從配套機制建設談完善公共圖書館法人治理結構

朱 健

（湖州市圖書館，浙江 湖州 313000）

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“要明確不同文化事業單位的功能定位，建立法人治理結構，完善績效考核機制。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理?！边@是黨的十八屆三中全會對文化事業單位開展法人治理結構改革釋放的明確政策信號，也是我國事業單位分類改革所邁出的實質性步伐，意味著公共圖書館實行現代管理制度的時代正式開啟。

法人治理結構改革“政事分開，管辦分離”的目標將使公共圖書館真正落實法人自主權，大大激發事業發展活力。目前，我國有部分公共圖書館在此項改革方面已走在前列，如深圳市圖書館、廣州市圖書館、廈門市少年兒童圖書館等已成立理事會多年；2014年，我省湖州市圖書館、溫州市圖書館等也已順利完成法人治理結構改革的初步工作。盡管全面實行法人治理尚需時日，但改革熱潮正方興未艾。

1 配套機制建設的重要性

法人治理結構的核心是建立理事會制度，通過組建圖書館理事會、管理層并制定章程，從而實現決策權、管理權、監督權相對分離，相互制衡。在實際操作過程中，卻容易出現理事會被架空、圖書館法人自主權有名無實的問題，這與法人治理結構上下互動、內外互通的特點相悖。如何讓法人治理結構真正顯出實效？首要的任務是嚴格執行靈魂文本——《圖書館理事會章程》，同時，關鍵還在決策、執行、監督等配套機制的逐步完善和有效貫徹。所以，配套機制建設的迅速跟進可謂開展法人治理結構改革的重要落腳點。

1.1 對市場法人進行剛性約束

所謂配套機制，是相對于外部法律制度而言的內部管理機制?！豆矆D書館法》對公共圖書館界有著權威規整作用，但我國還沒有一部完整的《公共圖書館法》。建國后，有關部門多次頒布關于圖書館事業的行政法規，各省也相繼制定《公共圖書館管理辦法》，在廣大圖書館從業者和讀者的強烈呼聲下，《公共圖書館法》呼之欲出，但當前空缺仍會導致處于自由市場中的圖書館法人外部約束力不夠強勁。所以，從法人治理結構建立后到《公共圖書館法》頒布以前，這段所謂的“空窗期”依賴于法人治理結構下公共圖書館不斷建設一整套健全完善的內部機制，作為剛性約束來鞭策公共圖書館人在現代事業制度的道路上“摸石頭過河”。

1.2 對權力置換風險有效抵御

法人治理結構下，公共圖書館和政府主管機關適當拉開距離，而和服務對象抱成一團。行政主管體制下，主管機關憑借行政命令可以直接管控公共圖書館事務，兩者是上下級關系。法人治理使權力總量不變、內部配比卻發生較大變化：主管機關和圖書館共同的決策權轉移給多元化主體（新加入的其他機關主體和社會主體）組成的圖書館理事會，管理權則基本下放給了圖書館管理層，政府擔當政策制定者和經費提供者角色〔1〕。相比傳統事業體制，這種大幅度的簡政放權帶來的是主管機關不想放手或圖書館管理層隨意妄為等風險，理事會成員尤其是外部理事處于夾心層的尷尬位置。要抵御此種風險，以多元監督為主的內外結合的配套機制的作用不可替代。

2 配套機制建設的原則

2.1 公益性

《事業單位登記管理暫行條例》（1998年10月25日第252號國務院令發布）的第二條規定：“事業單位，指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織?！惫矆D書館是為人民大眾提供圖書及信息資源、開展社會教育、舉辦文化活動的公共文化服務單位，其公益性尤為明顯。法人治理結構改革以公共圖書館公益性最大化為旨歸，這在配套機制建設中也必須作為一條紅線貫穿全過程。

2.2 高效性

當前，在鼓勵社會力量辦文化的政策規定和民眾呼聲下，公共圖書館也將不可避免地參與市場競爭，民間投資或政府購買公共圖書館服務越來越成為可能。不僅傳統事業體制下陳舊的技術設備、單薄的館藏實力將面臨挑戰，而且慵懶、散漫的圖書館員也將應對較大的就業壓力。法人治理結構下公共圖書館配套機制建設要緊跟市場經濟的快節奏，如果脫離高效性原則非但改革滯緩，浪費人力、物力、財力，更為殘酷的是我國公共圖書館的轉型升級、事業發展進程難以滿足人民群眾日益增長的閱讀和文化需求。

