不同法律背景之下的行政授權組織

蘇麗（華東政法大學法律學院， 上海201620）

不同法律背景之下的行政授權組織

蘇麗（華東政法大學法律學院， 上海201620）

任何一個國家及政府，其權力被憲法和法律設定以后不可能一成不變，面對越來越復雜和緊迫的社會問題，政府機關需要把自己的部分行政職權轉交給其他主體行使，這就出現了行政授權。杜絕行政授權無疑會因使政府喪失自主權而導致行政管理效率的低下；同樣，放任行政授權，會因破壞憲法和法律原先設定的權力結構而面臨毀壞憲政體制的威脅［1］。

行政授權組織；法律背景；路徑

一、行政授權動因

行政權作為與立法權、司法權并列的一種獨立的國家權力，其權力覆蓋的范圍慢慢擴大，從維護公共秩序領域延伸至增進公民福利等領域，行政在維護秩序的同時，兼顧了公共服務，即從“干預行政”發展到“給付行政”。這時，公共服務的提供與秩序的維持一樣，成為行政的重要職能之一，共同構成了現代公共行政的主要內容。

通常意義來說，首先，行政機關是公共權力的主要載體，掌握著大量公共資源，處于經濟社會管理者的特殊地位。其次，行政機關作為公共權力的實際執掌者和合法的社會管理者，擁有一支專業性很強的管理隊伍，具有系統完備的管理規制，并且積累了豐富的實際工作經驗。再次，行政機關具有公民和法律的授權，受公民委托管理社會，因而必須以公民利益作為最高政治準則［2］。與此同時，公共事務多樣化、復雜化的趨勢不斷考驗“全能政府”的承受力。隨之而來的行政機關內部的種種問題表明，一些政府部門權責脫節、有權無責，有責無權、權責不匹配，過于集中與過于分散并存，出了問題無人負責，有的部門之間職責不清、推諉扯皮，辦事效率不高；一些該由行政機關管的事沒有管或者沒有管好，市場監管和社會管理體系不健全，公共服務比較薄弱。另外，在福利國家、服務政府的背景下，過度膨脹的行政事務和日益減少的可用資源產生了嚴重沖突，政府面臨著財政危機、管理危機、民眾信任危機，行政能力受到了嚴峻挑戰。這些問題影響了市場配置資源基礎性作用的充分發揮，也影響了行政機關職能的正常發揮［3］。基于此，唯一的出路只能是縮減政府開支，精簡機構，但還要保持甚至繼續提高政府的公共服務能力。在這種情況下，行政權被嚴格地授予行政機關，逐漸遭到專家學者的懷疑。他們開始意識到，隨著政治、經濟、文化和社會的多元化的發展，更多的社會團體、社會組織和各種利益集團應運而生，這些組織手中掌握著雄厚的社會資源和資本，參與政治活動積極活躍，對國家事務和經濟文化事業有很大地影響力和支配力［4］。這些組織能以最小的投入取得最大的產出，其比率和行政效率都遠遠高于日趨龐雜、無限膨脹的行政機關組織。“一個責任政府應該能公正和高效地實現公共利益。”［5］“行政管理不完全是國家機構的職權，而是可以一定程度地轉移到一些社會組織手中”［6］，“政府承擔的不少公共管理職能及具體內容由非政府組織來承擔

不僅是可能的而且是可行的，公共行政領域有必要也事實上存在著國家與社會的分權”［7］，在這種理念下，行政授權越來越體現出其重要性，它迎合了行政法民主化的發展趨勢、蘊含了行政法精神的重塑，與傳統行政法處處體現出對立、獨占和專橫的特點相區別，授權組織更多地將平等參與、互惠合作帶入到了現代行政法中。但行政授權并不意味著國家公共行政義務和責任的免除，授權的實質并非政府放棄管制，而是政府管制范圍和方式的調整，它僅表明徹底打破政府壟斷所有公共管理事務的格局，允許私人及相關部門參與到公共行政事務中來。現代公共行政的理論都承認正式的政府官僚組織的存在，但是，“影子官僚”（行政授權組織）也同等重要［8］。

二、現行法律、法規行政授權實例

(一)法律

《立法法》第十條規定：授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等。第十二條規定：被授權機關應當嚴格按照授權決定行使被授予的權力。被授權機關不得將被授予的權力轉授給其他機關。可以認為，《立法法》正式引進了授權明確性概念，將授權明確性原則作為法律授權行政機關進行行政立法時應遵循的原則。行政授權變更了原有法律設定的行政權限分配體系。我國臺灣學者管歐先生將行政授權的條件概括為如下三項：授權者須有授權之權限；授權須有法令之依據或事實之需要；授權事項須適合授權之性質［9］。許多專家學者對授權組織的研究都是圍繞行政授權的條件來研究的。

