經濟發達地區社區集體經濟轉型改革研究——以深圳市龍崗區為例

楊剛勇 楊友國

社區股份合作公司是深圳推進原農村社區創新發展的制度性安排，是社區集體經濟創新發展的重要組織形式。20世紀90年代以來，深圳市龍崗區原農村集體經濟逐步完成了“股份化”改制進程，普遍成立了“社區股份合作公司”。經過20多年的發展，社區集體經濟（股份合作公司）外部基礎和發展條件發生了重大改變，生產力發展條件已累積出現許多新的問題和隱憂，尤其是可持續發展方面的挑戰比較嚴峻。因此，社區集體經濟轉型改革已勢在必行。

截至2012年底，深圳市龍崗區現有社區股份合作公司130家，其中社區（原行政村）一級的股份合作公司51家，居民小組一級（原自然村）的79家。總注冊金額36.8億元，總股本70.2億元。其中，集體股金額30.2億元，占比43.02%；個人股金額40億元，占比56.98%。2012年，全區股份合作公司年度總收入35.04億元；年度支出總額36.18億元。股東集體分配總額10.2億元，其中，個人股實際分配總額3.3億元，由利潤轉為工資或生活補助總額6.9億元。股東人均集體分配15844元/人。

一、社區集體經濟發展的主要問題

（一）資產運營效率低下

資產收益率嚴重偏低。2012年，龍崗區社區股份合作公司資產總額262.66億元，年度凈利潤為9.06億元，資產收益率只有3.4%，如果考慮到社區集體經濟掌握的龐大土地資源，尚未以市場價格計入資產總額，社區集體經濟實際資產估值在1000億元以上，以此估算資產計算，資產收益率不足1%。

資產閑置浪費嚴重。目前，龍崗各社區股份合作公司普遍存在廠房、宿舍等出租物業空置現象。各社區股份合作公司還占有大量未開發利用的集體建設用地，總數達315萬平方米的土地尚處于閑置狀態。

負債水平上升較快。2012年，全區130家社區股份合作公司中，出現資產負增長的就有48家，占比近37%。這表明各社區股份公司總體經營狀況不容樂觀。

（二）可持續發展后勁不足

產業單一，以“兩租經濟”為主。龍崗區社區股份合作公司以出租土地和廠房為主，租金收入占比高達75%。加上與之相關的管理費、工繳費收入，“兩租經濟”帶來的收入占全區股份合作公司年度收入的比重接近85%。甚至多個社區股份合作公司的租金收入占比高達100%。

缺乏專業人才。經營班子成員以原居民中的“能人”為主，除極少數接受過大學教育的青年一輩以外，文化程度普遍偏低，缺乏市場營銷、企業管理、技術創新等各方面的專業知識。

缺乏技術創新。在“兩租經濟”的慣性下，社區既無技術創新動力，也無技術人才儲備。社區集體經濟無法參與實體產業自主創新進程，很難分享高新技術產業和戰略性新興產業快速發展帶來的財富。

（三）剛性分紅壓力不斷

思維觀念相對保守。社區股份合作公司的絕大多數股民仍保留著濃厚小農意識，重眼前利益，輕長遠發展，缺乏市場意識、人才意識、投資意識以及企業長期發展眼光。

寅吃卯糧現象時有發生。龍崗區部分社區股份合作公司連續三年采取“負利潤”方式進行超額分紅。寅吃卯糧的現象有所加劇。

（四）缺乏現代企業運營機制

產權不明晰。集體資產管理委員會作為集體股股東，形同虛設，作用無從發揮。個人股處置權不充分。少數早期存在的個人“募集股”只有分紅權，沒有表決權等其他權利，社區物業產權手續不全。

政企不分開。股份公司經營班子與社區黨組織、居民委員會、工作站成員之間，特別是一把手，交叉任職現象嚴重。

管理不科學。多數股份合作公司仍實行的是家族式管理、“能人”治理或者“政企”治理模式。尤其缺乏經營激勵機制，經營班子薪酬待遇與股份公司的經營績效基本不掛鉤，既不利于公司引進職業經理人才，也不利于激發內部精英的積極性，更不利于公司長遠可持續發展。

