基層治保組織制度存在的問題與建議

邵鵬

基層治保組織制度存在的問題與建議

邵鵬

基層治保組織制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。基層治保組織制度是對(duì)保甲制度的歷史揚(yáng)棄，制度發(fā)展過程中也吸納和借鑒了西方鄰里守望制度的科學(xué)內(nèi)涵和合理因素。由于我國基層治保組織制度存在欠缺之處，其法律性質(zhì)界定不甚明晰，制度構(gòu)架也期待完善，為在新時(shí)期全面推進(jìn)依法治國和實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，亟須對(duì)癥下藥。

基層；治保組織制度；治保會(huì)；自治

隨著社會(huì)的進(jìn)步，思想的多元，人口的遷徙，熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)的強(qiáng)行過渡，在多種元素疊加的情況下，國家治理面臨的局面也更加復(fù)雜。公眾對(duì)于國家治理的良好期望同時(shí)也對(duì)國家治理提出了更高的要求。所以，十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”四中全會(huì)進(jìn)而提出堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會(huì)治理法治化水平。對(duì)于國家治理的多層面審思，對(duì)于良法善治的堅(jiān)持更多的是在回應(yīng)社會(huì)變化，回應(yīng)熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)的轉(zhuǎn)變。基層治保組織作為社會(huì)綜合治理的一項(xiàng)重要治本措施，是國家治理體系中的重要一環(huán)，其同樣需要回應(yīng)社會(huì)的變化。

一、基層治保組織制度的歷史揚(yáng)棄與借鑒

在我國傳統(tǒng)社會(huì)，對(duì)于國家的治理就曾有不同的思想，如禮法之治、德治、無為而治甚或是法治。其植根于當(dāng)時(shí)的土壤，或流行于鄉(xiāng)土社會(huì)的基層，或固執(zhí)地影響著統(tǒng)治階層，或二者兼而有之。從鄉(xiāng)土社會(huì)或可謂熟人社會(huì)生發(fā)出的國家治理思想，一方面受制于封建統(tǒng)治現(xiàn)實(shí)，另一方面受限于宗法制度的內(nèi)在掣肘，不可避免地充盈著管控、牧民的味道，保甲制度這一具有代表性的基層治理方式應(yīng)運(yùn)而生，同時(shí)也不可避免地帶有濃重的時(shí)代特色。

封建社會(huì)對(duì)于基層的治理基本依賴于保甲制度，該制度的主要滋養(yǎng)來自于宗法制度。保甲制度是利用家族制度和倫理觀念建立基層行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)治的一種社會(huì)管理制度。［1］在先秦時(shí)期，保甲制度開始萌芽，自上而下的管控網(wǎng)絡(luò)始具雛形。至宋代，保甲制度正式成為常態(tài)的帶有軍事管理性質(zhì)的戶籍制度。爾后雖有反復(fù)，但一直是小農(nóng)社會(huì)基層治理的主要制度手段，在國民黨政府時(shí)期也一度成為鄉(xiāng)村社會(huì)最基本的控制制度。保甲制度的功能在于管理、教化、養(yǎng)護(hù)、保衛(wèi)，此外統(tǒng)治者更在乎的是對(duì)農(nóng)民的有效控制和征收賦稅。通過嚴(yán)密的編制和嚴(yán)格的株連連坐，可以有效地對(duì)農(nóng)民進(jìn)行控制。［2］

