非營利組織供給公共產品的制度研究
——以美國為例

周 琳

(太原學院 經濟貿易系,山西 太原 030032)

非營利組織供給公共產品的制度研究
——以美國為例

周 琳

(太原學院 經濟貿易系,山西 太原 030032)

美國是世界上公共產品供給最有效率的國家之一,在不斷的改進和完善中,形成了政府、營利組織、非營利組織共同提供公共產品的格局,其中以非營利組織對于公共產品的供給最有活力。回顧其歷史實踐活動,一系列合理的制度安排是保障供給效率的最重要因素。而制度之所以能對供給效率提供有效保障,則是通過其內在的信任機制、激勵機制和問責機制發揮著作用。

公共產品;非營利組織;供給機制；美國

一、公共產品及其供給

所謂公共產品(Public good),一般指這樣一類產品:具有消費上的非競爭性、受益上的非排他性,與具有競爭性和排他性的私人產品相區別。如義務教育、道路設施、基本醫療、國防等,都屬于公共產品或公共服務的范疇。另外,從概念的準確性上而言,公共產品和公共服務(Public service)有所不同,但就本質而言,公共服務也是一種服務形態的公共產品,在不影響理解的前提下,本文將公共產品和公共服務統一定義為公共產品。

公共產品的供給一般來自三個部門:政府部門、營利組織、非營利組織。純公共物品一般由政府供給;對于準公共物品,世界上多數國家的做法都是盡量退出這類產品的供給領域,依據公共產品的不同特性,將供給交給私人企業(也就是營利組織)或非營利組織提供。政府部門的供給以公益性為主,但往往缺乏效率;營利部門的供給雖在市場機制作用下更有效率,但公益性卻有所不足;非營利組織部門的供給則兼具了公益性和效率性,本文研究的重點正在于這一部門。

二、美國的非營利組織

非營利組織(non-profit organization),在相當多的文獻中也被稱為非政府組織(NGO)、公民自治組織、志愿組織、獨立部門、第三部門。在我國,1998年國務院將原先設立于民政部之下的社會團體管理局,改為民間組織管理局，“民間組織”成為我國“非營利組織”的官方用語。準確說來,這些概念的內涵并不完全重合,但都是描述政府部門、市場部門之外的第三種社會部門,即本文所述的非營利組織。值得注意的是:非營利組織是可以贏利的,只是不能以營利為目的,產生的盈利也可以在組織內進行分配。

美國的非營利組織規模很大,2011年在稅務局注冊的非營利組織已超過158萬個,總資產5.84萬億美元,年收入4.12萬億美元。①數據來源:The Urban Institute, The Nonprofit Sector in Brief (2007～2013).若考慮到還存在年收入不足5000美元的組織未注冊、宗教類組織不注冊也可享有免稅條款的情況,非營利組織的規模將更大,按照Guidestar的估計,總量應該超過220萬個。從結構來看,公共慈善組織是美國非營利組織的主要形式。2012年,全美公共慈善組織共計104.7萬個,占整個非營利組織部門約60%。慈善組織中數量最多的又是宗教組織,占公共慈善組織的比重超過1/4。②數據來源:The Urban Institute, The Nonprofit Sector in Brief (2007～2013);Internal Revenue Service, IRS Data Book.美國的社會本身是一個小政府、大社會的公民社會,在公共產品供給上,一方面政府致力于縮小行政直接控制范圍、市場準入的不斷放松,使非營利組織蓬勃發展;另一方面監管卻不斷加強,不斷改革制度設計,保持社會公共產品供給的公益性和效率性。