（五）股權結構封閉僵化

股權流轉不暢。絕大多數股份合作公司實行“股權固化”模式，不利于股份合作公司引入社會資本、技術等生產要素，不利于在經營班子層面實行產權激勵機制，極大阻礙了公司的企業化、市場化、社會化進程。

股權結構分散。現有的“股權固化”模式，造成了實質上的股權分散結構。加之“一人一票”的決策機制，導致公司現有決策權高度分散，嚴重制約公司經營效率提升，極大限制了公司經營領域，也不利于內部監督制約機制的完善。

新增人口股權訴求壓力加大。新增人群對于社區股份合作公司的股權訴求越來越強烈。特別是當前股份合作公司“半企業半福利組織”性質較為濃厚，產權制度不夠明晰的情況下，這部分人口的股權訴求擁有一定的正當性，壓力不容回避。

（六）社會矛盾隱患多

干部違紀時有發生。干部公信力嚴重下降，社區民眾與干部之間缺乏應有的社會信任，干群關系較為緊張，已成為影響社會穩定的重要因素之一。

原村民“食利”惰性蔓延。部分青年受“食利”惰性影響，放棄外出社區謀生、闖蕩意愿，既不愿就業，更不愿創業，在麻將、毒品和街頭混跡中虛度光陰，引發一系列后續社會問題。

社區安全形勢不容樂觀。社區環境臟亂差，治安、消防等生活、生產安全問題突出，與城市化進程格格不入，久而久之，代際更替出現“劣幣驅逐良幣”現象，難免不被邊緣化。

二、社區集體經濟轉型改革的戰略目標

落實黨的十八屆三中全會改革精神，以規范監管、轉型升級、政企分開、股權改革為主要突破口，以實現混合所有制股份經濟為終極目標①。實施“一、二、三”戰略，即“圍繞一個終極目標，突出兩條工作主線，推進‘三步走’戰略”。

具體而言，一是圍繞一個終極目標實現混合所有制股份經濟。二是突出轉型、改革兩條工作主線。在規范中轉型，轉型中促規范；在轉型中啟動改革，尋找改革最佳時機。改革先易后難，先明晰土地物業產權，再推進股權改革，發展混合所有制經濟。三是實施“三步走”戰略。第一步，用一年時間（2015年），對130家社區股份合作公司，從制度上嚴格規范其經濟運營、資產管理、財務管理、資源管理及股份分紅管理。第二步，用兩年時間（2016～2017年），推進政企分開，建立歸屬清楚、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度。第三步，用三年時間（2018～2020年），推進股權改革，把現有的社區集體經濟，發展成為集體資本、民營資本、個人資本等交叉持股、相互交融的混合所有制經濟。

三、社區集體經濟轉型改革的對策建議

（一）產業轉型升級

制定股份合作公司發展專項規劃。“土地使用、產業發展以及城市建設”三規合一。對各股份合作公司掌握的土地、物業、資金等資源，統籌規劃、安排和使用。明確產業轉型升級重點區域、重點項目、實施步驟及扶持政策，明確各社區的產業發展重心。鼓勵根據自身稟賦優勢，發展特色經濟、特色產業，形成錯位發展格局。

改造升級社區物業檔次。在城市規劃總體框架下合理改造，推動社區舊廠房、舊物業、舊街區綜合整治、改造升級，完善配套，優化環境。適度降低現有“工改工”、“工改商”扶持政策門檻，特別是“工改工”項目最低2萬平方米占地面積要求，加快改造項目審批進度。降低社區物業升級扶持門檻，加大區級財政、街道資金扶持力度。

引導社區多元化經營發展。支持和引導社區走多元化經營之路，實現社區租賃型經濟向投資型、管理型、配套型經濟轉型。探索多業融合、內外并舉發展路徑，鼓勵資金實力雄厚、經營力強的股份公司，走自營產業發展道路，投資房地產、文化創業、生態旅游等產業。走出龍崗、走出深圳，在異地購買土地，興建物業、園區，運營水、電、氣等公用事業，拓展社區經濟的要素空間。以土地、物業、資本等要素，積極參股本地高新技術企業或戰略性新興產業項目。鼓勵各社區股份合作公司參股回報穩定的大型基礎設施項目、金融項目，做好“龍崗社區發展基金”等有政府平臺支撐的大型金融理財項目。拓寬投資渠道，提升社區集體經濟資本獲利能力。圍繞重大產業項目和產業園區配套服務，優先將配套設施由股份合作公司承接建設。優先吸收項目所在地原村民就業。提升社區經濟與區內重大產業項目關聯度，提升股份合作公司的多元化經營能力。

