逮捕羈押率偏高問題實證解析

劉曹禎

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逮捕羈押率偏高問題實證解析

劉曹禎

（澳大利亞臥龍崗大學商學系，澳大利亞悉尼 2000）

2012年刑事訴訟法對逮捕的條件與程序進行了修改和完善，但實踐中，逮捕羈押率偏高的現象并沒有因此而明顯改變，刑事訴訟法修改的目的并未真正實現。實證分析表明，這種現象是多種因素綜合作用的結果，具體原因包括：逮捕條件存在缺憾與不足，取保候審、監視居住措施的執行存在諸多困難，羈押必要性審查程序啟動難，案件不捕存在較大風險和壓力。

刑事訴訟法；逮捕羈押率；逮捕條件

2012年刑事訴訟法修改的亮點之一，就是明確把“尊重和保障人權”寫入總則，并在具體訴訟制度上對這一原則予以細化。其中，對逮捕條件及程序的修改與完善即是這一精神的體現，也是對執法中一直存在的逮捕率偏高問題的積極回應，理論界與實務界給予了極大的期盼。但實踐表明，逮捕羈押率?①偏高的現象并沒有真正改變。據筆者調查統計，某市10個基層檢察院刑事案件批捕情況是：2012年1至12月份，受理4509件，批準逮捕4054人，批捕率為89.9%；2013年1至12月份，受理5116件，批準逮捕4533人，批捕率為88.8%；2014年1至9月份，受理3588件，批準逮捕3077人，批捕率為86.0%。其中，該市一個受案較多的基層檢察院，2012年1至12月份，受理859件，批準逮捕756人，批捕率為88.0%；2013年1至12月份，受理1091件，批準逮捕988人，批捕率為90.6%；2014年1月至9月份，受理705件，批準逮捕625人，批捕率為88.7%。總體來看，新刑事訴訟法實施后與實施前，該市的批捕率在90%左右徘徊，而且10%左右的不捕案件，還包括事實不清、證據不足不捕的以及不構成犯罪而不捕的情況，真正構成犯罪無逮捕必要而不捕的占不到三分之一，這意味著羈押率偏高的問題并沒有得到有效解決，逮捕條件與程序修改的目的并未真正實現。這其中存在什么原因？筆者就此以豫南某市為例展開調查，并作實證分析，以期為解決當前逮捕率偏高問題做些實際工作。

一、“可能判處徒刑以上刑罰”的法定逮捕條件形同虛設

無論是1979年的刑事訴訟法，還是1996年、2012年修改后的刑事訴訟法，都把“可能判處徒刑以上刑罰”作為逮捕的條件之一。這一規定表明，羈押并不針對所有的犯罪嫌疑人、被告人，而是針對可能判處有期徒刑以上刑罰的犯罪嫌疑人、被告人，如果涉案人員所犯罪行可能判處不了有期徒刑，就不能逮捕。同時，新刑事訴訟法規定，對可能判處10年有期徒刑以上刑罰的，應當予以逮捕。這也就是說，可能判處10年有期徒刑以下刑罰的犯罪嫌疑人、被告人都有機會不被逮捕羈押。然而，事實并非如此，此項規定在司法實踐中幾乎不起任何約束作用，辦案人員不需要去分析論證犯罪嫌疑人、被告人是否可能判處10年有期徒刑以下刑罰，只要犯罪嫌疑人、被告人符合“有證據證明有犯罪事實”即可。這是因為，根據2011年2月25日頒布的刑法修正案(八)規定，犯危險駕駛罪的，處拘役，并處罰金。除此之外，刑法對其他任何罪名都規定有有期徒刑的量刑幅度。盡管“可能判處徒刑以上刑罰”并不是指犯罪嫌疑人、被告人所觸犯罪名的全部量刑幅度，而是指有證據證明的犯罪事實可能判處的刑罰幅度，但在實際操作中，辦案人員堅持的是，只要有有期徒刑量刑幅度就行。據筆者對某基層檢察院所辦案件的統計，在2013年起訴的被法院判處刑罰的474名被告人中?②，曾經被羈押又僅被判處拘役、單處罰金的被告人共有84人，比例為17.7%，這還不包括被判處有期徒刑緩刑及三年以下有期徒刑的被告人。由此可見，“可能判處徒刑以上刑罰”這一刑罰條件并沒有起到抑制批捕率過高的作用。

