淺析當前基層政府投資項目跟蹤審計風險的影響因素及防控辦法

王宗蕙

(濟寧市審計局政府投資審計處，山東 濟寧 272023)

近年來，隨著經濟社會的快速發展和城鎮化建設步伐的不斷加快，各級政府持續加大對農業、交通、水利、民生、環保、基礎設施等建設領域的投入力度，政府投資審計工作的責任越來越重。為了進一步規范建設行為，提高建設資金使用效益，及早發現和糾正建設過程中的違紀違規行為，遏制政府投資建設領域腐敗現象的滋生，審計機關及時適應形勢、調整思路，變事后審計為事前介入、全程跟蹤。跟蹤審計的方式被越來越多的應用于政府投資建設項目，領導和人民群眾對跟蹤審計成果的期待也越來越高。但是，跟蹤審計作為一種新興的審計方式，相關規范和制度都還在完善之中，其審計效果不可避免的受到各種內外因素的影響和制約，存在著一定的風險。筆者從一個審計人員的角度，結合自身工作經驗和普遍存在的社會現象，談一談基層審計機關跟蹤審計的風險因素及對風險控制方法的一點思考。

一、實際工作中常見的跟蹤審計風險影響因素

(一)審計介入時點滯后增加審計風險

建設項目一般包括項目決策、勘察設計、招標投標、工程施工、竣工決算等階段，跟蹤審計從不同的階段介入，審計效果就有所不同，從理論上講是越早介入越好。但是，當前基層政府投資項目跟蹤審計的重點大多放在工程施工和決算階段，好一點的可以提前到招投標階段，對設計及其之前的階段則難以觸及。這種情況，一方面是因為基層審計力量有限，人員配備以工程、財務、會計類專業為主，缺乏評價決策科學性和設計合理性的專業能力；另一方面則是由于政府投資項目決策階段的有效監督機制尚未建立，審計監督難以介入。而項目的前期決策階段和設計階段恰恰是整個建設過程中最重要兩個階段——決策的內容決定著項目的建設方向、整體定位和市場前景，科學決策是項目成敗的關鍵；設計階段對工程造價的影響可達75%以上，合理設計是有效控制工程造價的前提。對這兩個階段的監督缺失，導致審計對項目建設的必要性、科學性和效益性的監督缺位，使審計“促進提高投資效益”、“嚴防浪費”的作用大打折扣。

(二)審計力量不足造成審計風險

“人手少、任務重”是當期國家審計最突出的矛盾，而跟蹤審計要對項目建設的全過程進行跟蹤監督，比一般的工程審計周期更長、工作量大。審計力量不足容易導致跟蹤不到位、工作不細致、取證不充分、簡化審計方法或省略必要審計程序，損害審計結論的客觀性、權威性，從而造成審計風險。有的審計機關為了彌補審計力量的不足，聘用社會中介參與審計。社會中介以盈利為目的，有時會為了報酬而過分追求審減額，造成有些工程造價的核減依據很牽強，證據不充分。加之中介人員素質良莠不齊，有的是剛畢業的學生，經驗不足、職業敏感性不高，建設單位、監理單位說什么就聽什么，不深究、不查證；有的擺不正立場，跟蹤過程中與施工長期接觸，被拉攏腐蝕，徇私舞弊、隱瞞審計情況，最終帶來審計風險。

(三)權利干預導致項目超常規建設帶來審計風險

為了滿足地方發展需要，配合上級政策要求，或者按期完成領導交辦的建設任務，基層政府投資項目常常會“定工期、定調子、定任務”，以致出現違反建設程序或不符合科學施工規律的現象。有的未立項先落地，未辦手續先開工，甚至直到完工還沒有“戶口”；有的施工、設備和材料采購應招標不招標，導致工程結算價格失控；有的邊勘察、邊設計、邊施工，施工過程中邊干邊改、建好又拆，造成損失浪費。遇到這些情況，要么是審計“后知后覺”，在接到有關單位通知后才中途介入，錯過對工程招投標、合同簽訂、拆遷補償、基礎開挖等前期重大事項和關鍵環節的跟蹤，給審計質量埋下隱患。要么是建設單位為了完成“政治任務”，對審計建議置之不理，而審計機關由于受地方政府領導，只能“顧全大局”、聽之任之。到了項目竣工決算階段，建設過程中的違規行為造成的“后遺癥”全部轉嫁給審計方，從而大幅提升了審計工作的難度和風險。