探索多途徑解決土地、物業確權問題。堅持尊重歷史、公平合理、區別對待原則，分步分類明細社區擁有的土地、物業產權，多途徑探索解決歷史遺留問題，切實保障股份合作公司和原村民的合法權益。

（二）規范監管

完善法律文件，明確監管職能。一是明確監管職能。在《合作公司條例》中增加“監管機構與職責”章，明確監督機關權責及其與股份合作公司的關系。二是在“換屆選舉”規定中，完善“黨和政府的監管監督職能”條款。三是明確監管機關審批事項及權限，避免體例的混亂和法律適用的障礙。對《合作公司條例》中多次出現的“授權機關”相關程序性事項，建議納入新增的“監管機構與職責”中。

完善法人治理結構，健全內部治理體系。完善、創新制度，推動改變現有治理結構。充分發揮社區股份合作公司監事會和理財小組作用。建立監督事項登記備查制度，完善監督程序，改進監督方法。嘗試建立社區股份公司獨立董事制度。

健全監督機制，加強外部監管。一是加強“三資”清理、核查、監管，實施新一輪清理、核查工作，徹底摸清社區集體經濟“家底”。二是建立健全科學的績效評價機制，改變純粹以“分紅多少”定性公司運營績效的格局，從盈利能力、資產質量、債務風險、經營增長、創新能力、人力資本、社會貢獻等方面，科學評估各社區股份公司的經營績效。三是強化財務管理與審計監督。繼續推行會計代理記賬制度，完善年度審計、離任審計和專項審計機制，定期對各社區股份合作公司開展財務收支審計，強化審計監督。四是加強平臺建設，實現監督機制創新。進一步加強社區黨風廉政信息公開平臺建設；完善社區有關人員出國（境）管理系統，強化對社區重點人員監管；建立全區性的“三資”交易平臺，實現社區股份合作公司“陽光運作”。

（三）政企分開

慎選改革試點。應采取小范圍試點先行、分步驟穩中求進的改革策略。選擇集體經濟相對成熟，城市化水平較高，以社會管理、公共服務為主要職能的社區作為試點單位。而土地整備條件較好，集體經濟發展較差的發展落后社區，不宜作為改革試點對象。要有精巧的制度設計，確保基層黨政組織的權威、動員能力不弱化，確保基層社區平穩過渡。不能簡單一刀切，要分階段，結合不同社區區情，制定不同方案。

厘清社區負擔邊界。在區政府、街道與社區股份合作公司清晰劃分事權后，逐步分離社區股份合作公司在市政設施、社會建設、環境衛生、人口管理、治安維穩、計劃生育、消防安全等社會管理和服務職能。但社區內的非市政設施、綠化保潔、物業管理、小區服務等內部事務，應參照商品房花園社區，按照“誰受益、誰負責”的原則，由社區股份合作公司和社區居民承擔。

優先推進“企站分離”。根據深圳實際情況，可優先推進“站企”分離，理順股份合作公司與社區工作站的關系，明確各自職能定位，分工協作。建議社區工作站站長由街道直接選派，其他工作人員按市場化原則選聘，辦公經費、場所等由區、街道財政資金統籌安排。在未來條件相對成熟之際，可逐步實施更為深入的“政企分離”，將股份合作公司變更為完全承擔經濟職能的企業組織。

（四）股權改革

適度降低集體股比重。在股東大會批準的前提下，可適度減持集體股，降低集體股比例。減持的集體股應實行有償配售的原則，以募集方式向股民和原村民發售。在股民思想較為開放、人才意識較強的社區，可考慮將減持的集體股發售對象擴展至職業經理人、公司經營班子等管理精英群體，以實現公司長遠發展、吸引外來人才與保障原村民長遠福利之間的巧妙平衡。具體減持比例應由區相關部門制定實施辦法，建議集體股比重維持在20%～30%區間即可。

拓展股份處置權利。改變以往的“一人一票”決策機制，實行“一股一票”。還原股權的決策功能，這是股份合作公司建立現代企業制度、實現可持續發展的邏輯起點，也是股權改革、流轉以及其他處置權拓展的基本前提。實行“一股一票”決策機制，集體股、個人股的決策功能才能落地，股權流轉才有動力，才能擺脫經營決策僵化弊病，才能更好發揮管理精英的作用。