新中國成立后，逐步廢除保甲制度而代之于建立群眾性自治組織。譬如在上海，保甲制度從人員到組織功能均被新的機(jī)構(gòu)——居民委員會(huì)替代，其徹底喪失了存在的基礎(chǔ)和影響。［3］從城市到農(nóng)村，保甲制度的架構(gòu)逐漸被居民委員會(huì)及村民委員會(huì)取代。實(shí)際在20世紀(jì)50年代，為鎮(zhèn)反肅反運(yùn)動(dòng)需要在全國城鄉(xiāng)各地已經(jīng)普遍建立群眾性自治組織即治安保衛(wèi)委員會(huì)（治保會(huì)）。1952年經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)公安部發(fā)布的《治保委員會(huì)暫行組織條例》規(guī)定，治保委員會(huì)建立的目的在于發(fā)動(dòng)群眾，協(xié)助人民政府防奸、防諜、防盜、防火，肅清反革命活動(dòng)，以保衛(wèi)國家和公眾治安；治安保衛(wèi)委員會(huì)是群眾性的治安保衛(wèi)組織。1954年全國人大常委會(huì)通過的《城市居民委員會(huì)組織條例》規(guī)定居民較多的居民委員會(huì)在工作確實(shí)需要的情況下，經(jīng)市人民委員會(huì)批準(zhǔn)可以設(shè)立常設(shè)的治安保衛(wèi)委員會(huì)。20世紀(jì)60年代初，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)創(chuàng)造了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。楓橋在治安保衛(wèi)委員會(huì)下設(shè)四個(gè)小組，分別負(fù)責(zé)監(jiān)督改造、調(diào)解矛盾、幫助教育和安全檢查。［4］治保會(huì)這一群眾性自治組織精準(zhǔn)地定位于基層治安保衛(wèi)，從而獲得了良好的生存空間。

1982年12月《中華人民共和國憲法》規(guī)定，村民委員會(huì)與居民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安等。1987年公布的《村民委員會(huì)組織法（試行）》規(guī)定村民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)立治安保衛(wèi)委員會(huì)的規(guī)定。1990年1月施行的《城市居民委員會(huì)組織法》中也同樣規(guī)定居民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)立治安保衛(wèi)委員會(huì)。起源于鎮(zhèn)反肅反運(yùn)動(dòng)中的治保會(huì)及在社會(huì)主義思想教育運(yùn)動(dòng)中誕生的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在改革開放后正式被稱為群防群治，由公安部提出并被吸收進(jìn)中共中央、國務(wù)院和全國人大常委會(huì)1991年制定的《關(guān)于社會(huì)治安綜合治理的決定》，該規(guī)定明確在基層黨委、政府和企事業(yè)單位組織建立專門的群防群治隊(duì)伍。1998年人大常委會(huì)通過的《村民委員會(huì)組織法》及在2010年修訂后的《村民委員會(huì)組織法》均有村民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)立治安保衛(wèi)委員會(huì)的規(guī)定。

我國的基層治保組織制度在建設(shè)和發(fā)展過程中也吸納和借鑒了西方鄰里守望組織制度的合理因素。西方的鄰里守望組織是群眾性機(jī)構(gòu)，由當(dāng)?shù)氐胤秸蚧鶎泳觳块T發(fā)起，人員是轄區(qū)民眾中的志愿人員。鄰里守望是西方社區(qū)警務(wù)的重要內(nèi)容，與群防群治在制度上存在一定的共通之處，如目的在于預(yù)防犯罪的發(fā)生，改進(jìn)社區(qū)治安狀況，都要求參與主體的群眾性，發(fā)動(dòng)群眾自己進(jìn)行治理。在組織形式上雖有一定的差異性，我國群防群治的主體即治保組織是居民自治組織，原則上要求自發(fā)組成；鄰里守望組織的發(fā)起人是基層政府或警察部門。但前述差異并不明顯，雖然作為我國群防群治主體的治保組織在法律上未確定其發(fā)起人，但實(shí)際工作和發(fā)起都應(yīng)接受基層政府尤其是基層警察部門的指導(dǎo)，此外在很多地方為了突出和加強(qiáng)群防群治工作，地方黨委和政府已經(jīng)自覺地?fù)?dān)起了發(fā)起人的角色；而鄰里守望組織同樣系群眾性機(jī)構(gòu)，具有自治性質(zhì)。兩者主要區(qū)別在于群防群治的功能在于防和治，治保組織在開展工作時(shí)的側(cè)重點(diǎn)不僅僅限于預(yù)防犯罪，而鄰里守望組織則更多通過提高震懾力如標(biāo)志、標(biāo)記和監(jiān)視設(shè)施的可見性來減少犯罪，而我國治保組織因?yàn)橛惺潞笾卫淼娜蝿?wù)，為避免設(shè)施遭到破壞，許多監(jiān)視設(shè)施往往處于不可觸碰或是不可見的狀態(tài)。

