探索現代國有企業監督領導體制的科學設置

馬躍

隨著社會主義市場經濟體制改革的全面深化，國有企業的產權管理模式已由單一國有產權的無限責任形式（全民所有制企業或稱傳統國有企業），轉變為單一國有產權、國有產權控股或參股且實際控制的有限責任形式（公司制企業或稱現代國有企業）。這個變化使國有企業領導體制由執行《企業法》轉變到執行《公司法》，從而形成了現代國有企業的領導體制即公司法人治理結構。在這個治理結構中，重新定義了企業決策、執行和監督的機構和職能。如何將黨組織的監督職能與企業的監督職能有機結合，科學合理地設置現代國有企業的監督領導體制，從而有效發揮黨在現代國有企業中的監督保障作用，是一個亟待解決的課題。

一、現代國有企業監督領導體制的現狀

（一）實行公司法人治理結構

要研究現代國有企業監督領導體制，首先要了解現代國有企業的領導體制。目前現代國有企業普遍按《公司法》實行現代企業制度下的領導體制，即公司法人治理結構。法人治理結構就是在企業設立股東會、董事會、監事會和經理層，并明確各自的權責，即股東會的出資者所有權、董事會的決策權、監事會的監督權、經理層的執行權。通過股東會選擇和管理董事會、監事會，董事會選擇和管理經理層，經理層在企業內部行使用人權和管理權，監事會監督董事會和經理層這樣的制度安排，在企業形成權力機構、決策機構、監督機構和執行層之間既相互制衡又相互協調的權力運行機制。

法人治理結構與傳統國有企業的領導體制有明顯差異。傳統國有企業的領導體制一般實行的是黨政聯席會制度，它是建立在企業法人代表（總經理或廠長）負責制和企業黨委政治核心及保證監督作用發揮的法規基礎上，形成的一個集決策、執行和監督三責為一體的混合型領導體制。而法人治理結構是一個將決策、執行和監督三者獨立運行且協調的分治型領導體制。在這個體制中黨組織沒有直接進入，較多的是采取“雙向進入、交叉任職”的模式間接進入。即黨委成員符合條件的可進入法人治理結構任職，法人治理結構成員是黨員的可進入黨委任職。在這種情況下，如果黨委成員不發揮組織行為作用，即按黨委集體決定的意見在各自參加的會議上進行表決，那么黨委成員在法人治理結構中只承擔個人行為和責任，黨委主體責任的落實缺乏保障機制。

（二）設立以監事會為主體的監督領導體制

在法人治理結構中，監事會被設定為企業的最高監督機構。它被賦予了對董事會決議事項的質詢權或建議權；對公司經營情況異常時的調查權；對公司財務的檢查權；對董事、高管人員職務行為的監督權；對違法違規、違反公司章程和股東會決議的董事、高管人員的罷免建議權；對董事、高管人員損害公司利益時的要求糾正權和提起訴訟權等等。監事會只對股東會負責，獨立履行上述權限，并可通過程序要求公司其它各級監督機構協作配合。這就是法理上的現代企業監督領導體制。

現代國有企業中一般設有紀委，但由于法人治理結構中沒有紀委的監督定位，所以紀委在企業中的監督權限不夠明確。雖然一些企業的紀委書記通過“雙向進入、交叉任職”擔任了監事會主席，但目前紀委書記許多是不獨立于企業的，以至交叉任職的監事會主席也不獨立，這就影響了監事會作用的發揮。還有一些企業盡管監事會主席獨立，但不擔任紀委書記，這也影響了紀委在企業中監督作用的發揮?？傊?，紀委監督責任的落實也缺乏保障機制。這就是現代國有企業監督領導體制實際狀況。

（三）監督機構政出多門，監督責權交叉重疊

在現代國有企業中，監督的機構除了監事會和紀委以外，在董事會層面還有獨立董事和審計委員會具有特定的監督職能，在經營管理層面還有審計、監察等監督部門。此外還有股東層面和上級黨政監管等方面的監督檢查。

這樣產生的多口監督，容易造成某些監督事項被多個監督機構重復監督檢查，相關的監督信息也由于歸口的不同，而沒有能夠充分共享，以至造成監督資源的分散和浪費，使監督效率不高。還可能造成某個監督事項被各監督機構“漏掉”，降低了監督的有效性。最終造成監督主體不明確，監督責任不落實。

