淺談“一事一議”財政獎補制度
——以云南省華寧縣為例

●張家豪

淺談“一事一議”財政獎補制度
——以云南省華寧縣為例

●張家豪

一、制度的實踐困境

2008年，《關于開展村級公益事業建設財政獎補試點工作的通知》正式出臺，黑龍江、云南等地率先試點，并取得顯著成效，帶動了涉農財政資金的投入，有力推動了村級公益事業建設。2011年，“一事一議”工作全面鋪開，但在制度推行過程中，各種問題不斷涌現，主要體現在議事難、決議難、執行難，涉及農民負擔標準難以確定、村干部腐敗、議事程序混亂、村民籌資“等拖靠”、財政資金使用不規范等具體問題，使得政策的良好意圖沒有在農村的現實環境中得到完全實現。這也使得制度進一步深入實施受阻，影響了財政資金作用的發揮，限制了議事范圍和獎補范圍，財政獎補不能縱深化發展。

（一）農村基層干部消極對待

村干部為村民服務的公共意識薄弱，“一事一議”缺乏正面的激勵。“一事一議”工作組織難度大，對村干部而言沒有太多利益，是一項“吃力不討好”的工作。尤其是近年來，國家高度重視對農民負擔的監管，加大了向農民亂收費行為的查處力度。開展“一事一議”工作，必然涉及到向農民收錢的問題，實施過程處理不好收費標準，可能會增加農民負擔，受到相關部門的處罰。因此，部分農村基層干部選擇對群眾的公共產品需求視而不見，為官不為現象突出。以云南省華寧縣為例，該縣一行政村通過“一事一議”機制決定修建村內道路，并向村民集資，由于集資超過相關標準受到上級主管部門查處，退回不合理集資的同時村領導還受到嚴厲處罰。于是此后兩年，此村和鄰近村莊沒有再組織召開“一事一議”財政獎補會議。華寧縣的問題在全國具有一定的代表性，村干部出于自身利益的考慮，消極對待相關工作——宣傳發動不盡力，組織安排不到位。作為直面基層、聯系人民群眾的制度，未能深入農村讓村民充分理解政策，政策執行情況必然大打折扣。

（二）宗族擾亂議事秩序

村莊內部宗族拉幫結派爭奪利益使得“一事一議”很難達成。強勢宗族通過組建同盟，游說鄉鎮政府或者進行投票交易，從而人為地影響了公共決策的均衡，使得“一事一議”財政獎補的項目偏向強勢群體或與他們組成的聯盟，導致“多數人的暴政”，將一些明顯不合理的條款強加在少數人頭上，出現籌資籌勞和受益范圍的矛盾狀況，使得 “一事一議”財政獎補缺乏公平性。在華寧縣，村里組織就某個公共項目投票表決時，一些宗族勢力往往形成合力，而分散的村民投票權分散，最終宗族勢力的支持方案得到通過，使得其他村民的利益受到侵蝕，也影響了部分村民參與“一事一議”的熱情。更有甚者，通過向村干部行賄，向中間選民行賄的方式，得到自己滿意的決策結果，這都損害了基層民主，沒有把財政資金用到對廣大村民最有利的項目上，降低了財政資金的效率性和公平性。

（三）制度運行成本過高

制度本身存在較高的運行成本，由于村民參與議事屬于直接民主形式，期間會投入一定的時間和精力，因而耽誤勞作，加之大多數事項的決議需要一致性通過，就會使議事的抉擇成本提高。同時，華寧縣農民外出打工成為主流，留守在家的大多為老弱婦幼，參政意識淡薄，對村里的公益事業不熱衷，只看到眼前利益或局部利益，降低很多正外部性強、公共效益明顯項目的表決效率，甚至有些項目最終流產，損害了公共利益。如華寧縣一個村莊就硬化村內道路召開“一事一議”財政獎補會議，由于家住路邊的村民和家不靠近路邊的村民利益紛爭很大，導致此事議而不決，耽擱議事時間，影響議事進度。最后表決結果是20人同意，10人反對，但村委會還是執行了此決議，導致其他10人不滿，有的村民通過信訪途徑反映此事，對干群關系和鄰里關系造成負面影響，也阻礙了“一事一議”工作的進一步開展。

