公私合作治理模式視域下鄰避沖突的破局之道

(中共重慶市委黨校法學教研部,重慶 400041)

鄰避沖突從某種意義上來說是國家現(xiàn)存治理模式與公民日益增長的民主參與愿望之間的沖突,是行政權(quán)維護的整體范圍內(nèi)的公共利益與行政權(quán)作用之對象的私人利益之間的矛盾。鄰避沖突暴露出公民在行政決策中的參與渠道不暢通之痛,而這與全世界范圍內(nèi)諸國治理所體現(xiàn)出來的公私合作治理模式之趨勢有些不相融洽。我國學者對鄰避沖突的研究缺乏對協(xié)商性行政決策程序進行細致的制度設計,沒有對協(xié)商性行政決策中可能出現(xiàn)的問題進行解釋,沒有對受害人享有補償權(quán)利的緣由從法學意義的角度進行解答。鑒于此,本文以合作治理為線索,旨在對鄰避沖突中所展現(xiàn)出來的公眾協(xié)商性參與權(quán)缺失提供一個解決路徑。

1 公私合作治理的分析框架

自從世界范圍內(nèi)進入行政國家以后,行政權(quán)力不斷擴張:從自由主義競爭時期的維護社會秩序、征稅、外交等傳統(tǒng)領域向社會福利、經(jīng)濟管制等新的領域擴張。特別是進入二戰(zhàn)以后,這種趨勢逐漸增強,行政權(quán)無孔不入。傳統(tǒng)的政府“命令-控制”式管制模式將社會治理視作技術(shù)性工作而非政治性工作,其抹去了各種各樣的私人主體參與行政規(guī)則、行政決策制定、實施、執(zhí)行的可能性。“這種治理模式逐漸暴露出公平與效率的矛盾、政府機構(gòu)膨脹問題、官僚主義問題、治理成本無限增長的問題、腐敗問題等弊端。”[1]這亦證明了如同市場失靈一樣,政府也會失靈。

鑒于此,世界各國都把目光轉(zhuǎn)向一種新的治理模式——公私合作型治理模式。這也是西方新公共管理運動的價值歸依。首先,政府通過廣泛地將一般公民以及社會組織的協(xié)商性參與權(quán)納入行政規(guī)則制定中,可以確保行政規(guī)則的制定具有更強的公眾滿意度,便于人們?nèi)プ袷亍Ｃ绹膮f(xié)商制定規(guī)則程序就是一個很好的借鑒。它不僅保障了參與人的協(xié)商性權(quán)利,也承認了參與人享有自愿退出的選擇權(quán)。依照美國等的經(jīng)驗,合作治理模式在參與理念方面突破了傳統(tǒng)的政府回應模式——機械地單純聽取參與人的意見,轉(zhuǎn)向參與人以一種平等協(xié)商性的地位參與行政決策。他們在這里可以討價還價,對相關(guān)問題進行充分的討論。“協(xié)商的要求會迫使當事人區(qū)分其關(guān)注事項的優(yōu)先次序,集中于關(guān)鍵性的問題,調(diào)適各自的立場,并有效地分享信息。”[2]209其次,通過“民營化”進程,政府將大量的公共服務以及傳統(tǒng)的屬于政府固有的職能進行外包。雖然會出現(xiàn)一些問題,比如私人公司追求私人利益最大化與公共事業(yè)的公共利益性之間的矛盾。但是,從總體效果而言,其擺脫了政府失靈的困境,節(jié)約了社會成本,提高了服務與管理質(zhì)量。管制改革標志著行政法新轉(zhuǎn)變的開始,“法律制度的作用從主要使新擴張的公共權(quán)力與新增加的國家干預合法化,轉(zhuǎn)向公私權(quán)力的新混合、私權(quán)力新利用與越來越依賴市場方法以達成公共利益目標等合法化”[3]112。