二、現代國有企業監督領導體制存在問題的分析

（一）現代國有企業黨委作用的定位

在現代國有企業領導體制下，黨委在法人治理結構中沒有制度定位，通常的作用方式是參與決策。盡管實行“雙向進入、交叉任職”，但由于沒有明確進入治理結構中的黨委成員是否要履行組織行為，所以并沒有改變黨委的政治核心作用定位（起領導核心作用的黨組織如黨組除外）。如果硬性規定為履行組織行為，黨委的作用定位可能轉變為決策主體即領導核心，這與法人治理結構的領導體制設計目標相悖，也不符合黨章有關規定。

此外，雙向進入條件可能不具備?，F代國有企業在選擇董事會成員和經理層人員時，已越來越多地采用國際國內市場化配置方式來聘用經營型人才，而這些人當中許多不是黨員，無法進入黨組織。這就使進入董事會、經理層中的黨委成員履行組織行為的方式難以實現。而且由于企業黨委掌握的經營信息不對稱、人員素質構成不同、目標價值取向特殊，所以對重大經營決策的參與意見存在一定難度和風險，從效率上也難以保證快速反應，因此讓進入董事會、經理層中的黨委成員將黨委的決定意見作為自己履行職務時的抉擇也是不盡科學的。

黨委成員中進入董事會、經理層的人員，在沒有履行組織行為的情況下直接決策或以雙重身份表態，就可能與黨委的主體責任發生沖突，影響紀委甚至監事會獨立履行監督職責。同時在黨內容易造成個人專斷，違反民主集中制的現象。

從以上分析可以看出，將現代國有企業黨委的作用方式定位成決策已經不適合，即使是參與決策也需探索更加有效可行、便于操作的方式。如何在現代企業制度下發揮黨委的政治核心作用，我們應該以實事求是、與時俱進的科學態度來探索。筆者認為，黨在現代國有企業的作用方式應該由以決策為主的形式轉變為以監督為主的形式。即黨委參與決策的主要方式是對法人治理結構的合規運行進行監督，通過這種監督來規范企業行為，保證黨和國家的方針、政策、法律和規章在企業得以貫徹執行，從而實現黨對國有企業的政治領導，起到政治核心作用。

（二）監事會的不獨立性對履行監督職責的影響

監事會在法人治理結構中的監督定位，決定了它必須獨立于董事會和經理層，只有保持獨立性才能真正履行監督責任。目前一些監事會沒有發揮應有作用，不能有效地對董事會、經理層進行監督，主要原因就是缺乏獨立性。尤其是監事會主席的不獨立更是影響監督的開展。

按法人治理結構的要求，監事會與董事會一樣是由股東會決定的，只對股東會負責，這從理論上界定了監事會的獨立性。但實際上許多現代國有企業的董事會成員與監事會成員之間，或在國有股東單位具有上下級關系，或在同一黨委中具有上下級關系，這自然會使監事會與董事會之間產生被動關聯，從而造成了監事會與董事會之間的不獨立。在監事會與經理層之間，由于監事會成員許多是由公司內部人員組成的，其待遇等利益關系都在本公司并由經理層決定，這會使監事會與經理層之間產生利益關聯，從而造成了監事會與經理層之間的不獨立。監事會成員尤其是監事會主席不獨立，會造成監事會虛設弱化、股東責任感降低、工作主動性下降、不敢監督不愿監督，甚至與被監督者“融為一體”、嚴重失職。所以必須要解決監事會主席和監事會的不獨立問題。

（三）現代國有企業的監督機制不協調

在現代國有企業中，雖然監事會已被明確為監督主體，但由于不獨立等主要原因造成它的監督地位還沒有真正確立，還不能完全滿足股東及各監督方對監督的需求并被認可，以至它對監督工作的統籌協調作用還沒有發揮到位，不能對企業進行全面有效地監督。因而各監督方仍從不同角度進行各自職能要求的監督檢查，但這些監督大多是單獨作戰，沒有統一協調，各監督方缺少統籌和協同，監督資源難于共享，監督合力難以形成，監督工作難以深入和持久，所以實際監督效果往往不夠明顯。此外，多方的監督檢查還可能會給企業增加重復監督的負擔，造成監督成本過高。所以必須盡快解決監事會不獨立等實際問題，真正確立它的監督主體地位，做實監事會，發揮它在企業的監督主導作用。