二、“社會危害性”逮捕條件過于籠統

2012年修改的刑事訴訟法第79條明確規定，對具有下列社會危險性行為的，應當予以逮捕：可能實施新的犯罪的；有危害國家安全、公共安全或者社會秩序的現實危險的；可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供的；可能對被害人、舉報人、控告人實施打擊報復的；企圖自殺或者逃跑的。應當說，這種具體規定與1996年刑事訴訟法有關逮捕條件的籠統規定相比，實為一大進步。但實踐中，這種進步并沒有體現出來，其原因有四。

(一) “可能”為辦案人員的主觀判斷留下自由裁量的空間

根據《現代漢語詞典》的解釋，“可能”屬于“助動詞，表示估計，不很確定”。因此，無論辦案人員做出怎樣的判斷，都不能認定辦案人員是錯誤的。“兩利相權取其大，兩害相權取其輕”[1]97，由于不捕風險的現實存在，辦案人員往往對涉案嫌疑人做出“可能”具有社會危險性的判斷，這是一種比較保守但又保險的判斷。

(二) 偵查機關在提請逮捕時收集社會危險性證據材料的意識較差

偵查機關一般存在“構罪即報捕”的執法觀念，往往對收集有罪證據材料較積極主動，而對收集社會危險性方面的證據材料則積極性不高，檢察機關對此也沒有一定的強制約束力。在審查逮捕環節，由于檢察機關只有7天的審查時間，無論從時間上還是精力上都很難再去監督公安機關收集這方面的材料。因此，危險性的證明只能被束之高閣。

(三) “自殺”作為社會危險性的一個方面，說明我們的立法和執法目的偏離了應有的軌道

什么是自殺？自殺就是自己殺死自己，它是一種人的精神崩潰后厭世的極端行為?③。輕刑案件的犯罪嫌疑人如果有自殺傾向的話，只能說明其心理脆弱，承受能力差。我們認為，對此種情形的嫌疑人予以逮捕羈押，是一種不可取的不負責任的做法，與立法、執法目的背道而馳。正確的做法應當是，對此類人員給予更多的關愛，一方面要安排家人看護好、照顧好、激勵好，引導其樹立生活的信心，一方面要安排心理醫生對其進行心理輔導，矯正其極端的想法和不當的行為。

(四) “逃跑”的規定在一定程度上顯得多余

根據刑法第88條第一款的規定，在人民檢察院、公安機關、國家安全機關立案偵查或者人民法院受理案件以后，逃避偵查或者審判的，不受追訴期限的限制。實踐中凡是對嫌疑人做出不捕決定，進行非羈押訴訟的案件，基本上都屬于輕罪案件，這樣決定的本身就是對嫌疑人的一種“關懷”與“照顧”。如果在不捕時向嫌疑人講清楚法律規定，一般情況下嫌疑人是不會逃跑的。如果有個別嫌疑人逃跑了，我們認為這也是非常正常的事情，執法不可能做到完全防止各類風險，就像不能完全避免各類錯案的發生一樣，這是遵守程序規定必然要做出的選擇與犧牲。

三、執行取保候審、監視居住措施存在諸多不便

2012年刑事訴訟法對取保候審與監視居住分別做出規定，使得兩種非羈押性強制措施更具操作性。但筆者認為，這兩種措施在執行中仍存在問題。

(一) 由于警力有限，法律規定的要求或關鍵要求不能完全落實

根據法律規定，在決定取保候審時，如果需要保證人，決定機關需要審查保證人是否與本案有牽連等四項內容，這需要投入一定的人力財力。在取保候審執行期間，法律要求被取保候審的犯罪嫌疑人、被告人遵守未經執行機關批準不得離開所居住市縣等5項規定，這對執行機關來說，監督根本不能到位，更多時候也沒有精力去監督；對嫌疑人或被告人來說，由于輕微的違反規定的行為往往不會受到追究，所以他們也可能不會自覺地嚴格遵守法律規定。另外，案件到達審查起訴環節、審判環節都需要重新辦理相關手續、送達執行等，這需要耗費一些司法資源，如果被取保候審人是外地人的話，耗費的司法資源更多。而逮捕羈押可以省去許多“麻煩”，辦理換押手續相對簡單得多。同樣，在一般監視居住執行中也存在以上諸多困惑與迷茫，指定居所監視居住需要投入的精力和財力更大。據筆者對某基層檢察院對指定居所監視居住執行情況的了解，具體執行工作實際上主要由檢察機關承擔，公安機關只是名義上參與，檢察機關一般安排8名工作人員輪流值班。這樣做，不僅投入財力巨大，而且工作人員需要時刻繃緊安全這根弦，精神負荷重。因此，司法機關對適用取保候審、監視居住在一定程度上存在著抵觸情緒。