鄰避設施中,有些屬于公共服務項目,通過公共服務外包,就形成了雙重責任主體。一方面,政府作為公共服務外包的決策者,其外包出去的是政策的實施權(quán),政府自身保留了政策的執(zhí)行權(quán),需承擔起固有的公法范圍內(nèi)的責任。即使擴大政府行為理論的適用范圍(雖然在美國以及英聯(lián)邦國家中,法院都給承擔公共服務職能的私人主體設置憲法性的責任要求,但是政府行為理論一直在不斷地變化,且美國法院似乎從來就不主張將政府行為理論過度地擴張到限定的范圍之外),政府亦須承擔此類公共服務的補充性責任。另一方面,作為公共服務外包政策的實施者,毫無疑問,是政策的直接責任承擔者。雙重責任模式意味著權(quán)利救濟渠道不再單一化,可以為利害關(guān)系人提供更多的權(quán)利救濟砝碼。在“私有化”時代,這無疑是非常英明的制度設計。

在協(xié)商性參與進程中,或許人們對有些問題還存在一些疑問。首先,行政政策的制定需要大量的專業(yè)性知識,不具備該類專業(yè)知識的普通公眾的協(xié)商性參與對高質(zhì)量決策的形成是否具有積極的促進作用,是否可能導致決策的效率降低,參與者是否會故意拖延時間。其次,協(xié)商性參與賦予了參與者討價還價的權(quán)利,是否會造成政府的決策偏向大型的利益集團,是否會以顛覆公共利益為代價而滿足參與者的個人利益。最后,協(xié)商制定行政政策程序使各個參與者之間達成了一整套合意的協(xié)議,若政策的制定者與實施者背離了“合謀”的協(xié)議,利益關(guān)系人的權(quán)利救濟渠道如何。

確實,對于這些問題的回答關(guān)系到協(xié)商性行政決策模式是否具有正當性以及是否保留了政府的法定責任問題。朱迪·弗里曼教授在《合作治理與新行政法》中通過大量的數(shù)據(jù)對這些問題進行了詳細的論證。她認為,協(xié)商性立法有助于增加人們對規(guī)則制定的滿意度;參與者的意見被大部分吸收到行政立法中去,提高了立法質(zhì)量,提高了效率;雖然參與者對政策的制定具有不成比例的影響,但是行政機關(guān)對參與者的話語給予了同樣程度的考慮;協(xié)商性行政立法并沒有免除行政機關(guān)履行被賦予之職責的責任[2]223-271。雖然這篇文章論述的是協(xié)商性行政立法,但是協(xié)商性行政決策與它具有本質(zhì)上的類似性,都是一種政策制定;再者,雖然美國的社會組織文化與中國的有所不同(如美國的私人團體是高度組織化的,且占有豐富的社會資源,其力量比較強大,但中國社會組織的力量相對較弱小),但是這并不能阻止協(xié)商性行政決策在中國大地上生根發(fā)芽、開花結(jié)果,況且中國的社會組織可以朝此方向努力,這也是一種趨勢。

通過對公私合作治理模式的初步分析,在此基礎上,面對鄰避運動所體現(xiàn)出來的公眾參與權(quán)缺失以及權(quán)益無法得到保障的困惑,可以有針對性地提出解決之路。

2 鄰避沖突產(chǎn)生的核心要素

最近幾年,我國鄰避沖突現(xiàn)象愈演愈烈。這不僅意味著公民權(quán)利意識的高漲,更涵射了一系列制度性設計存在的缺憾。鄰避運動的產(chǎn)生是多樣性的原因混合所致,而政府權(quán)力的濫用是催化劑。“鄰避設施具有明顯的負外部性,其所產(chǎn)生的收益由所在城市居民共同享有,但產(chǎn)生的成本和風險卻由設施附近公眾承擔,從而產(chǎn)生不均衡和不對稱的成本、收益分配結(jié)構(gòu)。”[4]在這里公共利益與私人利益之間具有不平衡性,即鄰避設施的收益所覆蓋的公共利益在價值取向上似乎優(yōu)益于其所帶來不利影響涵蓋的個人利益。實際上公共利益大多數(shù)是經(jīng)濟效益,私人利益大多數(shù)是環(huán)境利益、便利生活的利益,也可能是某種心理利益。政府并沒有對這兩種利益類型進行富有成效的權(quán)衡,至少沒有對后者給予一定程度的重視。似乎更不能讓人忍受的是,政府在偏向于具有優(yōu)先、優(yōu)益地位的公共利益的情況下并沒有給予公眾充分的參與協(xié)商的機會,導致利害關(guān)系人不享有對私人利益進行辯護以及為此爭取替代性政策的機會。并且,政府的補償措施似乎沒有出現(xiàn),利害關(guān)系人對此也無可奈何。

