基層動物衛(wèi)生行政執(zhí)法中的問題及建議

馬春蘭

云南省漾濞縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所，云南漾濞 672500

基層動物衛(wèi)生行政執(zhí)法中的問題及建議

馬春蘭

云南省漾濞縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所，云南漾濞 672500

筆者在云南省大理州漾濞縣基層動物衛(wèi)生執(zhí)法過程中，在總結(jié)工作經(jīng)驗的同時，分析了存在的主要問題及難點，并針對存在問題，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H提出對策及建議，供同行參考。

基層；動物衛(wèi)生執(zhí)法；難點；建議

動物衛(wèi)生行政執(zhí)法按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，圍繞“依法行政”的核心理念，在動物衛(wèi)生執(zhí)法的具體實踐中堅持執(zhí)法為民，主持公道、伸張正義、權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，努力創(chuàng)建良好的動物衛(wèi)生執(zhí)法的內(nèi)部環(huán)境和樹立良好的動物衛(wèi)生執(zhí)法形象。

漾濞縣是一個典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，全縣90%左右的人口在農(nóng)村，而中國絕大部分國民收入和國內(nèi)生產(chǎn)總值來自農(nóng)業(yè)，最廣闊的市場在農(nóng)村。農(nóng)業(yè)在全縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中占有舉足輕重的地位，而畜牧業(yè)是農(nóng)業(yè)中的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，發(fā)展草地畜牧業(yè)經(jīng)濟有著得天獨厚的優(yōu)勢和巨大的潛力。全縣畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的30.2%，牧業(yè)收入占農(nóng)村經(jīng)濟總收入的20%。多年來，漾濞縣在加強畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)方面做了大量的工作，經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)置了畜牧事業(yè)局作為行使行政管理職能的畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法機關(guān)、人員編制6人，縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所作為法定授權(quán)的畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法機構(gòu)、事業(yè)編制10人，現(xiàn)有中級職稱以上7人，初級職稱及其以下3人；全縣9個鄉(xiāng)級畜牧獸醫(yī)站作為依法委托的畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法機構(gòu)，事業(yè)編制52人，現(xiàn)有中級職稱38人，初級職稱12人，非專業(yè)人員2人。通過幾年的努力，漾濞縣畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)取得了一定成效，但離“有高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍，有相配套的硬件設(shè)施，有穩(wěn)定的經(jīng)費來源，有健全的規(guī)章制度，有突出的工作成效”的要求和目標(biāo)差距甚遠。

基層動物衛(wèi)生執(zhí)法部門，尤其是縣級部門是承載動物衛(wèi)生執(zhí)法的直接載體，也是動物衛(wèi)生執(zhí)法的主力軍和前沿兵。當(dāng)前，綠色和無公害農(nóng)畜產(chǎn)品是社會發(fā)展的必然需求，提高農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全，關(guān)鍵是抓好從“生產(chǎn)基地到餐桌”的全程質(zhì)量監(jiān)控。縣級動物衛(wèi)生執(zhí)法行為實際上是承載了整個動物衛(wèi)生執(zhí)法的源頭和前沿關(guān)口，承擔(dān)的社會空間大，覆蓋的產(chǎn)業(yè)廣，執(zhí)法的延伸鏈長，因此，基層動物衛(wèi)生執(zhí)法效果的好壞直接關(guān)系到千家萬戶，關(guān)系到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到構(gòu)建和諧社會的大局。本文結(jié)合筆者多年的畜牧獸醫(yī)工作經(jīng)驗，對基層農(nóng)業(yè)執(zhí)法中存在的困難及對策建議淺談一點看法。