三、美國非營利組織供給公共產品的歷史實踐

(一)美國非營利組織供給公共產品的制度萌芽

相比于其他西方國家,美國自由結社的傳統更加根深蒂固。自從17世紀第一批歐洲移民來到北美,共同簽訂了《五月花號公約》,自愿結成自治團體以謀求生存和發展,無政府的移民內部結社活動已出現萌芽。同時,美國建國前由13塊殖民地構成,當時作為宗主國的英國對北美采取的是分而治之的殖民辦法,從習慣上阻礙了統一國家權力的形成。美國獨立之后,聯邦與地方共同分享政治權力,更強化了自治習慣。“自愿”、“自治”的觀念逐漸內化于國民潛意識當中。所以,美利堅民族本身有著的源遠流長的自治傳統使得美國人在對公共產品的需求上,似乎更愿意向身邊的非政府組織尋求幫助。這些非政府組織成為非營利組織的雛形,在政府監管下由非營利組織供給公共產品的制度也由此萌芽并逐漸發展起來。

(二)羅斯福時代的政府公共職能擴張,非營利組織收縮

美國非營利組織的第一次大變動以羅斯福新政為分水嶺。在1929年大蕭條之前,美國極度信仰自由主義的市場模式,因而大部分公共產品由私人和非營利組織供給,非營利組織發展迅速。而大蕭條使人們開始認識市場的缺陷,凱恩斯的政府干預主義受到推崇,蕭條破壞了社會生產力,大量企業破產,富人一夜之間赤貧,慈善事業中斷,完全由私人或非營利組織供給公共產品變得非常困難。在羅斯福新政的推動下,公共產品供給的主導權轉移到政府部門。

作為二戰唯一的利益獲得者,美國在戰爭中大發橫財,使政府更有經濟實力來實現公共產品的供給,非營利組織進一步萎縮。可以說,大蕭條直接導致了在公共產品供給上,政府和非營利組織間出現權力更迭,政府供給擴張而非營利組織供給逐漸收縮,二戰則進一步強化了這種供給結構。

(三)里根政府的新公共管理政策使政府公共職能收縮,非營利組織擴張

第二次變革以“里根革命”為分水嶺。20世紀70年代后,政府逐漸無力負擔過重的公共產品供給,里根政府展開名為“新公共管理政策”的改革,為了減輕政府的財政負擔,恢復性地提高市場自由度,減少政府供給公共產品的領域。進入80年代,以美國為代表的各發達資本主義國家喊出“政府再造”的口號,重新定位政府的職能,確定以提高政府治理能力、改善制度性保障為行政重點,非營利組織的發展進入快車道。90年代前后,在克林頓政府的改革中,為非營利組織發展提供了更嚴謹的制度設計和更合理的激勵機制。

到近年來,布什政府、奧巴馬政府面對巨額財政赤字和軍費開支,在不能增加稅收的情況下,只能減少財政支出,更多地從公共產品供給中退出,從而在今天的美國社會,形成了政府、營利組織和非營利組織三大板塊共同提供公共產品的格局。

四、美國非營利組織供給公共產品的制度形成

(一)寬松的準入制度

美國政府原本就不是一個中央集權國家,如前所述,自建國伊始美國自上而下“自治”的意識就非常濃厚,非營利組織準入制度的寬松程度甚于世界上絕大多數國家。

在美國,非營利組織的建立甚至不必得到政府允許,只要不違反法律,可以自行成立并組織活動。但若想得到政府的資金支持和稅收優惠,就必須以注冊法人資格的形式得到政府許可。但這也并不困難,只需提交一份簡單的組織章程,內容涵蓋機構名稱、目標以及不為任何私人謀利益的宗旨,經州內政司批準即可,宗教性非營利組織甚至不需要注冊登記便可享受免稅。

當然,寬松準入制度的背后,也有賴于政府在營造公平市場氛圍及降低進入和退出壁壘等方面的努力,使各組織之間能夠展開充分競爭,保障公共產品的供給效率。

(二)嚴格的監督制度

在寬松的準入制度之下,是經過精心設計的監管制度以保證供給效率,美國政府對于非營利組織的監督主要集中在兩個方面:保持組織的非營利性和財務在公眾面前的絕對透明,并在聯邦和州兩個層面上予以管理。