2.1 公共利益的優(yōu)益性導致利益分配不均

公共利益和私人利益從來就不是平等的,就和私人利益本身從來就不是平等的一樣。政府決策所指向的公共利益總是凌駕于其所帶來的負面效應涵蓋利益之上,后者在得不到有效處理的情況下總是會約束前者的生存與發(fā)展空間。例如政府要建設一個污染較嚴重的化工廠,在從目前的中國現(xiàn)實來看,化工廠所帶來的GDP效益似乎是政府更看重的,而環(huán)境利益卻被擱置在一旁。當環(huán)境污染問題得不到有效解決的情況下,化工廠必定面臨停產(chǎn)關(guān)閉的危險。這就在二者之間形成了一個惡性循環(huán)。

由于鄰避設施具有負外部性,且政府機關(guān)認為鄰避設施所帶來的公共利益明顯大于其所引發(fā)的環(huán)境方面以及人們心理方面的負面效應,因而后者的利益就得不到充分的考慮。“外部性的出現(xiàn)意味鄰避設施所產(chǎn)生的效益并未透過市場機制來合理地分配,而外部化的成本往往轉(zhuǎn)嫁給設施周邊的民眾。”[5]這就又引發(fā)了另一個問題,即以犧牲負面效應承擔者的利益來滿足大而廣之的公共利益,這導致了利益分配的不均衡。以利益覆蓋人群的數(shù)量以及價值上的大小來判斷何種利益具有考慮上的優(yōu)先性,這本來無可厚非。但若是過度地看重價值較大的公共利益而忽視價值較小的個人利益,這似乎不是一個合理的價值判斷。況且“公共利益”本身就是一個不確定性法律概念,加上有些私人利益在公共利益旗幟的庇護下已經(jīng)搖身一變成為公共利益,那么利益大小的價值判斷就不再是一個簡單的問題了。

2.2 公私合作治理理念羸弱造成公眾參與不足

雖然在歐美國家,公私合作治理模式已經(jīng)普遍地展開。但是,由于各方面的限制性因素,我國在此領域還存在一定的不足與欠缺。相應地,公眾參與方面的形式以及實質(zhì)上的缺陷也是導致鄰避沖突的根本原因。在實際的鄰避設施的選址、規(guī)劃、方案選擇、實施上都似乎是“隱蔽”的,公眾都是在鄰避設施將要建造時才對此有所了解。政府的決策模式是自上而下的“決定-宣布-辯護”進程。雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃草案應當聽取專家以及公眾的意見,但這也只是個擺設,操作性不強,政府對此也沒有給予高度重視。并且,其沒有規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃實施階段的公眾參與權(quán),而這恰恰是十分重要的。

當公眾對鄰避設施方案的選擇與執(zhí)行全然不知時,公眾的反抗情緒是強烈的。正如Rabe的田野研究顯示的,“如果沒有公開的鄰避設施選址過程,一旦居民得知某鄰避設施選中其社區(qū)作為興建地址的時候,在無心理準備的情況下,他們第一反應必定是在詫異與憤怒支配下誓言抗議到底”[6]。由此可見,社會組織以及公眾的參與愿望受阻是公私合作治理模式所不能容忍的,這也是造成鄰避設施規(guī)劃選址方面容易出現(xiàn)武斷現(xiàn)象的根本原因。

