行政爭議糾紛事項信訪化：現狀、原因、對策

孟 偉

十幾年以來，引發政策和社會各界關注的“大信訪”現象，實質是現有信訪體制機制在認識和實踐中嚴重偏離了原有的制度設計，不應當也不恰當地承擔了“行政復查復核事項”等，造成“行政爭議糾紛事項信訪化”的事實。在建設和諧社會和維穩背景下，信訪部門逐漸由原來接待人民來信來訪的信息收集和處理，以及督查政府部門的“秘書”機構，變成了處理社會矛盾的總機制。

黨的十八屆四中全會《決定》明確要求把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序，就能得到合理合法的解決。信訪工作總體發展趨勢是探索建立涉法涉訴信訪與普通信訪分離機制，積極引導信訪人到信訪事項對口行政和政法機關依法解決問題。本文對行政爭議糾紛事項信訪化的現狀、原因進行分析，并提出相應改進對策。

一、行政爭議糾紛事項信訪化亂象

盡管在現代化政府治理過程中，十分強調行政過程的科學化和服務的人本化，但在現實政府行政過程中，總會因為歷史變遷、政策過程、行政行為等因素，引起各種行政性爭議、糾紛、矛盾。因此，處理各類行政性矛盾爭議糾紛，是政府行政過程的重要內容。如果行政部門傾向于把行政性矛盾爭議糾紛外部化為“信訪問題”，則會直接導致“行政爭議糾紛事項信訪化”亂象。

（一）行政爭議糾紛事項信訪化情況普遍，數量大

在信訪部門處理的各類信訪事項中，有本不應當由信訪部門受理的涉法涉訴類事項，另外一大類事項，就是行政爭議糾紛事項。在各地信訪部門處理的信訪事項中，行政矛盾爭議糾紛類事項，都是信訪部門受理的重要內容。

據深圳市信訪局統計，2014年全年信訪總量約34.855萬件次，其中行政職能事項878次，占總來訪量24.6%，這其中，勞動類56批309人次；調配招聘類9批36人次；就業安置類12批29人次；戶糧類27批30人次；住房類291批1137人次；文教衛類98批751人次；離退人員類67批245人次；職稱類2批52人次；農村分配類16批97人次；民政類86批360人次；社保類178批583人次；企業改制類26批131人次；事業改制類7批105人次；水電氣類2批2人次；金額系統類1批1人次。

從統計數據來看，屬于“行政爭議糾紛事項”的，占總信訪量四分之一，幾乎涉及社會生活各個方面，社會影響面大，其中屬于基本民生問題的，如勞動、文教衛、住房、民政、社保等占比較大，是“行政爭議糾紛事項信訪化”的重要領域。

（二）行政爭議糾紛事項信訪化造成巨大浪費

行政爭議糾紛事項的解決過程，一般涉及三類主體，一是行政部門，二是行政爭議權益人，三是信訪部門。行政部門把行政爭議糾紛事項轉入信訪渠道，形成行政爭議糾紛事項解決的“中途下車和變道”，轉而變成“信訪事項”，信訪部門只能將其再轉回相關行政部門，作為“行政爭議糾紛事項”，進入行政復查復核程序，轉了一圈又回到行政系統的原點。這種“行政爭議糾紛事項”轉移，由于權力結構的復雜性而必然降低溝通質量，極易導致久拖不決和處理不當，客觀上造成事項解決時間延長、空轉，信訪事項從初訪變成積案，有的積案長達數年，錯過行政解決和司法解決的最佳時間，造成行政機關行政成本的巨大浪費。

據深圳市信訪局統計，2015年僅深圳市進京上訪人員22批36人次，提前勸返人員12批25人次；廣東省委全會和省“兩會”期間，協調勸返深圳市赴省上訪人員11批133人次，其中集體上訪5批125人次；十八大四中全會及APEC峰會期間，進京上訪群眾44批51人次，其中非正常上訪20批25人次。各區在敏感節點，動用大量行政資源，前往北京勸返。這種情況充分說明，現有一些復雜社會爭議和糾紛處理機制通過“信訪渠道”解決的不恰當、不合理、不科學。

（三）行政爭議糾紛事項信訪化導致“政訪關系”紊亂

就信訪制度本身來看，信訪部門本應是接待人民來信來訪的信息收集和處理，以及督查政府各職能部門的“秘書”機構，不是解決“行政爭議糾紛事項”的行政職能部門，但現實情況是每年處理大量“行政爭議糾紛事項”，由于相關行政職能部門對待“行政爭議糾紛事項”存在“信訪化”導向，導致“初信初訪不結、重信重訪不斷、越級訪、非訪沒完沒了”，形成“政訪關系”混亂，弱化依法行政的局面，社會影響很大。

（四）行政爭議糾紛事項信訪化導致大量信訪人“信訪不信法”

在“行政爭議糾紛事項”的產生和處理過程與維穩的強制性要求產生矛盾時，各級政府為了完成維穩任務，遷就某些纏訪、鬧訪、非訪者，用“人民幣買平安”，結果造成“信訪有效”的不良示范，形成“信訪不信法”的大面積社會效應。

