政府購買圖書館服務(wù)績效評估初探

所謂“政府購買圖書館服務(wù)”就是指政府以出資者的身份，動用公共財政資金從社會組織和個人購買圖書館產(chǎn)品和服務(wù)，向公眾提供，由全社會共享。政府購買圖書館服務(wù)與圖書館服務(wù)傳統(tǒng)供給的最大不同，在于供給主體從以政府為中心轉(zhuǎn)向了社會的多中心主體，壟斷供給體制被打破，在滿足公眾對圖書館服務(wù)多元化、多層次化需求，實現(xiàn)服務(wù)公平化、均等化的同時，大大改進了政府治理的機制，提高了行政效率。從系統(tǒng)管理的角度認(rèn)識，政府購買圖書館服務(wù)是一個不斷循環(huán)、持續(xù)改進的過程，這個過程不僅以“績效評估”為起始點，而且以“績效評估”為回歸點。可以講，“績效評估”是政府購買圖書館服務(wù)環(huán)形鏈條中至關(guān)重要的節(jié)點，對保障最終績效具有特殊價值。政府購買圖書館服務(wù)在我國方興未艾，績效評估尚未引起足夠重視，存在著評估工作缺失、評估制度不完善、評估指標(biāo)不科學(xué)、評估結(jié)果不客觀，以及評估形式化、表面化等問題，這種狀況如不改觀，將嚴(yán)重影響和制約政府購買圖書館服務(wù)的健康順利發(fā)展。

1　績效評估對政府購買圖書館服務(wù)的價值

1.1全面衡量整體績效

政府購買圖書館服務(wù)的本質(zhì)是政府將其行政職能按照法律法規(guī)和政策的要求向社會組織進行“讓渡”，使社會組織成為政府的代言人，受政府委托、按照與政府的約定生產(chǎn)并向社會提供圖書館產(chǎn)品和服務(wù)。政府的績效將通過社會組織的績效體現(xiàn)出來，由于政府的目標(biāo)是實現(xiàn)公共利益，其行為必須向社會負(fù)責(zé)，因此就不可能不關(guān)心社會組織生產(chǎn)和提供圖書館服務(wù)的決策、規(guī)劃、方案、行為，尤其是績效等問題。但是，當(dāng)政府與社會組織簽訂合同之后，如果沒有對社會組織實施監(jiān)控的機制，那么社會組織就如同“脫線的風(fēng)箏”游離于政府的視野之外，就會由于各種原因造成履約不能，最終無法實現(xiàn)政府購買圖書館服務(wù)的績效目標(biāo)。防范和化解此類風(fēng)險，唯一的辦法就是對政府購買圖書館服務(wù)開展過程化、詳細(xì)化、常態(tài)化的“績效評估”，使項目實施中每一側(cè)面、每一環(huán)節(jié)、每一階段的成績、問題、癥結(jié)都以“績效”的形式反映出來，得到全面而客觀的評價。

1.2判斷政策的適用性

與其說政府購買圖書館服務(wù)是政府行政和治理模式的轉(zhuǎn)變，不如說是政策和制度的創(chuàng)新。因為在我國，政府購買圖書館服務(wù)無論是對于出資者的政府，還是對于承接者的社會組織，抑或服務(wù)享用者的圖書館以及讀者，都是全新的內(nèi)容，需要新的政策和制度予以指引和規(guī)范。那么，究竟政府購買圖書館服務(wù)需要哪些政策和制度？應(yīng)該如何建立科學(xué)化、動態(tài)化、可優(yōu)化的政策與制度體系？政策與制度的適用性怎樣？政策與制度適用中存在問題的癥結(jié)在哪里？這些問題是無法回避的。事實上，目前我國政府購買圖書館服務(wù)中遇到的各種問題，比如購買資金預(yù)算不足、選擇承接主體隨意、談判與合同簽訂程序不規(guī)范、履約監(jiān)督不到位等皆與政策和制度的不適應(yīng)性有關(guān)。通過對政府購買圖書館服務(wù)績效的評估，能夠準(zhǔn)確找到政策與制度的缺陷，從而為建立更科學(xué)、更有效、適用性更強的制度與政策提供支撐。