2.3 公平性

構建現代公共文化服務體系、推進公共文化服務均等化和標準化是文化體制改革的重要內容，其中機制公平是達到服務均等化的根基。服務對象、圖書館員工取得監督權的公平，館員在崗位競爭、職稱評定、分配激勵等的公平，民眾投資建設、參與管理公共服務并獲得館務信息的公平等等，這些都是法人治理結構下配套機制建設所需解決的課題。不斷地去思考、滲透、貫徹這樣的理念，對于實現公共文化服務的未來目標不可或缺。

3 配套機制建設的內容和思路

3.1 民主決策機制

面向利益主體多元化的公共圖書館法人治理，須圍繞體現民主、公平的原則,尤其注重人民大眾意愿，對決策進程作出良好把握，在機制的配套跟進上加以確立完善，從而保證決策結果的民主性、科學性、有效性。

要按照“政事分開，管辦分離”的要求，明確決策主體是由政府機關和舉辦單位代表、服務對象和其他方面代表、事業單位代表〔2〕等組成的圖書館理事會。公共圖書館作為直接關系人民群眾切身利益的事業單位，為保證民眾訴求最大程度得到落實，理事會推選制度的不斷健全和完善是決策機制的核心。注重委任制和選任制的雙向良性發展，最基本是要做到理事會成員中圖書館以外人員數量占多數，并盡量擴大服務對象和社會利益相關方代表名額。

實際決策過程中，采取會議制進行決策。我國目前以召開理事會會議為主，在法人治理較為成熟的國家，如英國的倫敦圖書館通過組織召開圖書館會員大會來對重要事項表決〔3〕。理事會會議由理事長或1/3以上理事提議，定期或不定期召開，對圖書館戰略目標和發展規劃、重大事項等實行票決〔4〕，遵循內部理事和外部理事一人一票制和“少數服從多數”原則，獨立行使決策權，不受行政主管部門和其他方面的干預和影響。

理事會會議制決策的特點在于賦予各利益主體公平參與決策的權利，突出民主，使決策指針由“權力本位”轉變為“權利本位”，由此，占理事會成員重要份量的服務對象和社會利益相關方代表的意愿和訴求得以自然地滲透到決策結果中，且舉足輕重。

3.2 高效執行機制

執行機制首要在館長負責制。與計劃經濟體制行政部門主管的館長負責制不同，法人治理結構的行政首長負責制即館長負責制是適應市場經濟平等性、競爭性、法制性、開放性的一般特征而言，不僅聽命對象不同，而且在以館長為首的管理層執行過程中突出效率。人事管理、分配激勵等多個層面的制度都將發生較大改變，需要做好及時的跟進。

3.2.1 人事管理制度

實行法人治理結構之后，本著消除傳統事業單位人事管理的壁壘、打破“鐵飯碗”及身份管理的思想指針，公共圖書館人事管理制度將主要采用全員聘用制和崗位管理制，以“能進能出”、“能上能下”的方式來對人才資源進行優化使用，充分激發館員的工作熱情，體現出法人治理的公平性、靈活性、科學性。

全員聘用制是完善法人治理的重要內容，符合市場經濟條件下事業單位人員社會化管理和應對行業競爭及事業發展壓力的要求。事實上，在法人治理結構正式推行之前，我國已在事業單位試行聘任制。黨的十四大以來，事業單位的改革方向即是“探索建立與社會主義市場經濟相配套的事業單位機構和人事管理”〔5〕，《國務院辦公廳轉發人事部關于在事業單位試行人員聘用制度意見的通知》（國辦發〔2002〕35號）等文件也作出相關規定。聘用制作為我國事業單位的一項基本用人制度已然存在多年。然而，在“政事一體，管辦結合”的情況下，聘用制尚未完全發揮出實際效用，尤其還存在著“聘下不聘上”現象和較為明顯的編內外差別。公共圖書館開展法人治理結構改革，繼續推進聘用制不可或缺，關鍵在于從政策、機制、觀念等多方面細化改進，使全員聘用名副其實、實至名歸。