二、基層治保組織的典型——治保會(huì)的法律性質(zhì)思辨

作為早期群防群治的組織形式，治安保衛(wèi)組織曾經(jīng)發(fā)揮了非常重要的作用，至今其作用更不可忽視。在治保組織建立的過程中，隨著公民社會(huì)的發(fā)展，公民意識(shí)的增強(qiáng)，有一些問題隨之顯露。作為國家治理體系中的一環(huán)，基層治保組織的建設(shè)也越來越重要。基層治保組織的有效搭建以及作用的高效發(fā)揮與否，也會(huì)深度影響國家治理能力。

治保組織如何搭建及運(yùn)行，于制度而言首先需精準(zhǔn)定位其法律性質(zhì)。自治體為達(dá)到有效治理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，必須采取一定的組織形式。［5］基層治保組織的組織形式雖然并未要求標(biāo)配，甚至有松散之嫌，但其既然作為組織而存在，從組織形式而言還是要求其內(nèi)部存在一定形式的架構(gòu)。梳理新中國成立以來的法律法規(guī)以及相關(guān)規(guī)范性文件，可以看出治保組織的組織架構(gòu)主要體現(xiàn)在治保會(huì)。1982年憲法規(guī)定，村民委員會(huì)與居民委員會(huì)設(shè)治安保衛(wèi)委員會(huì)。1994年中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、公安部、民政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村治保會(huì)工作的意見》中提到治保會(huì)是我國憲法確定的群眾性治安保衛(wèi)自治組織，該文中提到的治保會(huì)從法律條文進(jìn)行對(duì)應(yīng)匹配，指向的即是村民委員與居民委員會(huì)下設(shè)的治安保衛(wèi)委員會(huì)。而由此產(chǎn)生的制度困惑就是治安保衛(wèi)委員會(huì)是否僅局限在架設(shè)于居民、村民委員會(huì)之下。居民、村民委員會(huì)是群眾性自治組織，其下設(shè)的治保會(huì)從而成為自治組織下設(shè)的自治組織。

在依法治國的總體框架內(nèi)，自治意味著此類村社組織的自我管理、自我約束和調(diào)節(jié)。自治的權(quán)利邊界究竟如何界定？對(duì)此存在兩類可能，一種是此類村民、居民自治組織的自治權(quán)的內(nèi)容和范圍應(yīng)該由法律予以規(guī)范，該觀點(diǎn)雖然有漠視法無禁止即可為的法律精神之嫌，但它的制度思考映射在憲法和既有法律中，指向的是來自于授權(quán)的自治權(quán)，如民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)。另一種可能即為法無禁止即可為。作為自治組織的治保會(huì)的制度尷尬可能來源于在憲法章節(jié)中的地位，它被置于“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”專章之下，同時(shí)憲法規(guī)定居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。按照憲法的條文架構(gòu)如果假設(shè)治保會(huì)等自治組織的權(quán)利來源在于授權(quán)，則對(duì)于治保會(huì)應(yīng)該由相應(yīng)的憲法性法律予以規(guī)定，而事實(shí)是在村（居）民委員會(huì)組織法中并未予以明確規(guī)定，治保會(huì)的定性為自我管理和服務(wù)的組織。