除了《立法法》之外，還有其他的法律對行政授權組織作出了規定。《行政處罰法》第十七條規定：法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。《行政許可法》第二十三條規定：法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，在法定授權范圍內，以自己的名義實施行政許可。被授權的組織適用本法有關行政機關的規定。《行政強制法》第七十條規定：法律、行政法規授權的具有管理公共事務職能的組織在法定授權范圍內，以自己的名義實施行政強制，適用本法有關行政機關的規定。從這三個法條中確實可以看出行政授權的條件：一是授權者須有授權之權限，即法律法規規定；授權須有法令之依據或事實之需要，即《處罰法》、《許可法》、《行政強制法》；授權事項須適合授權之性質，即授權于具有公共管理實務職能的組織。關于授權非行政機關的組織行使行政職權，我國的法律法規等對其作出了規定但在行政救濟和司法救濟的法律、法規中也作了明確的肯定。《行政復議法》十五條第3項規定對法律、法規授權的組織的具體行政行為不服的分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務院部門申請行政復議《行政訴訟法若干問題的解釋》二十條第3款規定：被授權組織可以作為被告。《國家賠償法》第七條第3款規定：法律、法規授權的組織在行使授予的行政權力時侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，被授權的組織為賠償義務機關。由此可以看出，非行政機關的組織的授權規定越來越納入行政法的管理之中，從而促使這些組織能夠按照行政法的原則和規則去辦事和運作，提高行政效率。

（二）行政法規

國務院頒布的《中華人民共和國郵政法實施細則》第三條規定：市、縣郵電局（含郵政局）是全民所有制的經營郵政業務的公用企業（簡稱郵政企業），經郵電管理局授權，管理該地區的郵政工作。該規定成為省、自治區、直轄市郵電管理局授權市、縣郵電局管理地區郵政工作的法規依據［10］。

（三）地方性法規

地方性法規對相關非行政機關組織的授權規定有很多，被授權組織的范圍在實踐中也是非常廣泛的，很多都總結為行政機構、事業單位、社會組織、企業等等。但企業能否作為被授權組織存在爭議。因為眾所周知，企業主要是以盈利或營利為目的，企業是市場經濟主體，是市場競爭中的一員。而行政權具有單方性、強制性，行政主體與行政相對人處于不平等的地位。如果企業作為被授權組織，它可能利用行政權所固有的特性和優勢來壓榨和打擊競爭對手，這對處于平等競爭環境下的其他企業來說是十分不利的。行政權不應當干預市場資源的合理配置，否則會影響市場的運行規律。正如有關學者所說：“行政權的授予對象應當具備一定的條件。第一，公共事務職能的組織。如果不做這樣的要求，被授權組

織是一個營利性組織或企業，那么就有可能為它的競爭提供機會和條件。”但仍然有一些地方性法規授權企業作為授權組織。《上海市軌道交通管理條例》第四條規定：“市人民政府確定的軌道交通企業具體負責本市軌道交通的建設和運營，并按照本條例的授權實施行政處罰。軌道交通企業執法人員應當取得執法身份證件，規范執法、文明執法。”《長沙市軌道交通管理條例》第五條第3款規定“軌道交通運營單位依照本條例的授權實施相關行政處罰。軌道交通運營單位應當確定專門機構負責行政執法工作。”等等。在交通領域，軌道交通企業根據此法規的授權可以在授權范圍內實施行政處罰權。此外，在民用機場領域，有關的地方性法規也對企業進行了授權。《上海市民用機場地區管理條例》對上海機場集團有限公司進行了授權，規定：“上海機場（集團）有限公司（以下稱機場管理機構）負責機場的建設、安全和運營，并依照本條例的授權實施行政處罰。”《重慶市民用機場保護條例》第四條規定：“民用機場管理機構（以下稱機場管理機構）負責所屬機場的保護工作并依照本條例實施有關的行政處罰。”其實對企業進行授權不僅僅只有地方性法規進行了規定，有關的法律也對企業授權進行了規定。如《中華人民共和國鐵路法》第三條授權國家鐵路鐵路運輸企業作為法律授權企業承擔相關的行政管理職能。《煙草專賣法》第十四條也授權全國煙草總公司和省級煙草總公司行使下達煙產量指標的行政職能。其實，對企業進行授權在很多領域都有涉及，如交通、供水、郵政等等，不僅授權其行使行政處罰權，還有行政許可權等等，因此對企業進行授權、對哪些企業進行授權、授權的企業應具有哪些條件和特征等都是值得研究的問題。

