地方政府城市建設投融資管理問題探討

張晰

【摘要】我們都知道，城市基礎建設的不斷修繕以及整體形象的提升是城建工作的外在表現形式;而其內在的實質主要為政府資源的配置合理性及運用施展。當前城市建設依舊將促進地方治理同改善社會經濟相結合作為基本規劃方向。所以說，不論是從財政資金流通的角度，還是城市可持續發展的立場來講，都會對地方政府的公共決策提供有利的支持。該作筆者使用了定性分析和定量分析、特別是偏重于定量分析的分析手段，理論與實際相結合，以理論研究作為前提，確定出某些地區作為實例進行了詳細的論證和剖析。

【關鍵詞】地方政府 ?城市建設 ?投融資 ?探討與研究

隨著地方建設和城鄉規劃等工作的日益深入，經由城建工作令人民的生活更加美好的愿景越來越近。作為本地區城建管理的領導先驅，地方政府肩負著地方規劃、建設的重任。打個比方，如果我們把地方社會看作是一艘楊帆在歷史海洋當中的輪船，那么怎樣更平穩地航行便成為了我們不斷探索的科學藝術。考慮到城建基礎設備的公共性及外部性等基本特征，地方政府在“掌舵”的同時，還肩負著對建設資金“借用管還”的重擔。以往的總結大多沒有從系統論的層面、長遠發展的立場、更加拓寬的視野來綜合考究城市建設的投融資問題。

一、地方政府城建投融資的總體狀況及投融資方式分析

（一）地方城市建設投融資的基本狀況

早在二三十年以前，國內地方政府推動地方城市建設的形式包括成本預算資本轉換、經由財政累積費用等方式。由于社會資本與城建投資間的聯系不暢通，加上城市建設投入力度不夠大等因素，導致了城市化進度的步伐減緩。直到上世紀末期，憑借占地體制革新以及投資規則變革等契機，地方政府慢慢走出了原有資本累積的束縛和限制，逐漸向著負債融資方向進展，并且其速度和規模相當驚人。就像中央經濟研究中心專家人士所說的那樣，地方政府正在以各種方式進行融資舉債，早就不存在地方負債的鉗制。

最近幾年以來，國內不少地區都興起了城建投融資公司、開發公司、資產經營公司等各類城建平臺。這些地方城市建設平臺的搭建起到了至關重要的作用，比如：方便了地方政府和市場間的溝通往來、完善了積累資本同地方城市建設的結合機制、更有效地促進了城市建設水平的提高。通常情況下，不管是站在打破固有體系的立場上，還是從投資體制創新的角度層面來講，經由政府信譽、財務杠桿等的合理使用，在推動各地區城市基建工作的基礎上，更能夠進一步拉動當地社會經濟的發展。然而，畢竟其只是市場經濟體制改革這一大環境下作出的細微調整，所以現階段的城建投融資工作仍舊存在著不少問題和漏洞。這些不足之處主要包括以下幾個方面：第一，決策主體同投資主體背離，聯系不夠密切。這恰恰與“誰決策、誰投資、誰受益、誰管理”的投融資準則相矛盾。第二，投資能力與融資水平相距甚遠。當前很多地方性單位只顧追求經濟效益的創造而沒有對城建資金供需平衡進行全面、細致的考慮，進而導致了投融資之間的不平衡。第三，城市建設資本與市場需求之間的矛盾。這一基本矛盾加劇了城市建設規劃不能夠得到充分地貫徹執行，還有一點就是相對應的城建投融資能力被進一步削弱。第四，城建投融資業績管理制度的不健全，工程項目論證不夠專業、科學性程度較低等。這一系列問題暴露出城建費用債臺高筑、工程項目重復投資的情況較多。我們必須在以后的相關工作中加強對此類問題的重視程度，不斷尋找更適合的解決方法進行漏洞的填補和修繕。

（二）地方政府城建投融資的基本方式

現階段對于地方城市的建設工作來講，其主要的融資形式包括上級撥款、部門籌集資金以及公開和私人組合融資等方式。城建工作中的信用貸款額度比財政融資和證券融資都要多得多，對金融體系的依賴程度非常高。具體來說，可以分為直接融資，即政府融資和地方部門融資幾種形式。首先，政府融資幾乎是依賴當地機關部門為主體而取得的那部分用于城建工程項目的啟動資金，有：成本預算撥款、土地租賃建設款項以及土地拍賣收入等很多組成部分，其中土地的拍賣收入所占的城建融資比重在最近一段時期內迅速上升，占據了主導地位。其次，就是經由銀行等專門性的金融機構來籌集城市基礎建設資金的部門融資。這一融資方式是現在地方政府進行城建投融資的關鍵，像政府授權的國有投資企業對銀行申請的貸款、經批準、授權的公司發行的地方性債券、由某些投資信托單位（有時采取集體信托的方法）向社會全體征集的社會性資金等都屬于這一范疇。另外，還有一種融資形式就是上文中曾提到的政府與民間的自發組織共同協作所進行的融資，而這也必將成為以后地方政府進行城建投資及融資工作的重點之一。