1.3預(yù)防發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象

創(chuàng)新與風(fēng)險是一對孿生兄弟，只有防范風(fēng)險，才能保護好創(chuàng)新。第一，從政府購買公共服務(wù)的制度安排看，在購買服務(wù)中，政府、公職人員握有決策、規(guī)劃、招標(biāo)定價、簽訂合同、服務(wù)監(jiān)督等核心權(quán)力，而社會組織希望從承包服務(wù)中攫取利潤，這就為“合謀”——權(quán)錢交易創(chuàng)造了條件 [1]。在英國、法國、澳大利亞、西班牙與意大利等國家都發(fā)生過政府購買公共服務(wù)的賄賂事件，以致公共服務(wù)外包被認(rèn)為是西方國家腐敗產(chǎn)生的最主要原因之一 [2]。在我國圖書館外包實踐中，暗箱操作、收受賄賂、串標(biāo)和虛假投標(biāo)等問題時有發(fā)生，由此被查處的案件屢見不鮮。這些問題能否在政府購買服務(wù)中被杜絕，不容樂觀。對政府購買圖書館服務(wù)存在的腐敗現(xiàn)象，著重于預(yù)防和盡早發(fā)現(xiàn)，予以及時處理，而從某種意義上講，績效評估正是針對腐敗問題的一種防范與預(yù)警系統(tǒng)。

1.4評價承接主體能力

社會組織是政府購買圖書館服務(wù)的承接主體，其承接服務(wù)的經(jīng)驗、能力，以及承接服務(wù)范圍的寬窄與公信力和守法意識等直接制約著購買效果。圖書館實踐中往往可以看到這種情況：針對同一種外包業(yè)務(wù)，有的供應(yīng)商不僅能按合同約定的數(shù)量、質(zhì)量、時間完成，而且能做出創(chuàng)造性的貢獻，取得比合同要求標(biāo)準(zhǔn)還要高的業(yè)績。與此相反，也有供應(yīng)商則不僅完成起來較為吃力，而且會出現(xiàn)各種各樣的質(zhì)量問題與相關(guān)糾紛。其原因就在于不同的供應(yīng)商對圖書館服務(wù)的承接能力有明顯差異。評價、選擇社會組織是政府購買圖書館服務(wù)最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)之一，但以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來選擇、按照什么樣的程序來選擇，則存在著較大的主觀性、隨意性，特別是在參與競爭的社會組織數(shù)量少（尤其是在唯一來源招標(biāo)，選擇余地有限）的情況下，就會更加放松對社會組織的評價標(biāo)準(zhǔn)，放寬選擇條件，由此給后續(xù)工作留下隱患。在規(guī)范的政府購買圖書館服務(wù)操作中，所有的社會組織都被納入同一評價體系，適用同一評價標(biāo)準(zhǔn)，使對社會組織的選擇公平、公正、透明。

2　政府購買圖書館服務(wù)績效評估的幾個問題

2.1評估指標(biāo)的選擇

“指標(biāo)”是績效評估的觀測點，績效評估要圍繞事先設(shè)定的指標(biāo)及其包含的數(shù)量、質(zhì)量要求展開。不僅如此，績效評估要形成由各類、各種指標(biāo)組成的指標(biāo)體系，以使評估全面化，防止片面化。評估指標(biāo)的選擇要解決的首要問題是“評估導(dǎo)向”。在政府購買圖書館服務(wù)中，政府制約社會組織的依據(jù)除了相關(guān)的法律法規(guī)外，最主要的就是“合同”。因此，績效評估應(yīng)以合同設(shè)定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向，全面考量社會組織的“達(dá)標(biāo)”情況。一方面，指標(biāo)要有可觀測性，明確而具體，并與合同約定相匹配。另一方面，指標(biāo)不僅要涉及圖書館服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、完成時間，還必須包括社會組織的內(nèi)部管理、運行、信譽、公信力，以及成本收益比等。一般來講，政府購買圖書館服務(wù)的績效評估指標(biāo)可以分成“政府投入指標(biāo)”“社會組織投入指標(biāo)”和“讀者服務(wù)滿意度指標(biāo)”，在此之下再劃分成若干二級、三級指標(biāo)，每類每級指標(biāo)被賦予不同的權(quán)重系數(shù)，以示重要性的差異。