2.3 權(quán)利救濟渠道不暢致使補償機制短缺

首先,依照我國新舊《行政訴訟法》的規(guī)定,公眾若對鄰避設施的方案選擇感到不滿,其沒有向法院提起行政訴訟的權(quán)利。我國法律目前還沒有賦予一般公眾享有提起行政公益訴訟的權(quán)利,這也是我國《行政訴訟法》的一個短板。其次,我國學者以及實踐工作者沒有對鄰避設施周圍的居民為何享有補償權(quán)給予合理的理論解釋,公眾的受補償權(quán)存在理論性論證短缺。即使有人認為受補償權(quán)源于居民的權(quán)利受到損害,那么接之而來的問題是何種權(quán)利受到損害,環(huán)境權(quán)還是心理所有權(quán)?這些都不能為居民的受補償權(quán)利提供理論性證明。實際上,居民之所以享有補償?shù)臋?quán)利,是基于憲法修正案第22條第3款的規(guī)定。然而,有關(guān)政府部門沒有對這個法律條文給予充分且完整的理解。該條規(guī)定,“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”。那么作為財產(chǎn)權(quán)范圍內(nèi)的相鄰權(quán)是否屬于此補償范圍之內(nèi),即鄰避設施周圍的群眾同設施的所有者之間存在相鄰權(quán)的關(guān)系(公眾享有不受周圍居民、設施干擾的生產(chǎn)、生活權(quán)利),政府是否需要因為“征收”了公眾的“相鄰權(quán)”導致他們在此方面的權(quán)利受到威脅而對他們作出補償,答案是肯定的。政府不應當將“私有財產(chǎn)”以及“征收征用”進行過分地限定性解釋,不應從理論層面上限制他們享有補償權(quán)的可能性,從而關(guān)閉了權(quán)益受損者尋求補償措施的大門。再次,在現(xiàn)實生活中,似乎也沒有鄰避設施的私人承包商對相關(guān)人進行補償?shù)南壤?法院似乎也不會受理相關(guān)人以要求私人承包商進行補償為訴訟請求的起訴。鑒于此,我們可以看到權(quán)益受損人的權(quán)利救濟渠道是那樣的短缺,以至于當他們不滿意鄰避設施在自家門口建設時,他們只能訴諸于非法律性救濟渠道。

實際上,對這三個鄰避沖突產(chǎn)生的核心要素進行更深層次、細致的分析,我們可以發(fā)現(xiàn)鄰避沖突本質(zhì)上可歸因于公眾享有的公私合作治理模式下協(xié)商性權(quán)利的缺失問題。若公眾真正享有同行政機關(guān)就鄰避設施的選址、開工建設等問題進行協(xié)商的權(quán)利,那么公眾就可以討價還價,由于利益分配不均造成的利益受損等問題就可以通過確定較高的鄰避設施的建設標準以及協(xié)商簽訂的補償協(xié)議獲得有效解決。在這里,公共的協(xié)商性參與權(quán)似乎成為了一把“萬能的鑰匙”。

3 鄰避沖突的解決機制:協(xié)商性行政決策程序

首先,在鄰避設施規(guī)劃過程中,行政機關(guān)應當將此對社會進行充分地公開,對行政決策的合法性、正當性、效益性等問題進行充分辯論。參與協(xié)商的利害關(guān)系人包括行政機關(guān)、設施的擁有者、周圍居民的代表、環(huán)境保護團體、享有行業(yè)標準設定權(quán)的組織。在這里,參與人可以對此進行充分地協(xié)商,可以討價還價,可以發(fā)表各自利益團體的主張。并且以解決問題為導向的協(xié)商或許可以發(fā)現(xiàn)一些參與者本身沒有發(fā)現(xiàn)的問題,從而可能會改變參與者事先的問題主張(如周圍居民可能由提高補償標準的要求向提高鄰避設施設備的技術(shù)質(zhì)量要求轉(zhuǎn)變),最終形成一個多方滿意的問題解決方案。由于通過“緩解”可以有效地應對鄰避運動,即“通過技術(shù)上改進鄰避措施的設計與運作方式,盡可能降低鄰避設施的負外部影響或者擴大民眾在鄰避設施選址過程的參與度”[7]。因此,鄰避設施的建設應當嚴格按照行政機關(guān)或享有標準制定權(quán)的社會組織設定的行業(yè)標準,否則該項目不應當被批準。為了防止企業(yè)過度地影響行政機關(guān)的決策從而導致行政機關(guān)被其所俘虜,行政機關(guān)應當對參與者的回應性給予同等程度的重視,保證各方參與者對鄰避設施方案的最終制定具有同等程度的影響。