三、科學設置現代國有企業監督領導體制的新思路

（一）現代國有企業監督領導體制的科學設置

為了解決現代國有企業領導體制中存在的黨委定位問題、同時解決現代國有企業監督領導體制存在的監事會不獨立以及監督機制不協調問題，我們有必要對現代國有企業監督領導體制進行調整完善，從而做到科學設置。那么如何做到科學設置呢？以前面所述，如果現代國有企業黨委的作用方式定位為以監督方式來保證其政治核心作用的實現，那么就要在法人治理結構中選擇其實現的途徑，顯然將其融入以監事會為主體的監督領導體制是最合適的選擇。我們可以這樣設計“雙向進入、交叉任職”的新模式：即黨委（指起政治核心作用的黨委）成員和紀委成員不再進入董事會和經理層，黨委書記在保證獨立性的前提下進入監事會，并擔任監事會主席；紀委書記在解決獨立性問題的前提下擔任監事會副主席；組成的監事會中黨委成員和紀委成員之和達到監事會成員半數以上。這樣的新模式使監事會主席等監事會成員與董事會和經理層保持了獨立。由于監事會成員可以列席董事會和經理層會議，所以這種設計模式可以使黨委書記、紀委書記以及進入監事會的其它黨組織成員均可全程參與決策，參與決策的方式體現為通過監事會履行監督職能，即由上述人員經過黨的組織行為履行監事會職責。由此形成科學設置的現代國有企業監督領導體制。

通過這樣的制度安排，可以解決以下問題：一是這種設置確定了黨組織與法人治理結構的科學結合點在監督職能上，使得兩者有機兼容，黨組織和監事會的作用方向一致，可以形成合力，監督更加有效。同時這種設置也便于黨組織通過監事會對企業進行了解和監督，黨組織作用不會越位。二是解決監事會的獨立性問題。由于這種設置，使進入監事會的黨組織成員全都獨立于董事會和經理層，所以監事會和監事會主席也就獨立了。這樣就可以真正確立監事會的監督主體地位，同時也有助于解決監督機制不協調的問題。三是這種科學設置使黨委、紀委都通過監事會對企業進行監督，自然讓這兩者的站位和目標完全一致,真正使“兩個責任”能夠有機統一。既固定了黨委主體責任的擔當；又使紀委能在黨委的領導支持下專職履行監督責任，同時在上級紀委的領導下開展包括對同級的黨內監督。四是由于黨委定位的調整，其主體責任的部分內容需要由董事會和經理層承擔，黨委、紀委可以通過科學設置后的監事會有效監督該部分主體責任的落實。五是可以更好地在現代國有企業中恢復廣大黨員的政治責任感和廣大職工的主人翁（全民股東）責任感，促進企業形成弘揚正氣的監督氛圍和健康向上的企業文化。

（二）建立完善讓監事會獨立運作的制度環境

監督者與被監督者之間不能存在關聯關系尤其是利益關系?，F代國有企業的國有股東單位應該在有關管理制度上明確規定監事會與董事會、經理層各人員之間不能存在關聯關系，必須相互獨立，并在選派董事、監事時符合獨立原則。此外，股東會應加強與監事會的聯系，按其職責對監事會管理到位，對公司中涉及有關監事自身的各種事項決定權均要轉移給股東會。這樣，監事會運作的獨立性就會明顯提高。

（三）形成以監事會為主導的監督協調機制

盡快確立科學設置的現代國有企業監督領導體制，使監事會的監督主體地位明顯突出。要充分發揮監事會在企業的監督主導作用，按照有關程序，統一協調、接口各方監督機構和部門，形成工作統籌安排、相互協同配合、資源信息共享、監督高效有力的現代國有企業的監督工作機制，真正使監督具有主體性、合力性、可行性和有效性。

以上闡述，使我們看到了現代國有企業監督領導體制中存在的問題并加以分析，進而提出了科學設置現代國有企業監督領導體制的新思路。希望以此探索現代國有企業黨組織發揮政治核心作用的新方式、新途徑，努力建立具有中國特色現代國有企業的監督保障體制，從而有效發揮黨在現代國有企業中的獨特作用，同時也為“兩個責任”的落實到位提供頂層制度設計和法治基礎。