對(duì)于村民、居民自治和組織自治，如果是村民、居民自治則需要界定其成員范圍；如果是自治組織本身的自治，則需要界定該組織如何進(jìn)行自治，而該組織成員的準(zhǔn)入則應(yīng)交由該組織自我約束和管理。《村民委員會(huì)組織法》立法目的即規(guī)定為了保障村民實(shí)行自治，《居民委員會(huì)組織法》規(guī)定由城市居民群眾依法辦理群眾自己的事情。從前述兩部組織法可以看出村民、居民委員會(huì)均系為了村民、居民自治而設(shè)立的組織，由此推導(dǎo)，前述委員會(huì)下設(shè)的治保會(huì)同樣系為了村民、居民自治而成立的組織。但作為村（居）民自治組織的治保會(huì)如果僅停留在一般意義上的村（居）自治，怎么應(yīng)對(duì)人口大量流入對(duì)舊村、舊社區(qū)的沖擊，如果其主要工作職能在于作為原有居（村）民防患和預(yù)防外來人口的自我服務(wù)組織，則難以應(yīng)對(duì)國家治理現(xiàn)代化的要求。

治安保衛(wèi)委員會(huì)從立法中推導(dǎo)出的制度設(shè)計(jì)為：憲法規(guī)定了在村（居）民委員會(huì)下設(shè)治安保衛(wèi)委員會(huì)，性質(zhì)為自治組織；村（居）民委員會(huì)組織法規(guī)定了根據(jù)需要設(shè)立治安保衛(wèi)委員會(huì)。反向推導(dǎo)產(chǎn)生的問題是，治保委員會(huì)是否僅可架設(shè)于村（居）民委員會(huì)之內(nèi)，治保委員會(huì)是否是一個(gè)專屬名稱，是否存在其他形式的治保組織。如果只是從邏輯出發(fā)，在村（居）民員會(huì)之外可以成立治保會(huì)或類似組織以應(yīng)對(duì)人口的急劇變化及之后的相對(duì)定型。

三、基層治保組織制度存在的問題及建議

對(duì)于城市而言，現(xiàn)階段的治保組織建設(shè)形式為：社區(qū)治保會(huì)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)保組織以及企業(yè)內(nèi)保組織；在農(nóng)村則更多的表現(xiàn)為治保會(huì)，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村社企業(yè)和私營企業(yè)的進(jìn)駐，企業(yè)內(nèi)保組織建設(shè)也不斷有數(shù)量上的顯著突破。無論城市還是農(nóng)村，治保組織的建設(shè)都面臨著相同狀況，也同時(shí)面臨熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)型的困惑，相應(yīng)問題隨之產(chǎn)生。

（一）基層治保組織制度存在的問題

首先，大量陌生人輸入原熟人社會(huì)為基礎(chǔ)的社區(qū)或村集體后，自治主體如何界定需要法律的呼應(yīng)，同時(shí)需應(yīng)對(duì)原有組織架構(gòu)的形式接納和內(nèi)心認(rèn)同。其次，自治組織的運(yùn)轉(zhuǎn)如何應(yīng)對(duì)自治主體的變化和外圍的挑戰(zhàn)。前述問題體現(xiàn)在自治組織建設(shè)的實(shí)務(wù)表現(xiàn)出的現(xiàn)狀和問題在于：一是居委會(huì)邊緣化嚴(yán)重，［6］村委會(huì)則傾向于保護(hù)固有村民利益。在前述狀況之下治保組織的組織架構(gòu)可否架設(shè)或從屬于居民委員會(huì)或村民委員會(huì)之外。二是自治的地理空間雖然未發(fā)生變化，但所轄人口和事務(wù)激增。在前述情況之下，基層政府尤其是公安部門如何指導(dǎo)和保障治保組織的工作開展，如何保障治保組織的經(jīng)費(fèi)來源、人員培訓(xùn)以及業(yè)務(wù)開展。三是人口激增導(dǎo)致人口自然分層。治保人員或曰從事治安保衛(wèi)的人員較大部分是外來人口，其對(duì)治保工作的內(nèi)心認(rèn)同感不高，工作積極性受制。

（二）完善基層治保組織制度的建議

基層治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)載體，作為基層治理中的重要一環(huán)，基層治保組織的建設(shè)應(yīng)該正確面對(duì)和適應(yīng)前述問題和挑戰(zhàn)。在應(yīng)對(duì)陌生人社會(huì)所面臨的問題時(shí)，需要有開放的視野，必須從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)來衡量，在法治的框架內(nèi)尋求功能的最有效發(fā)揮和延伸拓展。