2.2購買模式的影響

政府購買圖書館服務(wù)的模式多種多樣。比如在國外經(jīng)常采用的模式有合同出租、公私合作、使用者付費、補貼制度等，在國內(nèi)使用較多的模式包括合同制、直接資助、項目申請制、憑單制、公益創(chuàng)投等。不同的購買模式的作用機制不同、目的不同，預(yù)期效果不同，因此評估的觀測點、評估指標(biāo)、評估技術(shù)、評估組織方法都會有區(qū)別。比如，對于以招投標(biāo)為核心的合同制，采用第三方評估較為科學(xué)。但是，對于定向購買圖書館服務(wù)，則不宜采用第三方評估。鑒于不同購買模式的特點和側(cè)重性、復(fù)雜性、特殊性，對不同的政府購買圖書館服務(wù)項目都應(yīng)采取針對化、專門化的評估方案設(shè)計。然而，從我國政府購買圖書館服務(wù)的整體考察，評估標(biāo)準(zhǔn)、評估方法都基本相同，幾乎“千人一面”，分門別類的評估標(biāo)準(zhǔn)和方法鮮見，個性化的具有代表與推廣借鑒價值的評估方案更是闕如，使得評估結(jié)果的科學(xué)性、客觀性大打折扣。

2.3讀者與社會評估

讀者和公眾是政府購買圖書館服務(wù)的最終受益者，政府購買圖書館服務(wù)不是要使政府滿意，而是要使讀者與公眾滿意，“讀者和公眾”滿意度是檢驗政府購買圖書館服務(wù)績效的終極標(biāo)準(zhǔn)。但是，以現(xiàn)代評估理論來審視圖書館服務(wù)評價指標(biāo)體系，不難發(fā)現(xiàn)其中存在著嚴(yán)重的以政府行政為中心的觀念。圖書館評價指標(biāo)體系雖然由專家在周密論證基礎(chǔ)上制定，在編制過程中力求民主、科學(xué)，但還是無法抹去政府行政管理的印記，忽視了社會力量訴求的表達(dá)。這種評估體現(xiàn)了強烈的政府行政管理意志，其他社會利益相關(guān)者的利益訴求被消解，可謂“圖書館評估在行政手段強制干預(yù)下失去了其代表社會多種利益主體的地位，成為一種政府管理行為” [3]。在政府購買圖書館服務(wù)績效評估中，要把讀者和公眾評估放在突出地位，把讀者與公眾的評價當(dāng)成最重要的指標(biāo)。圖書館要建立讀者和公眾評估制度，培育讀者與公眾參與服務(wù)評估的意識和積極性，密切與讀者、公眾之間的溝通和交流。

2.4評估結(jié)果的運用

績效評估的目的就是要一個“結(jié)果”，這個結(jié)果不僅是政府決策購買新的圖書館服務(wù)項目的依據(jù)，也是政府按照合同約定兌現(xiàn)對社會組織承諾的參照標(biāo)準(zhǔn)，還是對社會的一種“交待”。所以，要正確、及時運用績效評估的結(jié)果。一方面，評估結(jié)果要第一時間向社會公開，接受讀者和公眾的申請查詢；另一方面，要建立激勵機制，對履約情況好的社會組織予以物質(zhì)與精神的獎勵。當(dāng)然，還必須建立信任基礎(chǔ)之上的責(zé)任追究機制，對于階段性、環(huán)節(jié)性評估發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)立即要求社會組織改正。社會組織不按要求執(zhí)行的，政府可以終止合同。對于項目總結(jié)性評估未達(dá)標(biāo)者，政府應(yīng)拒絕支付相應(yīng)款項，并視情況追究社會組織的民事責(zé)任。對于社會組織弄虛作假、暪報數(shù)據(jù)、混淆視聽的行為，一經(jīng)查實，將按法律規(guī)定追究其行政和刑事責(zé)任。對于不按合同要求履職的社會組織，政府應(yīng)將其納入信譽不良的“黑名單”，剝奪其投標(biāo)、中標(biāo)資格。

3　政府購買圖書館服務(wù)績效評估的建議

3.1健全績效評估的制度環(huán)境

完善的法律和制度是順利開展政府購買圖書館服務(wù)的基礎(chǔ)條件與最重要的保障。我國《政府采購法》雖然涉及了績效評估問題，但原則性較強，而且主要適用于政府購買工程、貨物的績效評估，不適用于購買公共服務(wù)的評估。財政部發(fā)布的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》第六章“績效和監(jiān)督管理”對績效評估的規(guī)定也較為含糊、籠統(tǒng)，指導(dǎo)性較強，缺少具體規(guī)定，可操作性不足。雖然廣州市政府頒布了《政府購買社會服務(wù)考核評估實施辦法（試行）》，上海市技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布了《社區(qū)公益服務(wù)項目績效評估導(dǎo)則》，對政府購買公共服務(wù)績效評估的原則、程序、抽樣、觀測等進行了規(guī)定，但針對同一性質(zhì)項目的不統(tǒng)一性還是非常明顯的，同時由于缺乏制度的保障，實踐中的隨意性也比較大。建議政府相關(guān)部門從圖書館服務(wù)的宗旨、目的、方法、服務(wù)對象的特殊性出發(fā)，制定專門性的績效評估制度和操作規(guī)范。