崗位管理制從圖書館內部人事調配上彰顯法人治理特色，合理利用現有人才資源，力爭人盡其才、物盡其用。除理事會成員和管理層正、副職外，公共圖書館人事管理部門要遵從“按需設崗、優化結構、精簡高效”的原則，科學設置管理、專業技術和工勤技能崗位，合理配置各類人員比例，推行職級職位管理〔6〕，采取分類分級聘用。在此基礎上，逐步建立以事定崗、以崗擇人、按崗聘用、以崗定薪的崗位管理制度，實現由身份管理向崗位管理轉變。

3.2.2 分配激勵制度

法人治理后，公共圖書館必須破除“大鍋飯”的固有分配狀態，根據崗位重要性和工作量拉開工資差距，進行有效激勵?？傊诜峙溥^程中“重實績，重貢獻”。

貫徹政府人事、財政部門制定的績效工資相關政策，全面實行績效工資制。對績效工資中基礎部分和獎勵部分兩塊進行合理配比：基礎部分按相關部門制定的標準執行，讓所有員工公平享有；獎勵部分則以崗位工作實績進行考核和獎勵，適當拉開差距，讓崗位重要、表現優秀的員工獲得更為豐厚的回報?？冃ЧべY以外，依據圖書館事業發展、人員結構、經費類型和運行效益等特點實行自主分配機制，主要為探索設立館長基金或事業發展基金?；饋碓礊榉秦斦芸钍罩ЫY余和社會力量捐贈，從中提取一定比例，用于激勵全年工作表現尤其突出、對圖書館事業有突出貢獻的員工。

3.3 多元監督機制

與傳統事業單位體系實行行政監督機制有著本質區別，法人治理結構下公共圖書館宜采用多元化監督機制。

以監督主體的來源劃分，可分為內部監督和外部監督。內部監督主要是理事會監督。圖書館理事會制度不設監事會前提下，理事會同時行使決策權和監督權，理事會中的服務對象、政府機關、圖書館員工代表等監督主體重點就圖書館管理層遵守章程、執行決策等情況負責監督。外部監督指讀者、普通群眾、新聞媒體等監督主體對圖書館的服務和運作情況開展監督。借助多元監督主體，在監督方式方法上也作進一步的創新，如服務對象同時進行內部和外部監督，形成一種內外互融、透明化的監督機制。

根據監督內容不同，可將整個監督機制分為年度報告制度、審計制度、績效評估制度、信息公開制度、決策失誤追究制度等。年度報告制度是圖書館對舉辦單位負責，對圖書館履行章程、年度工作推進等實施監管。審計制度是圖書館對政府審計部門負責，進行年度財政運作審核等。決策失誤追究制度是圖書館對舉辦單位和服務對象負責，通過責任追究來監督理事會做出正確決策?？冃гu估制度是圖書館對舉辦單位和圖書館員工負責，科學評價工作質量和效益。信息公開制度是圖書館對服務對象、社會大眾負責，強化社會和媒體對公共圖書館的監督。

4 結語

公共圖書館法人治理結構改革推進過程中，成立理事會是第一步，接下去要能夠通過建立健全配套機制，以迅速跟進的狀態使這項改革真正顯出實效，用現代事業管理制度來發展公共圖書館和文化事業，惠及普通百姓和民眾。

〔1〕蔣永福.從圖書館管理走向圖書館治理——圖書館法人治理結構與行業管理初探〔J〕.高校圖書館工作，2010（5）:5-7

〔2〕劉霞.從法人治理結構看深化人事制度改革〔J〕.中國衛生人才，2014（1）:20-21

〔3〕金武鋼，錢家駿，肖梅林.倫敦圖書館的法人治理結構〔J〕.圖書與情報，2014（2）：10-13

〔4〕黃文平.建立和完善法人治理結構 不斷推動事業單位健康發展〔J〕.中國機構改革與管理，2013（7）：8-10

〔5〕王晨.現階段我國公共事業類事業單位改革的模式研究——以上海圖書館為例〔D〕.上海:復旦大學，2005

〔6〕肖容梅.公共圖書館管理體制研究〔J〕.中國圖書館學報，2005（5）：4-10