一是在村（居）民委員會(huì)框架內(nèi)構(gòu)建相應(yīng)的治保組織。在社區(qū)治理中，因?yàn)樯鐓^(qū)工作站事無巨細(xì)的工作觸角和服務(wù)延伸，居委會(huì)的功能被弱化或形式化。但作為居民自治的組織，居民自治的需求也要求居委會(huì)的功能正位。2010年中央辦公廳及國務(wù)院辦公廳制發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》即提出要健全社區(qū)居民委員會(huì)下屬的委員會(huì)，調(diào)整充實(shí)下屬的委員會(huì)設(shè)置，建立治安保衛(wèi)委員會(huì)。村（居）民委員會(huì)建立健全治保委員會(huì)是對(duì)治委會(huì)自治性質(zhì)的回應(yīng)，也是對(duì)村（居）民自我約束、自我管理以及自我服務(wù)需求的響應(yīng)。

二是在村（居）民委員會(huì)框架之外構(gòu)建治保組織管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或與治保組織功能相似組織。根據(jù)村、居工作需要在村（居）民委員會(huì)之外，根據(jù)社區(qū)人口組成成分、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度可覆蓋式或平行式建立和加強(qiáng)其他類似治理組織或協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，處理社區(qū)治安事務(wù)。另行設(shè)置的組織或機(jī)構(gòu)，有利于平衡多方主體之間的矛盾，且不妨礙村（居）民自治需求；如在社區(qū)工作站設(shè)立的治保會(huì)、在基層公安部門設(shè)立的相應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等。

三是在治理思想上，從防范思維向共治共調(diào)轉(zhuǎn)變。適應(yīng)陌生人社會(huì)需要，強(qiáng)調(diào)社區(qū)治保的多元參與和基層政府指導(dǎo)。應(yīng)提倡基層治保組織參與主體的多元性，在規(guī)定的自然地理空間內(nèi)逐步吸納多方主體參與治保組織。在治保組織搭建和工作過程時(shí)應(yīng)吸納社會(huì)組織和社會(huì)志愿者參與。尤為關(guān)鍵的在于正確處理基層政府和治保組織之間的關(guān)系，在全面實(shí)現(xiàn)依法治國的框架內(nèi)，以法治政府建設(shè)為綱指導(dǎo)、監(jiān)督治保組織的自主管理和服務(wù)，保障治保組織的自治性質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)治保組織相關(guān)工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)的制度和體制，提高治保人員協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安的能力。

“人的自由全面發(fā)展”是國家治理的目標(biāo)，為滿足公眾的發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展，為滿足國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，應(yīng)該重視基層社區(qū)的源頭治理，對(duì)自治組織的邊界有必要進(jìn)行梳理。為應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展的需要，在良法善治的前提下對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行及時(shí)的立法呼應(yīng)和制度梳理將更有利于基層自治的開展。對(duì)于基層治保組織而言，或滿足居民自治的需要，或滿足治安形勢(shì)的需要，或二者兼之，在治保組織搭建過程中應(yīng)平衡自治和治安的兩種功能和性質(zhì)。

［1］聞均天.中國保甲制度［M］.北京：商務(wù)印書館，1935.

［2］劉光磊.從義務(wù)到權(quán)利的轉(zhuǎn)變——保甲制度與聯(lián)戶代表制度比較［D］.河北大學(xué)，2010.

［3］楊麗萍.從廢除保甲制度到建立居民委員會(huì)——以新中國成立前后的上海為例［J］.黨的文獻(xiàn)，2010，（5）.

［4］張應(yīng)立.“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與群防群治［J］.北京警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（1）.

［5］崔智友.中國村民自治的法學(xué)思考［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2001，（3）.

［6］倪赤丹.基層社區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的路徑選擇［J］.特區(qū)實(shí)踐與理論，2015，（3）.

責(zé)任編輯：李 彥

D631.4

A

1673-5706（2015）06-0087-04

2015-11-02

邵鵬，深圳市委黨校法學(xué)教研部教師。