(二) 把犯罪嫌疑人或被告人羈押在看守所，對辦案人員來說利大于弊

將一部分輕刑的犯罪嫌疑人羈押在看守所，既不符合立法精神，也不符合輕緩刑事政策的要求，但卻有以下三個益處：一是無論在財力投入上還是在人力投入上，非羈押與羈押是有天壤之別的，對辦案機關來說，羈押財力投入微乎其微，人力投入是一次性的，只需送到看守所即可；二是辦案機關避免了取保候審、監視居住措施下犯罪嫌疑人或被告人自殺、逃跑所造成的風險，即使有這些風險，那也是看守所的事，辦案機關因此減少了“麻煩”；三是對公安、檢察機關來說，都可以更加順利地突破案件，確保案件辦理成功。

(三) 凡是不能判處緩刑的，審判機關都要求檢察機關在送達案卷時羈押被告人

以法院對危險駕駛罪的處理為例。根據法律規定，對犯危險駕駛罪的處拘役，并處罰金。出于打擊此類犯罪的需要，目前一些法院將此類犯罪全部判處為拘役實體刑，基本上沒有判處緩刑的。按照2012年修改后的刑事訴訟法規定，此類犯罪嫌疑人是不能適用逮捕措施的。而實際上，在拘留期限內，公、檢、法機關力求完成偵查、審查起訴、提起公訴、審判等工作，以避免未羈押帶來的諸多“不便”。于是，此類輕刑犯罪的非羈押訴訟流于形式就在所難免了。

四、羈押必要性審查程序存在啟動難和審查難問題

為了改變目前逮捕羈押率偏高的狀況，增加對被告人的司法救濟途徑，修改后的刑事訴訟法第93條正式確立了羈押必要性審查制度，這也是2012年刑事訴訟法修改的亮點之一。《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第616―621條專門對此做出詳細規定，應該說已經非常嚴密和周延了，但此項工作開展得并不理想，其原因在于羈押必要性審查程序存在啟動難和審查難問題。

(一) 嫌疑人對羈押必要性審查的申請少

在目前的司法體制下，刑事案件嫌疑人違法犯罪后，由于法律知識欠缺，一般不會提出羈押必要性審查的申請。一些律師出于明哲保身的目的，不愿與辦案機關較真，在多數情況下也不會為嫌疑人主動提出羈押必要性審查申請。

(二) 檢察機關缺乏依職權主動審查的動力，甚至存在抵觸情緒

批準逮捕是檢察機關做出的決定，再讓檢察機關去審查羈押必要性，這違反了“法官不得為自己案件的裁判人”的司法理念。檢察機關出于構罪即捕理念，認為繼續羈押沒有錯，再審查等于自找“麻煩”，所以，對羈押必要性審查沒動力，甚至存在抵觸情緒。筆者調查中了解到這樣一則案例：王某與前妻離婚后，孩子由前妻撫養。一天王某以商談孩子撫養費的名義邀前妻到賓館將前妻強奸，被檢察機關批準逮捕。后來，王某親屬與其前妻達成和解協議，前妻同意“撤訴”。為此，王某親屬反映到檢察機關要求“放人”。檢察機關的答復是，此案在公安環節，應該向公安機關反映。由于嫌疑人親屬不知檢察機關可以進行羈押必要性審查，所以兩次要求“放人”沒達目的后就放棄了。根據法律規定，此時檢察機關應啟動羈押必要性審查程序，以決定是否向公安機關發出變更強制措施的檢察建議。

(三) 案件在偵查階段，檢察機關審查難

在目前公安機關的考評制度中，批捕人數與辦案人員的業績掛鉤，可以在績效考核中加分，因此，羈押犯罪嫌疑人對辦案人員有益處，他們在偵查案件過程中，除非發現有不應當追究刑事責任的情況，一般不會把不需要繼續羈押嫌疑人的信息傳遞給檢察機關，也不大可能做出變更強制措施的決定。所以，檢察機關要想準確審查案件是否有繼續羈押的必要，并不容易。

(四) 案件在審判階段，法院居主導地位，檢察機關不輕易啟動審查程序

雖然法律規定檢察機關是國家的法律監督機關，對公安機關和審判機關都可以進行監督，但在實際工作中，由于法院對案件定罪量刑有最終決定權，檢察機關的監督在大多數情況下顯得蒼白無力。個別有可能會被判無罪的案件需要法院的配合，以便檢察機關及時做出撤回起訴的決定，否則，無罪判決會給檢察機關帶來上級檢查、國家賠償、聲譽掃地等一連串的麻煩，這是檢察機關不愿意承受的。因此，法律法規設計的對審判機關進行羈押必要性審查的理想是不現實的。