探索股權內部流轉。學習順德、南海等先進經驗，探索股權的內部流轉機制。制定統一的實施辦法，允許個人股權在原村民群體內，先行開展自由流轉試點。在原有的繼承、轉讓、贈予基礎之上，重點增加買賣的流轉方式。鼓勵公司經營層增加對個人股權的回購。股份合作公司可聘請專業社會中介機構，定期對集體經濟資產進行評估，及時公布股權實際資本價值，出臺股權交易指導價。對原村民間的內部股權交易，進行合同審查，確認交易的合法性、正當性。

探索股權主體多元化。在股權內部流轉較為順暢，股民開放意識日益增強的情況下，有意識、有步驟地探索股份合作公司股權結構面向社會資本開放，實現股權主體的多元化。在股民大會達成共識前提下，可允許股份合作公司以增資擴股的形式公開向社會募集資金，吸引戰略投資入股和參與管理，增強股份合作公司市場競爭能力。出臺統一交易辦法，本著雙方自愿的原則，允許股權在原村民與其他社會群體間自由交易、流轉。探索建立社區股權交易的區域性“三板”市場，加強政府部門對社區股權交易、流轉的監管。鼓勵有條件、有意愿的股份公司，向股權交易的“二板”、“主板”市場進軍，提高股權融資比重，將社區集體經濟逐步發展為更為靈活、更具競爭力的混合所有制經濟。

（五）其他配套舉措

加強基層黨組織建設。明確黨組織在換屆選舉中組織領導職能，從總體上把控好社區各項換屆選舉工作等。強化社區黨組織意見征求、決策作用。適當修改公司章程，完善股份合作公司民主決策程序，董事會提出的重要議題，要預報黨組織，征求匯集各方意見，會商形成決議，再提交股東代表大會表決、實施。強化社區黨組織對股份合作公司監督作用。提升集體資產管理委員會黨員比重。社區綜合黨委書記兼任“集體資產管理委員會”主任。通過選舉，將社區黨組織班子成員選進集體資產管理委員會，充分行使集體股大股東權益，擴大社區黨組織在股份合作公司經營中話語權。

加大社區人才培養與引進力度。重視本土經營人才的培養。實施本土人才“種子計劃”，選拔一批具有較強發展潛力的精英，通過知名院校繼續深造、高新科技企業掛職鍛煉、創業孵化計劃扶持等方式，打造股份合作公司“接班人”隊伍。重視外來精英人才的引進與使用。選擇一批思想開放、引才意愿較強股份合作公司，試點改革公司的經營激勵機制。營造“引得進、留得住、用得上”的人才環境，大膽變革公司運營管理機制，發揮引進人才經營與專業技術才能，實現人才效用的最大化。

促進原村民子女充分就業。出臺鼓勵原村民子女就業的相關政策和舉措。在就業能力培訓方面，政府應劃撥專項資金，專門用于培訓原村民的就業技能，公益性地舉辦各類技能培訓班。通過稅收、補貼等舉措，鼓勵本地區企業，在同等條件下，優先雇傭原村民。在股份合作公司層面，從集體股收益中劃撥出一定的資金，扶持本地青年就業、創業，提高他們的文化教育程度，鼓勵本地青年外出工作，在過渡期內保留外出就業人口的各項福利待遇以及其他原村民權利，為其外出發展解除“后顧之憂”。

成立社區股份公司發展輔導機構。借鑒臺灣地區農業合作經濟經驗，由政府出臺相關政策，成立社區股份公司發展輔導機構。或者采用購買服務方式，向社會其他中介機構，購買股份合作公司發展輔導服務，提供融資輔導、財務管理輔導、人才培訓以及強化企業核心競爭力、企業上市輔導等扶持。建立區國資委輔導員聯絡機制，了解股份公司需要什么，存在什么困難和需要什么幫助，對癥下藥，幫助解決發展難題。

注釋：

①混合所有制股份經濟，是社會主義基本經濟制度的重要實現形式，是集體資本、個人資本、社會資本等交叉持股、相互融合的股份經濟。發展混合所有制經濟，有利于集體資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短，相互促進，共同發展。