3.2建立第三方獨立評估機制

為了確保政府購買公共服務(wù)績效評估的公正性、客觀性，各國政府普遍引入了“第三方評估”機制。所謂“第三方”，是指處于社會組織、民眾之外的另一種非政府機構(gòu)，通常是具有相當(dāng)權(quán)威性和專業(yè)性的中間組織或機構(gòu)。一個成熟的第三方機構(gòu)往往被視為行業(yè)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)者，且具有良好的社會認(rèn)可度，能根據(jù)行業(yè)特征開發(fā)相應(yīng)的評估標(biāo)準(zhǔn)，組織行業(yè)內(nèi)考核 [4]。我國對政府購買公共服務(wù)第三方評估已經(jīng)有了初步實踐。比如，上海市政府委托浦東新區(qū)成人教育協(xié)會、浦東新區(qū)社會經(jīng)濟調(diào)查中心、審計事務(wù)所等對民辦非學(xué)歷教育和相關(guān)社會組織的財務(wù)狀況開展了評估。但從整體統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，我國超過50%以上的政府對社會組織購買公共服務(wù)沒有規(guī)范的第三方評估，100%沒有來自專業(yè)的第三方機構(gòu)的審計 [5]。在政府購買圖書館服務(wù)中引入第三方評估機制，無論對于法律和政策的落實還是對于社會組織的履約，以及政府和社會的監(jiān)督，都是大有助益的。

3.3注重對實施全過程的評估

既往圖書館的績效評估基本上都是“事后評估”，帶有總結(jié)性質(zhì)，缺點是發(fā)現(xiàn)問題遲、查找癥結(jié)不準(zhǔn)，因而常常是應(yīng)對不力。政府購買圖書館服務(wù)不同，其特點是“全過程評估”，把購買服務(wù)和實施的所有環(huán)節(jié)納入評估框架，使評估活動貫穿在全過程。“事前評估”，主要是評估購買方案的可行性、計劃的周密性、實施的可靠性；“事中評估”，主要是評估投標(biāo)招標(biāo)的合法性、選擇社會組織的公平性、社會組織的勝任性，以及購買方式的恰當(dāng)性；“事后評估”，主要是評估社會組織對購買合同的全面履約情況、評估服務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)情況、評估社會組織與政府的合作情況等。相對于事后評估，全過程評估具有工作量大、涉及內(nèi)容復(fù)雜、評估方法多樣化等特點，要求政府、圖書館做到科學(xué)統(tǒng)籌安排，將可能涉及的每一個細(xì)節(jié)問題都盡可能納入預(yù)設(shè)的評估方案，做好充分的準(zhǔn)備。

3.4不斷提升評估專業(yè)化水平

政府購買圖書館服務(wù)績效評估既是一項行政管理工作，更是一項專業(yè)工作。其一，政府購買圖書館服務(wù)適用專門的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)與其他類型的規(guī)范圖書館的法律法規(guī)在目的、內(nèi)容、要求等方面都有較大的不同，需要有專業(yè)化的機構(gòu)和專業(yè)人員來掌握與運用。其二，圖書館工作本身具備專業(yè)化的性質(zhì)，有專門的理念、方法、手段、技術(shù)。目前，我國從事政府購買圖書館服務(wù)績效評估的人員數(shù)量、素質(zhì)均不能較好地適應(yīng)需求，能夠熟練掌握法律法規(guī)和相關(guān)政策，正確運用評估專業(yè)知識與評估技術(shù)的專家型人員匱乏，這與迅速發(fā)展的政府購買圖書館服務(wù)實踐形成了反差，制約了此項工作向廣度和深度發(fā)展。一方面，在人員素質(zhì)還不能勝任績效評估要求的情況下，應(yīng)盡可能聘請社會專業(yè)評估機構(gòu)承擔(dān)相關(guān)工作。另一方面，著手建立政府購買圖書館服務(wù)績效評估專家?guī)欤纬蓪＜倚偷脑u估隊伍。政府、高等學(xué)校、圖書館還應(yīng)采取措施加強對績效評估人才的培養(yǎng)，比如在高等圖書館專業(yè)教育中增加績效評估課程、開展績效評估培訓(xùn)等。