聯邦政府層面上的監督主體是聯邦稅務局。稅務局有認定非營利機構免稅資質的權利,接受非營利組織免稅資質的登記、申報和審查,已獲登記的免稅非營利組織(除宗教性非營利組織外)必須每年向聯邦稅務局提交其財務狀況和活動情況的申報表,即990表。若非營利組織違背其承諾的非營利目標,稅務局可取消免稅資質。

州級政府的監督審查則更為具體。各州設專職負責非營利組織調查的副檢察官,規范非營利組織的建立、管理、運行,協調解決利益沖突、對組織的資金使用情況審計和對外披露,并對確鑿的違規違法行為向法院提起訴訟,一般處罰都非常嚴厲。同時,公眾和媒體也在監督中發揮著越來越重要的作用,法律賦予任何人了解非營利組織財務和運營情況的權利,近十年來,政府更為增加信息透明度而不斷修訂相關法律,以利于公眾和媒體監督的展開。

(三)有效的稅收制度

美國相關的稅收制度的設計簡潔而有效。以慈善為目的可以免稅,營利為目的則不可免稅。若違背初始的非營利目標,或有政治尋租、謀取私利行為,聯邦稅務局均可以吊銷其免稅資格。

稅收制度作用于三個主體:一是個人或私人組織,如果個人或包括企業在內的私人組織向非營利組織捐贈財物,則其收入可以減免稅賦。在這種制度下,即便不是很有錢的人也有動力拿出一部分錢做慈善,以免交部分所得稅。因此慈善在美國是很普遍的現象,使非營利組織融資更加容易;二是非營利組織,幾乎所有注冊了的美國非營利組織都能夠享受到政府的免稅,包括財產稅、營業稅等等,非營利組織就能把更多的錢用在公共物品的生產和供給上;三是政府,如果直接補貼非營利組織,對于非營利組織如何使用補貼的監督成本也是非常高的,但是減免稅收,既激勵了更為普遍的慈善行為,又能促使非營利組織提高供給效率,還節省了監督成本,這比政府直接補貼效率更高,輕松實現捐贈者、非營利組織和政府三方共贏。

(四)企業化的治理模式

美國非營利組織的治理結構類似于企業的治理結構:董事會為最高決策機構,由類似總經理的行政執行官負責日常事務,另設監事會監督。這種治理模式下,組織擁有類似于企業的較強管控能力,在人事、財務等方面的自主權比較大,以促進主動性和創造性,提高組織運作效率。官員可以成為董事,但不能主導董事會。董事須義務為非營利組織工作,一般沒有工資報酬,但對所參與的事務要負相應責任。因此要求董事既要有較強的使命感,有責任心,又要有相當的管理能力。

不同的是,非營利組織中沒有股東,即使捐贈數額巨大,也不能成為股東來左右非營利組織。政府在一定程度上扮演了股東大會和監事會的角色,與非營利組織簽訂合同,監督非營利組織的活動,防止合同履約中出現腐敗,并考核其實施效率。

企業化的治理模式顯然更有效率,董事會、行政執行官、監事會、政府多方權利相互制約和監督,這也較為有效地避免了貪污腐敗和過高的監管成本。

(五)以公信力建設為目標的信息披露制度

信息披露在美國是非營利組織最重要的一項法定義務,前述嚴格的監管制度、有效的稅收制度、獨特的資金制度和組織治理模式,均為信息披露制度奠定了良好的基礎,任何公民都可以便利地查閱,政府可以很容易地對非營利組織是否有違規行為、是否偏離了非營利的屬性進行監管。信息披露制度使非營利組織的正規性與合法性為公眾所了解和認可,并成為打造非營利組織公信力的重要手段。

而這種制度本身對非營利組織也是一個自警,非營利組織的所有信息暴露在政府、公眾、媒體的面前,使管理者不敢越雷池一步。此外,還存在一些營利和非營利組織專門從事這方面信息的整理和效果評估,例如美國基金會中心(The Foundation Center)本身作為非營利組織,收集整理并分析美國基金會行業信息,定期對外發布披露。