(四)法律法規不健全導致審計風險

目前，政府投資項目跟蹤審計還處于摸索階段，現行的《審計法》和《審計法實施條例》等審計方面法律法規中皆沒有涉及跟蹤審計的內容，《審計準則》和《政府投資項目審計規定》中涉及跟蹤審計的條款，內容太過模糊、籠統，缺乏可操作性。有的地方審計機關出臺了一些試行辦法，但具體做法尚不成熟，跟蹤審計工作沒有統一的行為規范和評判標準，從而產生了一定的審計風險。此外，政府投資項目審計除了依據《審計法》及其相關法規，還要依據《招標投標法》、《合同法》、《建筑法》等法律法規，兩者沒有很好銜接，在實際操作中很難清晰解脫審計責任。對于有些合法不合理、有損國家利益的事項和款項，如果審計出于對國家負責的立場予以核減，一旦發生法律訴訟，沒有任何法律法規明確規定審計機關的審計結論可以作為法院判案時的法定依據，從而引發極大的審計風險。

二、政府投資項目跟蹤審計風險防范措施

(一)建立健全跟蹤審計規范制度

審計機關開展工程跟蹤審計必須依法審計。鑒于當前國家層面尚未有專門針對跟蹤審計方面的規章制度，為規范跟蹤審計行為，提高跟蹤審計質量，降低跟蹤審計風險，基層政府應積極總結出臺了相關辦法和操作規程，規定跟蹤審計的程序、范圍、內容和重點及審計方法，降低跟蹤審計標準缺失風險。同時，明確政府投資項目的經濟合同中應以專門條款約定以審計機關的審計結果作為工程價款結算依據，避免了《合同法》與《審計法》的不一致帶來的訴訟風險。

(二)加強教育培訓，提高審計人員素質

防范審計風險，提高審計質量，人是決定因素。市場經濟的建立和發展對審計人員的業務素質提出了更高的要求。審計機關要認真組織審計人員的業務技能培訓，不斷提升審計人員工作能力，提高審計工作效率和工作質量。同時，加強審計法律法規和廉政紀律教育，時時敲響警鐘，增強依法審計意思、廉潔自律意識和拒腐防變的能力。

(三)提升硬件裝備，提高工作效率

“工欲善其事必先利其器”，正如戰士打仗要配備好的武器一樣，要做好項目的跟蹤審計，必須有好的裝備。政府投資項目往往建設規模大、施工跨度長，單靠人工檢測、計算、查賬，費時費力，效率低下。必須借助于先進的技術設備和信息化的手段，才能保障工程測量與計算的精準性，提高造價審計和財務審計的工作效率。

(四)強化風險意識，找準審計定位

強化跟蹤審計風險意識，堅持審計獨立性原則，分清審計監督責任和管理責任，準確把握審計定位，避免缺位、錯位和越位。對審計過程中發現的問題可以提出意見或建議，但不應代替建設、監理或其他部門的工作，尤其在設備和材料價格的認定上，要嚴格把握好尺度，拿捏好標準，對建設單位明顯看出是推脫責任的簽證，及時做出合理判斷，做好恰當決定。

(五)加強對中介機構的管理考核

實行定期匯報制度，要求中介機構定期向審計組匯報工作進展情況及發現的問題。加強日常考核，不定期對中介機構派駐現場人員出勤率進行檢查，嚴格有事請假制度，同時要求建設單位不定期對我們反饋現場跟蹤人員工作情況。嚴格項目復核制度，按項目性質及進展情況定期對中介公司跟蹤業務進行復核，對于差錯率超過規定標準的，扣減審計咨詢服務費用。根據綜合考核結果對中介機構采取一定的獎懲措施，淘汰考核成績較差的中介機構，選取成績較好的建立長期合作關系。