信訪人“信訪不信法”主要表現形式為：一是本來應是“行政復查復核”的事項，卻不通過行政途徑解決，而選擇信訪；二是即便政法機關處理終結的涉法涉訴案件，信訪人仍不息訴，選擇繼續上訪，或者通過聚集、圍堵政府機關甚至自殘等纏訪鬧訪等無理行為，變本加厲，要求信訪部門解決問題，“以訪壓法”，“以鬧壓法”。可以肯定地說，信訪過程中出現了越來越多的極端事件，嚴重破壞社會的安定和團結，使原本被稱為社會“減壓閥”的信訪制度，也可能產生了與社會穩定背道而馳的負面作用。更為重要的是，這種“信訪不信法”的行為與建設“法治城市”，全民守法的城市發展目標完全相悖，長此以往，政府將陷入被動狀態，社會可能陷入失序狀態。

二、行政爭議糾紛事項信訪化原因分析

（一）相關政府職能部門對“政訪”關系存在認識偏差

相關行政職能部門混淆了一般“信訪事項”與行政職能部門“職能事項”的區別。一般“信訪事項”，是人民群眾就政府和政府部門行政過程中，產生的一般性問題，提出的建議和批評意見，其特點不應是權利人個人的事項，也不應尋求權益的個人救濟，即解決個人問題。政府相關職能部門在職能行使過程中，可能產生各種問題，引發各種矛盾，這類問題和矛盾，屬于“職能事項”，應通過行政職能部門內部的救濟渠道加以解決。模糊二者的區別，就會造成某些政府職能部門，把本應在本部門職權范圍內或本系統解決的“職能事項”轉化成“信訪問題”，使權益人成為“信訪人”，這是造成“信訪亂象”的認識原因。

（二）相關政府行政職能部門問題處置機制不科學

政府職能部門在制定政策和執行政策過程中，不可避免會產生程度不同的政策漏洞、政策偏差、政策失誤，也可能因政策執行對象對政策理解有誤，由此產生各種“行政爭議糾紛事項”，需要行政部門建立科學合理的問題處置機制，但現實情況是存在“問題信訪化”問題。

一是行政部門對“行政爭議糾紛事項”分類不合理。根據各行政事項的業務類型，對這些爭議糾紛事項予以登記、受理、處理，但現實情況是存在著相關職能部門以問題反映的“渠道”來登記，如：通過信訪部門反映的問題登記為“信訪問題”等。在這種分類情況下，無法直接界定清楚“行政爭議糾紛事項”的業務歸屬，不利于有效解決問題，相反，把本應由行政系統內解決的問題，通過分類歸屬變成了信訪問題，引導行政爭議對象進入信訪渠道。

二是行政部門對“行政爭議糾紛事項”登記告知不當。應當明確的是，“行政爭議糾紛事項”屬于行政系統內部的爭議糾紛，其處理過程應遵循行政系統內的爭議受理、不受理、復查復核程序。但在實際行政過程中，相關行政部門在出具的受理告知或不受理告知過程中，直接以“信訪”問題進行受理或不受理登記，出具的告知通知書，也使用“信訪事項”說明受理或者不受理，這在客觀上導致把本應在行政系統內部處理的矛盾糾紛導入了信訪系統，轉化成信訪問題。

三是行政部門對“行政爭議糾紛事項”辦理不妥。相關行政部門登記受理各類“行政爭議糾紛事項”，應按所屬業務類型，并遵照業務規范程序辦理。但現實情況是，由于不合理地登記為“信訪事項”，于是按“信訪問題”進行辦理，遇到爭議對象對辦理情況不滿時，相關行政部門便簡單告知爭議人到上級信訪部門上訪。然而，各級信訪部門對相關行政部門的業務無權指導，也不可能對所有相關行政部門的業務進行管理。相關部門把“行政爭議糾紛事項”辦理成“信訪問題”，所導致的后果就是行政部門不作為，少作為，而使“行政爭議糾紛事項”通過“信訪化”成為難以解決甚至無法解決的“信訪空轉問題”。

四是行政部門對“行政爭議糾紛事項”使用“信訪章”不妥。大部分行政部門在處理各類“行政爭議糾紛事項”時，給“上訪人”的“回復”中，都提到“如你對此回復不服，你可在收到此回復之日起30日內向上一級機關申請信訪復查”并加蓋“行政職能部門信訪專用章”，這一“回復用語”和“信訪章”，把本應根據相關行政規則和程序，在行政系統內通過“行政復查復核”解決的“行政爭議糾紛事項”問題，轉而變成了要求走區、市、省，甚至國家信訪系統內的“信訪復查復核”程序的“信訪問題”，造成“行政爭議糾紛事項”的“中途變道”或“中途轉軌”。