(六)強調使命感的慈善文化

西方非營利組織的誕生,從宏觀上來看產生于因社會變遷而變遷的公共產品的提供方式,從社會微觀心理上看則產生于西方慈善文化。慈善文化中普遍為美國人所認同的價值觀為非營利組織的不斷發展提供了必然性。

這種慈善文化的源頭是基督教文化中的“普世文化”:人類應保持善良、仁慈、博愛、互助的品質,追求民主、法治、公正、進步。社會公眾也普遍認同“擁巨富而死者以恥辱終”的慈善觀點,愿意將自己的私人財富奉獻于慈善事業,造福社會。幾乎所有的非營利組織的宗旨都與這些追求或美德息息相關,以追求其自我價值的實現。客觀上,純粹的信仰也使美國非營利組織總的來說自律性普遍比較強。

五、美國非營利組織供給公共產品制度運行的內在機制

上文對美國非營利組織的形成動因和制度環境進行了比較全面系統的分析,在此基礎上,可以發現其供給公共產品的制度之所以充滿活力,主要有以下三個方面的內在機制性的因素:

(一)信任機制

首先,在前述的監管制度、稅收制度和信息披露制度下非營利組織的運作和發展都被限制在這樣一個嚴格的框架之內,政府、公眾與媒體隨時可監控其是否偏離了非營利的目標、是否有腐敗的嫌疑,任何超出框架的行為都確定無疑會受到懲罰,直至退出供給市場,嚴格的框架足以在很大程度上降低公共產品提供和交易的不確定性,強化政府和非營利組織之間的信任關系。

其次,從非營利組織內部的治理結構來看,企業化的法人治理模式也是美國非營利組織的一項重要制度創新,這種治理結構構建了新的信任機制。董事所必須遵循的信義義務確保他們管理非營利組織時,因受到組織的信任而負有誠信、謹慎、勤勉的義務,即使無薪無酬,也必須毫無保留地代表他所服務對象的最大利益,否則將受到來自監事會、政府和公眾的問責。

(二)激勵機制

第一,市場激勵。一方面,準公共產品按市場化原則提供,社會成員可以根據需求自由創辦非營利組織,并通過募捐和申請政府資助及免稅來提供產品,所提供的公共產品更有針對性。另一方面以公共服務合同出租為主要形式的市場化取向,激發了非營利組織的效率。政府以合同形式直接購買非營利組織的某種服務,把服務質量量化為一些指標引入競爭,將具體任務出租給最有效率的私人或非營利組織,自己只負責監督和考核,不僅大大降低行政成本,而且提高了公共產品的供給效率和供給質量。

第二,志愿激勵。非營利組織以志愿活動為主,其成員加入的目的不是獲得物質報酬,而是通過志愿活動獲得精神上的滿足,在非營利宗旨的承諾下,雖然缺乏有吸引力的工資,但是志愿者還是要對工作承擔完全的責任。因此工作的動力主要來自于信仰和使命感,這是志愿激勵的核心內容。一是核心價值觀激勵。美國社會普遍的宗教信仰與慈善傳統關系密切,使非營利組織有了廣泛而強大的群眾基礎,宗教信仰可視為美國社會的核心價值觀的基礎,政府也廣泛支持行善、濟貧、愛人的宗教觀念,對志愿者形成價值觀激勵;二是政府對志愿者培訓進行投入。短期來看似乎是增加了財政支出,但長遠看來,志愿者在培訓中得到了價值觀的激勵,并提高了自身的道德素質和專業技能,同時也引導新志愿者加入,形成鼓勵志愿活動的良好社會氛圍。

第三,聲譽激勵。非營利組織不以營利為目的,追求的是社會價值的實現,所以相比于其他部門,聲譽激勵的效果更好。非營利組織的聲譽主要體現在社會公信力,公眾通過事前觀察其非營利的目標,事后觀察其活動結果予以評價。聲譽激勵的重點是事后激勵,事后的聲譽建立在績效評估基礎上,而績效評估又建立在信息披露基礎上,政府將主要的精力用于完善信息披露制度,無論是稅收制度、資金制度、監管制度、合作關系構建均以此為核心。