1 基層畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法存在的主要問題

1）領(lǐng)導(dǎo)認識不足，出現(xiàn)機構(gòu)與機制運作之間的矛盾。依法行政、建立法制政府已納入各級政府議事日程，法制理念已逐漸形成了各級領(lǐng)導(dǎo)干部工作意識，但由于長期受傳統(tǒng)思想意識的束縛和影響，對畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法的認識明顯不足。國務(wù)院《關(guān)于推進獸醫(yī)管理體制改革若干意見》要求，本著“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，健全機構(gòu)，明確職能、理順關(guān)系、完善法規(guī)，逐步建立起科學(xué)、統(tǒng)一、透明、高效的獸醫(yī)管理體制的運行機制。而當(dāng)前，基層獸醫(yī)管理體制和運行機制與行政執(zhí)法的實際需要極不相稱，體制不健全，職能不明確，執(zhí)法主體形象不明確，執(zhí)法無經(jīng)費，公共服務(wù)行為差，形成在社會實踐中，畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法弱化，難以履行法律賦予的職責(zé)和權(quán)力，導(dǎo)致法律約束力差，執(zhí)法效率低，執(zhí)法主體形象得不到應(yīng)有的體現(xiàn)。

2）執(zhí)法機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變不到位。目前基層畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置后仍然習(xí)慣于技術(shù)推廣，業(yè)務(wù)運行圍繞動物疫病監(jiān)測、診斷、流行病學(xué)調(diào)查等技術(shù)推廣運用，因此，出現(xiàn)獸醫(yī)行政執(zhí)法服從或服務(wù)于技術(shù)推廣，而鄉(xiāng)級作為委托執(zhí)法機構(gòu)，既承擔(dān)經(jīng)營性服務(wù)和公益性職能的畜牧獸醫(yī)技術(shù)推廣任務(wù)，也承擔(dān)委托執(zhí)法、出現(xiàn)職能重疊、運動員和裁判員職能均承擔(dān)，最終哪種職能均落不到實處。

3）執(zhí)法力量分散，職能交叉，難以形成合力。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和運行，市場的開放性與經(jīng)營形式的多樣性，生產(chǎn)、加工到銷售環(huán)節(jié)的多層次性，以及分布的廣泛性決定了要建立一支政治素質(zhì)好，業(yè)務(wù)素質(zhì)強，執(zhí)法主體明確，運行高效，具有較強專業(yè)性和權(quán)威性的畜牧獸醫(yī)執(zhí)法隊伍。而目前基層現(xiàn)狀是按一事一法設(shè)置機構(gòu)，機構(gòu)內(nèi)部職能不清，執(zhí)法機構(gòu)職能與市場運行需求相脫離，導(dǎo)致執(zhí)法機構(gòu)各自為政，職能交叉嚴(yán)重，互相扯皮，執(zhí)法力量分散，難以形成合力。比如肉食品質(zhì)量監(jiān)管、市場經(jīng)營秩序的監(jiān)管涉及商務(wù)、畜牧、工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢、公安等多家機構(gòu)，而縣級以下肉食上市經(jīng)營戶多為不穩(wěn)定的分散的個體屠宰戶，目前雖然實行定點屠宰管理并派駐了肉檢員，但檢驗手段單一、落后，很難實現(xiàn)真正意義上的宰前檢疫、宰后檢驗，對檢驗結(jié)果不合格產(chǎn)品進行無害化處理，往往出現(xiàn)疏漏。同時多注重結(jié)合節(jié)日，搞突擊性檢驗、整治，忽視經(jīng)常性規(guī)范性執(zhí)法，很難真正形成全方位、多層次、重源頭、實效果的執(zhí)法格局，使大量的違法行為脫離了法律的有效監(jiān)管，效果不理想。

4）執(zhí)法隊伍素質(zhì)不高，執(zhí)法經(jīng)費不足。畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法人員大多是專業(yè)技術(shù)干部，有專業(yè)技術(shù)本領(lǐng)，缺乏從事執(zhí)法工作經(jīng)驗，加上農(nóng)業(yè)執(zhí)法缺乏健全的培訓(xùn)和再教育機制，既有先天缺陷，又有后天不足，熟悉行政執(zhí)法法律知識的人少而又少，現(xiàn)狀是“二多二少”，即低學(xué)歷的人多，高學(xué)歷的人少；非法律專業(yè)的人多，法律專業(yè)的人少。畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法涉及面廣，工作量大，案件錯綜復(fù)雜，由于技術(shù)推廣和行政執(zhí)法相互交織，沒有相應(yīng)的執(zhí)法經(jīng)費，使畜牧獸醫(yī)行政法在傳統(tǒng)意識歧視中艱難跋涉。