五、不捕嫌疑人，辦案人員存在諸多壓力和風險

不捕嫌疑人，辦案人員可能存在的風險和壓力主要體現在兩個方面。

一方面，嫌疑人可能做出違法犯罪行為。實踐中，檢察機關對案件做出不捕決定，一般必須具備嫌疑人認罪、被害人一方諒解、有可能判處三年以下有期徒刑的條件，對個別有影響的案件，還要征求社區、學校等有關組織、單位的意見和建議，在綜合平衡的基礎上，才能由承辦人提出初步意見、部門負責人審查、檢察長決定。目前這一辦案模式和程序，主要是為了防止不捕后嫌疑人逃避偵查、起訴和審判等違法犯罪現象的發生，確保訴訟順利進行。但是，由于辦案人員審查判斷的依據都是嫌疑人的客觀表現，這種表現是否百分之百地展示其內心世界，辦案人員并不能真實把握，因此，辦案人員對個別案件也有判斷不準的時候。案件不捕決定后，一旦出現嫌疑人自殺、逃跑或報復被害人等情況，黨委政法委、人大、上級檢察機關都要啟動責任追究機制，尤其是《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中關于“實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制”的規定，更使得辦案人員不能有絲毫的懈怠，所以，為了穩妥，辦案人員就盡可能地選擇批捕羈押嫌疑人的做法。盡管為降低批捕率過高問題，上級檢察機關在評價偵查監督工作時，專門設置了一些制約辦案人員的條款，但是這些制約是微不足道的，因為這些制約條款只影響干警的實績評價，與前述很可能影響干警政治前途和命運的規定相比，有天壤之別，所以，這些制約條款并沒有很好地起到降低批捕率的作用。

另一方面，被害人信訪。陳興良教授在談劉涌案時曾指出：“公眾可以表達激情，但是激情絕不能影響司法的審判。”[2]但是，在實際工作中，辦案人員依法辦案，必須考慮被害人一方的訴求。以筆者了解的一起交通肇事案件為例，案件起訴到法院后，被害人的母親來到檢察院長跪不起，大有不達目的誓不罷休之勢，要求檢察機關改變罪名，按以危險方法危害公共安全罪起訴嫌疑人。檢察機關沒辦法，只能改了。后來雙方達成了和解，被害人的母親又來到檢察機關要求起訴罪名還按交通肇事罪論，對此，辦案人員只能一聲嘆息。此種現象在擬不捕案件中也大量存在。根據法律規定，被害人一方諒解，不是案件不捕的條件。但是，即便被害人有過錯，只要被害人一方不諒解，哪怕犯罪情節再輕微，辦案人員也不敢做出不捕決定，甚至在個別事實不清、證據不足的案件中也是一樣。被害人“綁架”法律，當事人“左右”辦案等現象時有發生，令辦案人員感慨萬千。因此，在具體的案件中，除了法定的條件必須把握外，被害人一方的態度也是辦案人員不可忽視的因素，尤其是在目前國家對被害人經濟補償缺位而嫌疑人一方又未賠償到位的情況下更是如此。

綜上分析可知，逮捕的刑罰條件和社會危險性條件“形同虛設”，取保候審、監視居住執行不便，羈押必要性審查步履維艱，社會多種壓力存在等多種因素，使得辦案人員在絕大多數情況下必須做出批捕決定。因此，當前批捕羈押率仍然偏高是多種因素綜合作用的結果。

注釋：

① 在我國逮捕與羈押基本上是相伴而生，本文中的逮捕羈押率主要是針對構罪情形下的逮捕羈押而言的，文中可能會出現逮捕羈押混用或并用的情形。

② 危險駕駛罪被告人除外。實際上，危險駕駛罪被告人99%都被羈押，只不過是拘留羈押。

③ 當然在個別職務犯罪案件中，嫌疑人出于為子女等留下財產而自殺的則另當別論。不過，刑事訴訟法修改后，對貪污賄賂犯罪等重大犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人死亡的，司法機關可以啟動違法所得沒收程序。筆者斷定，此類自殺肯定會減少，或者隨著普法的深入將會消失。

[1] 徐愛國，等．西方法律思想史[M]．北京：北京大學出版社，2002．

[2] 陳興良．關于“劉涌案”之刑事司法論壇[EB/OL]．(2010-01-07)[2014-11-24]．http://www.chinalawedu.com/new /16900_173/2010_1_7_ji48474542971010228890.shtml．

〔責任編輯 葉厚雋〕

D925.2

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1006?5261(2015)02?0032?04

2014-10-27

劉曹禎（1990―），男，河南上蔡人，碩士研究生。