣的小區活動和服務,如藝術、健身、老年服務等,構建其參與社區治理的平臺,培育居民自發性的小社團,從而增強社區信任和合作,實現共同利益。

第二,培養社區工作專業人才,促進社區公眾參與治理的職業化。國家新型城鎮化規劃提出,要加強社區社會工作專業人才建設,推進社區工作人員專業化和職業化。要實現高水平的基層社會治理,就必須形成社區組織與居民的良性互動局面,從而對社區工作者的專業水平和綜合素質提出了更高的要求。因此,社區要盡快培育一支優秀的社區工作者隊伍,實現社區工作者從低水平向高水平轉變。一是從長遠來看,要實行規范而嚴格的社區工作者的準入制度,使其向職業化發展。二是現階段對社區工作者的選用要采取公開競爭的選拔機制,吸引更多的專業性人才參與到社區建設和服務中來。三是要完善社區工作者的繼續教育制度,定期對社區工作者進行培訓,幫助其不斷學習先進的管理手段,提升其專業性。四是提高社區工作者的基礎工資水平,建立有激勵性的福利待遇機制。同時,把德、績、勤、能等因素納入社區工作者的考核體系中,注重對社區工作者的工作績效、業務素養、服務態度等方面的考核,促使社區工作者不斷提高自身的綜合素質,成為合格的社區工作者,從而為基層社區治理建設一支優秀的、具有較高專業水平的職業社區工作者隊伍。五是盡快構建社會工作專業機構,作為協調各方組織的機構,促進各方溝通與合作。

第三,完善相關法律法規,有效激勵公眾參與。要通過相關的法律法規,明確社區治理中的參與主體,引導公眾有序參與社區自治。要明確界定公民參與社區自治的地位、性質、權利、保障措施等,使公眾參與成為社區治理中的必經程序。要通過構建基層黨組織領導機制、政府行政管理與村民自治的銜接與互動機制、民主議事決策機制、自治組織培育機制、民主監督機制和法治保障機制[4],實現多元主體協同治理。

參考文獻:

[1]陳躍,占偉.論社會治理中非政府組織的角色與功能[J].黑龍江社會科學,2013(7).

[2]劉維蘭.基于網絡互動的密切黨群關系問題思考[J].中共成都市委黨校學報,2015(2).

[3]許英鳳.“城中村”社區治理:問題、成因、對策[J].重慶理工大學學報:社會科學版,2012(9).

[4]李小妹.農村社會協同治理運行機制的整合創新與邏輯建構[J].河南師范大學學報:哲學社會科學版,2015(1).