2 對策及建議

畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的一項重要內(nèi)容，而動物衛(wèi)生執(zhí)法體系建設(shè)是一項全新的工作，涉及到機構(gòu)設(shè)立、人員定編、工作職能定位、資金投入保障，關(guān)系到各方面的利益，為建立一支學(xué)法懂法、嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法的高素質(zhì)隊伍，在對策措施上提出如下幾點建議。

1）設(shè)置定編定員定責(zé)的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)，配足執(zhí)法人員。集中行使法律賦予農(nóng)業(yè)執(zhí)法，承擔(dān)種子、植保植檢、農(nóng)資，獸藥、飼料、飼山保護、動物防疫監(jiān)督，農(nóng)業(yè)環(huán)保，種畜禽監(jiān)管等執(zhí)法職能，以名符其實行使農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法。

2）理順管理，完備合法手續(xù)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。按照《農(nóng)業(yè)法》、《動物防疫法》、《行政許可法》等，結(jié)合農(nóng)業(yè)基層單位的實際，本著“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，建立起了科學(xué)、統(tǒng)一、透明、高效的動物衛(wèi)生執(zhí)法機制和運行機制，從縣至鄉(xiāng)實行垂直管理，與經(jīng)營性和技術(shù)推廣職能分離，有效提高依法行政的能力和水平。

3）建立健全制度，規(guī)范執(zhí)法行為。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法既行使對外的行政執(zhí)法，也是動物衛(wèi)生執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)。要建立健全動物衛(wèi)生執(zhí)法管理制度，執(zhí)法人員管理制度，要充分體現(xiàn)公開、公平、公正的執(zhí)法原則，要做到專業(yè)明晰。專業(yè)間有機銜接，規(guī)范運行，并逐步完善考核評議運行機制，依靠制度，強化管理，做到主體合法，行為合法，程序合法，執(zhí)法結(jié)果人民滿意。

4）抓好法制教育，提高法制素質(zhì)。一是采取多種形式學(xué)習(xí)法律，充分利用各種教育陣地，營造良好的法制環(huán)境。二是建立法律法規(guī)培訓(xùn)的長效機制，要著力解決基層執(zhí)法素質(zhì)偏低的問題，制定剛性政策確保基層執(zhí)法人員的法律再教育機制。三是健全學(xué)法的激勵機制。采用定期或不定期，多形式多層次的農(nóng)業(yè)執(zhí)法法律知識演講比賽，拓展學(xué)法用法的社會空間。

5）加強執(zhí)法監(jiān)督，確保依法行政，防止“不作為”或“亂作為”現(xiàn)象。要著力于內(nèi)部監(jiān)督機制的建設(shè)，鞭策依法行政，杜絕執(zhí)法權(quán)力濫用。由于農(nóng)業(yè)性質(zhì)的特點制約，整個農(nóng)業(yè)執(zhí)法環(huán)境不是很好，尤其是畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法環(huán)境有其特殊性，在基層要防止“不作為”或“亂作為”現(xiàn)象的發(fā)生，要形成在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，以內(nèi)部監(jiān)督為基礎(chǔ)，以人大監(jiān)督體系為核心，以社會監(jiān)督和與論監(jiān)督為補充的監(jiān)督體系，形成合力，確保農(nóng)業(yè)執(zhí)法的規(guī)范運行。

6）要建立健全動物衛(wèi)生執(zhí)法經(jīng)費投入的保障機制。嚴(yán)格按照《農(nóng)業(yè)法》《動物防疫法》《行政處罰法》的規(guī)定，將農(nóng)業(yè)執(zhí)法經(jīng)費納入財政預(yù)算并與其他事業(yè)經(jīng)費相分離，確保執(zhí)法經(jīng)費的獨立性，為農(nóng)業(yè)執(zhí)法提供必要的物質(zhì)保障。同時，要妥善解決好執(zhí)法人員的待遇，為執(zhí)法人員創(chuàng)造良好的工作和生活條件，使執(zhí)法人員一心一意為農(nóng)業(yè)執(zhí)法盡職盡責(zé)。

2015-10-12

馬春蘭，女，1964年生，獸醫(yī)師。