三、行政授權存在的問題

（一）行政授權程序制度貧乏

首先，由于法律未對授權組織的范圍進行明確規定，不同類型的授權組織在實踐中大量存在，由于它們的性質和能力的不同，總是會發生授權腐敗的現象。有些授權組織如企業在行使行政權的過程中秘密操作、賺取私利，嚴重侵害了相對人的合法權益。在直接授權中，有些行政機關濫授權、重復授權，沒有依照法律規定進行授權的現象時有發生。作為授權主體的組織過多，管理無法統一有效，行政違法現象已司空見慣。行政授權的程序和方式缺乏、不規范，導致行政授權被濫用，損害了相對人的權益，卻不能把授權機關作為被告來進行權利救濟。另外，行政授權方式單調，大多是內部途徑，如內部文件、會議決定、口頭通知等，且不直接信息公開，使相對人在司法和行政救濟出現告錯被告的尷尬局面，造成資源和人力的浪費。這是由于我國對授權組織的法律地位本身界定不明確造成的，由于對于授權的目的、條件、標準等方面均未有統一的規定僅僅以“法律、法規授權”作抽象的表述，從而使得法院對于同一主體出現不同的受理情形，造成司法實踐的混亂，現實中也確實存在大量侵犯相對人合法權益的情形。故只有制定完備的界定標準，才能彌補法律救濟上出現的缺陷。

（二）行政授權依據狹窄和不統一

職權行政主體和授權行政主體的最大區別是前者的權力來源于在該組織成立之時就從憲法性文件中直接取得，而授權行政主體的權力則來源于法律法規的授權。例如《教育法》的第二十八條就明確列舉了學校及其他教育機構可以行使的一些權利，主要有：按照章程的自主管理權；對教育教學活動的組織權；招生權；對受教育者的獎處權；學業證書及相關證書的頒發權等諸如此類。很明顯，通過該法的第二十八條我們可以看出，學校因為《教育法》的授權而當然地成為了具有行政管理職權的行政主體，即授權行政主體而除此以外任何法律法規都沒有資格授予學校這樣的權力。以上例子體現了授權行政主體的權力嚴格來源于法律、法規，而除此以外，其他任何的法律文件都沒有資格去進行行政授權，所以說授權行政主體的權力來源范圍十分狹窄，很多情況下會成為充分發揮行政權作用的束縛，成為行政權力運行路上的絆腳石［11］。

（三）對行政授權的控制極為薄弱

一種制度效能的最大發揮與有效的監督制約是密不可分的，而我國行政授權的監督制約是不完善的。對授權組織的監督，可以從立法、司法和社會的監督等方面來進行，國外相關法律中都存在對授權組織監督制度的相關規定，如英國公法人在獨立行使法律許可的職權時，法律規定其必須受到行政機關、議會和法院的監督［12］。目前在我國立法體系中有關如何去授權、違法授權應

當如何收回權力、已經執行了的權力它的效力如何、違法機關應當承擔什么樣的責任等等都沒有一個清楚明白的闡述；在行政方面，監督部門合作性差，監督力度較弱，沒有完善的監督管理體系；在司法層面上，司法機關在行使司法職能時一旦發現違法授權或超越職權時往往能做的只有“漠視”，然后棄之不用，轉而用一些沒有任何瑕疵的法律規范，而對那些被“漠視”了的法律規范就束手無策沒有任何辦法了［13］。此外，授權的控制方面，許多法律法規在各地授權時并未規定各地授權主體監督被授權主體的手段；授權主體和被授權主體的直接主管機關對被授權主體都有控制權，都可改變被授權主體的決定，在兩者不是同一機關時發生沖突如何協調尚無法律規定［14］。由于法律監督上的缺位，行政機關的授權行為和授權組織進行放任管理，授權不當、不規范授權的現象存在，濫用權利的現象也時有發生。

四、行政授權規范化之路徑選擇

我國行政授權的問題，主要是因為我國相關法律法規對行政授權的條件、程序、方式、監督救濟等的規定不夠完善。因此，要緩解行政授權的問題，當務之急應從以下幾個方面著手：

（一）加強行政授權的理論研究

行政授權研究，需要從實踐出發，通過比較分析的方法，結合我國的實際情況和各國行政授權的異同，認識到我們在行政授權理論研究和制度構建上的不足和缺陷，取其精華去其糟粕，建立起符合中國國情的行政授權理論。如法國公法人制度采取廣義的概念，包括國家和地方團體以外的所有組織，并對公務法人的權限范圍進行規范，我國可以借鑒這一規定，加強對行政分權理論的研究，將授權組織的范圍界定為除國家和地方行政機關以外的所有社會組織，對授權的組織進行科學合理的規范和管理，進一步明確授權組織的法律地位。另外，在我國司法實踐中對于責任追究機制上存在空白地帶，有些具有公共事務管理職能的社會組織，法律未對其法律地位進行明確的界定。對此，我們可以借鑒法國的公務觀念，它將公務標準確立為行政司法管轄的標準［15］。值得我們借鑒，即以是否行使公務行為作為行政管轄權的判斷標準，將大量具有公共事務管理職能的社會組織納入行政法律規范的調整范圍內，擴大行政主體的范圍，符合行政管理的需要，有利于相對人救濟權利的實現。