（三）相關政府行政部門對可能導致的行政訴訟采取消極回避態度

“依法行政”是指行政機關必須根據法律法規的規定設立，并依法取得和行使其行政權力，對其行政行為的后果承擔相應的責任的原則。依法行使權力并對其行政后果承擔相應責任，是“依法行政”的核心要求。但從現實情況看，“行政爭議糾紛事項”處理過程復雜，涉及行政成本、行政效率、行政評價等，如果通過行政職能部門內部的“復查復核”等救濟渠道加以解決，可能造成相關行政職能部門行政成本增加、效能下降、面對行政訴訟等局面，甚至影響其行政能力的社會評價等。因此，相關政府職能部門把“行政爭議糾紛事項”統歸為“信訪事項”，這種消極被動的行政態度，是“庸政”、“懶政”的表現，是對“依法行政”要求的“巧妙”回避。采取通過信訪制度規避矛盾的消極態度與行政法規所要求“依法行政”的“法治思維”存在根本矛盾，與“法治城市”的發展目標相違背。

（四）信訪制度和行政訴訟法的實施存在歷史時差，易產生歷史慣性

信訪制度產生于20世紀50年代，2005年國家頒布了《信訪條例》，進一步規范了信訪行為，信訪是“指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動”。其基本職責是“受理、交辦、轉送信訪人提出的信訪事項；承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項；協調處理重要信訪事項；督促檢查信訪事項的處理；研究、分析信訪情況，開展調查研究，及時向本級人民政府提出完善政策和改進工作的建議”等。這表明，信訪部門與行政職能部門沒有直接領導和被領導關系，信訪部門只對各行政部門已經產生的行政矛盾、爭議、糾紛，起轉辦、告知、協調、督辦的責任。

《中華人民共和國行政訴訟法》是1989年4月4日由七屆全國人大第二次會議通過。十二屆全國人大常委會第十一次會議2014年11月1日表決通過首次修改行政訴訟法的決定，國家主席習近平簽署第15號主席令予以公布。

由于信訪制度的實施在前，歷史上曾發揮過重要作用，因此，在各類行政矛盾、問題、爭議、糾紛產生和解決過程中，權益人更易產生依靠信訪的心理，客觀上不愿意通過法律途徑解決問題。相關政府行政問題也由于對依法行政的認識不到位，以及在實踐中顧慮行政績效和行政責任，不愿意通過法律途徑解決問題。在這種情況下，信訪就成了權益人和行政責任部門共同選擇的渠道，從而使行政問題、矛盾、爭議、糾紛不可避免地信訪化，導致“信訪失序”和“政訪關系失序”的后果。

三、行政爭議糾紛事項科學合理化解決對策

行政爭議糾紛事項信訪化是在特定背景下對依法治國戰略和依法行政的偏離，也是對信訪制度設計初衷的誤用，因此，改變這一亂象必須從認識觀念、制度設計、行政行為等多方面下功夫。

（一）區分一般“信訪事項”與職能部門“職能事項”，解決信訪認識偏差問題

從全國各地信訪情況看，涉及信訪事項的相關政府職能部門和信訪者，在認識上普遍存在模糊一般信訪事項和行政職能部門產生的矛盾、糾紛事項的問題。

一般“信訪事項”，是人民群眾就政府和政府部門行政過程中，產生的一般性問題，提出的建議和批評意見，其特點不應是權利人個人的事項，也不應尋求權益的個人救濟，即解決個人問題。政府職能部門在職能行使過程中，可能產生各種問題，引發各種矛盾，這類問題和矛盾，屬于“職能事項”，應通過行政職能部門內部的救濟渠道加以解決。弄清二者的區別，在此基礎上，全面反思現有的行政職能部門處置問題矛盾的工作機制，反思信訪部門的工作規則，才能從根本上建立合理的“政信關系”，解決行政爭議糾紛信訪化的問題。

（二）堅持依法行政，處理好“政信關系”，解決行政矛盾糾紛處理機制不科學問題

十八屆四中全會提出全面依法治國的戰略要求，“依法行政”是基本要求。在全面依法治國的大趨勢下，依法行政不僅指行政機關必須根據法律法規的規定設立，并依法行使其行政權力，更包括對其行政行為的后果承擔相應的法律責任。可以說，依法行使權力并對其行政后果承擔相應責任，是“依法行政”的核心要求。這就要求，改變現實“政信關系”，使信訪部門回歸制度本身要求的一般信訪事項的處理，行政部門依法全面擔負起行政爭議糾紛矛盾的處置。

因此，各政府職能部門應作為行政矛盾糾紛解決的主體，在本部門內部成立處理行政矛盾糾紛機構，根據職能部門業務要求，從矛盾糾紛事項受理、分類登記、流轉程序、復查復核、回執答復等方面，建立行政系統內部的問題處理機制。對其可能產生的行政訴訟，建立內部回應和應對程序。做到行政職能部門矛盾糾紛內部處置科學化，外部處置依法訴訟化，從而解決以信訪化代替法治化的問題。

（三）強化法治權威，重視法律實踐，解決人民群眾信訪不信法問題

依法治國是現代文明國家的基本特征。十八屆四中全會提出要全面實行依法治國，要求執政黨、政府、社會，全面確立法治思維，依法公平、公正、公開處理各類矛盾和糾紛，讓法律程序成為解決矛盾糾紛問題的主渠道。因此，信訪部門應避免直接介入行政系統內部的行為，多在宣傳依法處置，提供法律援助方面做工作，以引導人民群眾依照法律途徑解決合理合法訴求。