(三)問責機制

在早期的非營利組織供給公共產品實踐中,由于政府缺位而時有丑聞。例如1992年美國慈善組織聯合勸募會丑聞案后,公信力驟降,地方分會紛紛脫離總會,捐款人數和捐款數額均出現嚴重下降。所以,非營利組織的管理者同樣是“經濟人”,其自利性可能會帶來嚴重后果。問責機制在一定程度上對追求私利的沖動有很好的抑制作用。對非營利組織的問責機制主要從三個方面發揮作用。

首先是來自公眾的問責。如前所述,公眾問責機制對監督非營利組織確實作用很大,但這有賴于信息披露制度的健全。而且公眾問責機制的發揮具有很大的不確定性,按照安東尼·唐斯的“理性的無知(rational ignorance)”理論理解,作為公眾中的個體,由于信息搜尋成本的高昂,會傾向于認為監督的預期收益太小、個人力量也很微弱而不可能通過問責實現有效監督,于是壓根不愿浪費時間關心腐敗或者偏離非營利目標等行為,因此公眾問責效果還取決于公眾自覺。

其次是來自非營利組織內部的問責。既包括倫理道德方面的自我約束,也包括部門內部各個組織之間的相互監督。美國有大量民間自律組織,如有美國聯邦獨立部門、指南星還有前面提到的美國基金會中心等。這些自律組織大多也是非營利性的,對于整個非營利部門的信息披露做了大量收集、整理、分析工作。但這種問責同樣具有不確定性,需要組織自身的自律和成員高尚的精神追求。

鑒于公眾問責、組織自律作用的不確定性,問責機制尚有最后一道防線:基于法律制度的政府問責。相對于公眾的問責是基于公眾自覺,政府問責則是基于法律規定的義務:國家享有人民賦予的政治權利,履行公共產品供給的責任。具體包括:鼓勵民間問責,促使民間評估市場的形成;做好聯邦級和州級的兩級規制,為問責提供充分的信息披露;設立專門的監督機構,并配備充足的資金和人員,處理公眾投訴,并公開處理結果等等。政府問責的基礎是制度建設和法律完備,這一點在前面已多有論述,不再贅述,正因其完備健全的制度和法律,使政府問責的實施可以實現制度化、常態化。

隨著我國經濟體制改革和政府職能轉變的深入,公共產品領域也面臨深刻變革,美國非營利組織提供公共產品的經驗、政府在其中的角色和定位或可為我國借鑒,但同時也需要充分理解我國的現實基礎和制度條件,真正實現基于社會自治的制度創新和變革。

[1]薩拉蒙.全球公民社會——非營利部門視界[M].北京：社科文獻出版社,2002.

[2]周曉麗,黨秀云.論美國公共服務改革及其理論的新發展[J].社會主義研究,2007(3).

[3]王勁穎，等.美國非營利組織運作和管理的啟示與思考——民政部赴美國代表團學習考察報告[J].社團管理研究,2011(3).

[責任編輯:岳林海]

Institutional Research for Public Goods Supply by Non-profit Organizations——Taking U.S.A. as Example

ZHOU Lin

(Department of Economic and Trade, Taiyuan College, Taiyuan 030032, China)

The supply mechanism of public goods in the US is the most effective around the world. Nowadays, the US government, business corporations and non-profit organizations all work together on the provision of public goods after hundreds of years of development, among which NPOs’ provision is the most dynamic. Reviewing NPOs’ historical practices, a series of rational institutional arrangements are the chief factors to assure the efficiency of supply. And the institution can provide the effective support for the efficiency of supply by means of its internal trust mechanism, incentive mechanism and accountability mechanism.

public goods； non-profit organizations； supply mechanism；USA

2015-06-13 作者簡介: 周琳(1985-),女,山西河津人,太原學院經濟貿易系教師。

1671-5977(2015)03-0029-04

D632

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