（二）建立行政授權程序制度

完善的授權程序能規范授權組織相關行為穩固授權組織法律地位。同時，現代行政程序的設計更加注重相對人的民主參與和程序的公開透明化，構建行政授權程序可以提升行政授權的正當性、民主性和監督制約的有效性。行政機關在進行授權時，應嚴格依法定程序進行。授權行為須與法律、法規規定一致；授權的責任要堅持權責統一原則；授權的對象必須是具有公共管理職能的組織；授權程序應嚴格依照一定的法律程序進行。具體程序如下：授權前，行政機關須對被授權組織實行調查和審查，看其是否存在授權的必要及授權的對象是否具備一定的公共事務管理的能力。授權時對決定授權的對象、授權的事項以及相關的法律依據應向社會公眾公開，通過開展聽證活動或其他可以公開的程序，廣泛聽取群眾的意見接受群眾的監督，最終確定授權對象后應及時向社會公布。同時對授權組織的權限在法律上予以規范和限制，防止權力過于分散。授權后仍應對授權組織的具體行為予以規范，使其在法律規定的范圍內合法行使所授的職權［16］。其實要做到行政授權的法制化和程序化，最重要的應抓緊制定有關行政授權的法律和法規。行政授權的法律表現形式，在英美普通法系國家和法國主要通過判例和法理解決；在德國、西班牙等傳統大陸法系國家則采用行政程序法形式。在我國若將來制定行政程序法時，建議為行政授權規范保留一席之地。如果行政程序法的制定還為時遙遠，那么可先以行政法規形式制定《行政授權條例》作為過渡［17］。然而，從目前的實際情況來看單獨立法既不經濟，也不成熟。而行政組織的有關規定都集中于行政組織法中，因此，在行政組織法中確定行政授權的規范應是較為理想的選擇。

（三）行政授權違法行為的監督救濟制度

現實中行政授權行為大多是通過法律、法規規章等方式作出，法律、法規、規章以及規范性文件之間的相互沖突現象、違反上位法的自我授權現象經常發生。因此，應當從以下兩個方面加強對行政授權違法行為的監督和救濟：一是完善違憲審查制度。違憲審查制度是人類憲法發展和憲政實踐的產物，自19世紀初美國創制違憲審查制度以來，世界上已經有一百多個國家建立了這

一根本性的憲政制度［18］。目前我國有很多部委規章、甚至行政法規，都不同程度存在違憲違法問題，通過行政法規、規章違法授權的問題在實踐中也存在，最為典型的就是“孫志剛案”，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》作為行政法規，違反憲法和立法法的相關規定而賦予行政機關職權，由于我國沒有建立違憲審查制度，最終并不是全國人大常委會進行違憲審查，而是由國務院廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》［19］。這種事后補救對于行政法治建設來講，是一種“致命的傷害”，因此，完善法律法規的違憲審查制度應當是我們緊要考慮的問題。二是統一的規范性文件的制定。從我國行政授權的實踐來看，行政規定對行政職權的授予數量多、范圍廣，但國家對規范性文件的制定主體、規定事項、制定程序沒有做出統一的規范，這就造成目前我國行政授權的混亂。由于我國目前對行政法規、規章的制定程序都制定了相應的行政法規，因此，應當盡快制定出全國統一的規范性文件制定制度，就規范性文件制定主體、內容、程序、備案審查等作出規定，只有這樣，才能從源頭扼制亂授權現象的發生［20］。

綜上，行政授權作為各國行政法治實踐的一個普遍存在和類同制度，并非一靜態事物和現象，其形成和發展有著特定的時代背景和經濟、社會、制度等決定因素。因此，構建一個行政授權普遍適用的理論和實踐框架，并使之以動態的視角、以其與社會變遷緊密關聯的角度來解讀行政授權中的系列問題，仍是十分重要且非常必要的。·

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D922.1

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1009-6566(2015)04-0050-05

2015-06-14

蘇 麗（1990—），女，安徽宣城人，華東政法大學碩士研究生，研究方向為行政法。