其次,在協(xié)商過程中,參與者可就利益補償問題達成一致的協(xié)議。如前文所述,鄰避設施周圍群眾的相鄰權(quán)受到影響,根據(jù)《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定,其應當受到賠償或補償。在此問題上,協(xié)商性行政決策要比傳統(tǒng)的封閉式?jīng)Q策更具正當性以及可問責性。因為在這里,利益受損者可就補償問題進行充分地討價還價,提出自己需要解決的問題,為自身的環(huán)境權(quán)益以及心理利益的維護進行充分地辯護。“公民參與的直接任務,是實現(xiàn)對鄰避效應的社會心理性補償,并以此推動經(jīng)濟性補償方案。”[8]因此,對于補償問題,政府首先應當消除鄰避設施周圍居民的心理恐慌感,那么政府就應當改進鄰避設施的技術(shù)設備,減輕其產(chǎn)生的負外部性;再者,政府必須對他們作出物質(zhì)上的補償,如減免稅收、提高醫(yī)療福利等。由于受損的利益不能得到準確衡量,因此對此補償也不存在一個固定的標準。雙方應當根據(jù)受補償者環(huán)境利益以及心理利益的受損程度對補償額進行充分地協(xié)商,必要時可以聘請有關(guān)專家對此利益受損程度進行說明。在此基礎之上,雙方確定一個合理的補償方案,必要時政府可以作出適當?shù)耐讌f(xié),以免引發(fā)群體性事件。

在這里,還有一個問題應該得以明確,即補償者的身份問題,對此應當根據(jù)不同情況作出分析。若鄰避設施是非公共服務類項目,就不存在外包的問題,利益受損者可以同時同行政機關(guān)以及設施的擁有者協(xié)商簽訂補償協(xié)議。其可以向任何一方提出補償請求,在補償?shù)玫綕M足時,其不能向另一方提出同樣的補償請求。政府可以以減免稅收等方式來對企業(yè)作出補償。若鄰避設施是公共服務項目,在公私合作治理理念下,政府將其外包給私人承包商,由于政府保留了決策的權(quán)力也就保留了最終的補償責任,因此對其也應當適用上述設計方案。本文之所以作出這樣的設計是基于以下考慮:因為有些補償措施只能由政府來提供(如減免稅收、提供社會福利),而有些補償措施可以由企業(yè)來提供(如聘請其作為公司職工)。當補償者不履行補償協(xié)議時,保留受補償者對企業(yè)提起訴訟的權(quán)利,可以避免其與政府的訴訟對抗而形成的巨大壓力。

最后,可以在我國適度地推行行政公益訴訟制度。因為為了保證協(xié)商性行政決策模式順利進行,為了使每個參與者的話語都得到行政機關(guān)的重視,從而對行政決策產(chǎn)生影響;為了防止行政機關(guān)可能存在的利益偏向性,就有必要對其加以訴訟上的約束。在美國,協(xié)商性行政立法運行效果較好的一個重要原因是,若參與者對協(xié)商過程感到任何不滿,他們可以退出協(xié)商程序,并且可以向法院對規(guī)則的制定程序以及實體內(nèi)容提起訴訟。行政機關(guān)面對訴訟的壓力,其不得不滿足參與者對協(xié)商過程的需求。因此,為了保證協(xié)商性行政決策程序在中國土地上開花結(jié)果,《行政訴訟法》可以賦予公眾對行政決策(對象或影響范圍是不特定多數(shù)人)提起訴訟的權(quán)利,即賦予公眾提起公益訴訟的權(quán)利。參與者認為有關(guān)鄰避設施建設規(guī)劃的行政決策應當停止執(zhí)行或修正后再執(zhí)行而政府沒有履行上述義務的,可以向法院提起行政訴訟,以判決的形式督促政府更正行政決策。

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