二、當前地方政府投融資管理需要重視的問題

（一）地方政府的負債規模

由于現代社會投資及融資機制實行的改革力度不斷加大，由此引發的融資擴張現象日益加劇。因此，怎樣將城市建設負債控制在一個相對合理的范圍內便成為了地方政府首先應當考慮的問題。為此，不少科研部門、金融機構及專家人士都堅持不懈地進行著探索。比如說，南京大學的科研人員針對“城市建設”這一主題所發表的一系列文章，同時他們將南京市作為具體的研究對象，站在整個城市的高度上對全市的舉債進行了詳細盤算。其中，作為非營利性金融機構的國家開發銀行，結合國外一些優秀的評測手段，很快便實現了對當地政府信譽度評級以及負債能力限度的測算，同時依照具體情況的變動不斷更新自身理念、轉變方法，針對如何采取措施將地方政府負債限度控制在一個合理的范圍內，不斷進行著嘗試和調整。

（二）投融資管理機制存在的不足

經由城建投融資平臺構建、管理控制體系建設、信用工程建設等方式，能夠在地方政府和市場間構筑起一座橋梁，增強預算控制力度，加強城建機制的靈活性等。針對某些地區城建費用平衡性不強的狀況，最好對投融資建設做出一個長遠的打算。一些研究專家、金融部門研究的課題都提及到地方城建投融資管理體系的健全問題。從整體出發，現在針對地方政府發表的投融資管理體制相關的文章及論著不太多，這主要是由于地方政府融資起步晚、社會制度層面不夠健全、政府的投融資活動環節缺乏嚴格的外部監督等因素所致。

（三）舉債風險管理問題

對于財政管理工作來說，金融財政風險自古以來都是其研究的重點內容，因此，這部分相關的論述及文章并不算少。然而，與之前的一些論述相比，現在的很多環節中都存在著單邊控制與對立的沖突理論，未能把握更加寬闊的角度來審視整個投融資問題，最近以來，財政科研所、預算司乃至很多高校的研究成果都正在努力轉換這種局勢，他們的論述角度更加綜合、全面，相應的意見和建議也更能迎合當今社會經濟提出的各種要求。

三、改善城市建設投融資管理的方案

（一）健全國有資本的管理體制，督促國企對出資人的義務

對于這一基本方案來說，想要健全國資經營收益管理工作，不僅應當考慮國有資產獲益后進行再投資的流出方向，還應考慮這些收益對城建資金的扶持作用，完全展現出國企對出資人應該具有的貢獻。

實行綜合、完整的國資預算機制，進而增強對國有企業和它們的法定代表人的業績控制力度。將國資獲益統一歸入財政預算當中，統籌地方的資金收支情況，并通過地方政府進行統一的管理和控制。另外，把公司生產經營責任的評比、考核以及國資上繳情況同相關單位負責人的年薪待遇相匹配。

（二）加強專項管理和預算機制，轉變發展觀念

有關部門應當重視起城建工作的預算工作，重點針對人民更為關注、希望得到改善的基礎項目建設制定優先預算、加強專項管理工作。繼續落實根據社會經濟的現實狀況建立專項資金、健全專項管控的管理理念。在此前提下，不斷地調整優化支出結構，將不同的項目建設資金進行統一調度及整合，進一步展現整合收益的效果。

（三）完善地方政府城建投融資的運作形式

為推動政府投融資平臺等功能的充分發揮，同時將資源利用和城建項目有機結合在一起，我們需要有一套科學完整的投融資運轉體系。對此，地方政府需要結合當地投融資平臺的實際資本情況、運轉水平、存在潛力等方面，創新投資和融資方式。對投融資方式的轉變和升級，能夠在某種意義上增加資金流通的形態，一定程度上緩解負債過大的問題。根據有關統計，相關專家人員提出了許多可行性較強的建議：合理利用資本市場或者民間資本來緩解城市資本缺乏的狀況、嘗試變換更多的融資方式、在城市建設項目的實施階段采取市場化的項目代建體制、充分利用市場競爭機制的積極作用。

四、結束語

綜上所述，隨著當今社會經濟的迅速發展，城市建設的投融資管理日益深入到人們的生活當中，對日常活動產生的影響越來越大。而地方城建工作的順利完成，能夠推動當地社會經濟的發展，為人民謀取更多的福利。所以，不論是從宏觀層面上來說，還是具體方面來說，地方政府都需要比以往更加重視城市融投資管理這一問題，結合實際情況，不斷地轉變自身的理念，進一步完善好城建相關的一系列工作，并為以后的投資、融資體制改革等提供借鑒。

參考文獻

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