（四）籌資籌勞困難且管理混亂

籌措籌勞難以到位，對大會通過的有關決議，村民互相攀比，只要有一家不配合，其他村民就會紛紛效仿，產生“羊群效應”。目前，“一事一議”制度下達成的公共方案缺乏法律約束力，村民集體對“釘子戶”顯得無能為力。同時財政獎補制度本身的補貼力度偏低也影響了村民投資投勞的積極性。

管理工作缺乏實效且存在違規操作，有時候議事范圍不明確，沒能準確把握村級公共產品的供給范圍，甚至成為村委會為彌補自己管理費用赤字籌集資金的機會，造成村集體公共資金的損失和浪費。同時由于村莊事務多，村民耗不起事事經村委會開會民主投票表決，加之村民文化水平低信息閉塞，對國家的農村法律政策無法深入理解，很可能被村干部誤導，導致有事亂議、有事難議的混亂局面。

二、制度困境的根源分析

在制度實施過程中產生的各種問題源于一些制約因素，具體來說，公共產品本身的屬性、村民自身素質與農村人際生態、農村基層地區財力薄弱、基層工作缺乏監管等都是導致問題產生的重要因素。

（一）公共產品“搭便車”問題

村級公共產品消費的非排他性使得作為經濟人的村民做出 “搭便車”的選擇，在“搭便車”心理的刺激下，村民盡可能使自己付出的成本小于從村級公共產品中獲得的收益，而希望其他人更多地承擔成本，導致村民不愿意為公共產品的供給作出自己應有的貢獻。此外，公共產品消費的非排他性和外部性使得不付費的村民同樣可以均等地享受到公共產品帶來的福利。“一事一議”財政獎補制度“群眾自愿”原則的非強制性，為部分村民不參與議事和建設提供了現實依據，從而他們心安理得不參與村級公益事業建設卻享受公共利益，尤其當村民缺少公共意識和集體奉獻意識時，這種“搭便車”現象更突出。

（二）民主化程度低

民主意識落后，沒有行使權力的意識，認為“一事一議”將要進行的項目是村委會已經決定好的事情，自己沒有決策權，讓自己投票就是走形式。同時村內存有各種利益集團，限制村民真正行使民主權利。奧爾森在《集體行動的邏輯》中指出，小集團在選舉中往往勝過人數占多數的大集團，作為無組織而又相對消極的“烏合之眾”，廣大選民在集體決策中具有組織上的劣勢。另外，鄉鎮政府履行政府職能向村級組織滲透，使得農村公共產品供給成為自上而下的決策形式，扭曲農民的意愿。

（三）村級財力薄弱

農村稅費改革后，行政村的資金主要來自上級的轉移支付，但由于轉移支付少，村里的各種公共支出繁雜，行政運轉經費較大，村委會財政運轉比較困難。華寧縣部分鄉鎮位于偏遠山區，交通水利等硬件建設落后，農業經濟發展滯后，農產品缺少銷售渠道，農民收入低，大部分收入都用于解決溫飽問題，沒有多余財力投入到“一事一議”項目中來，從而就沒有立項的資本，也就不能得到上級財政資金的支持。

（四）制度監督缺位

監管制度不健全，“一事一議”財政獎補制度的相關配套措施沒有跟進完善。如沒有建立重大項目招標制度，有的項目工程量大，涉及資金多，需要找專門的施工隊，但村里在確定工程承包單位時沒有采取招標形式，而是由村干部說了算，不僅工程成本高且質量得不到保證。民主理財制度、工程項目驗收制度、重點項目審計制度等具體的監督保證制度都在一定程度上缺失。部門監管同樣缺位。“一事一議”涉及面廣，監管任務重，對于制度實施過程的程序不規范，超范圍議事，超標準籌資籌勞，只要群眾不反映，就不予以糾正和整改。監督管理部門職能交叉，遇到實際問題互相推諉，造成監管不到位。

三、完善制度的政策建議

（一）充分發揮參與主體的作用

第一，應當加強政府的指導作用，為村民深入解讀政策內涵，減少信息不對稱，確保政策實施的準確性。做好國家相關政策的宣傳，幫助農民吃透國家政策，掌握必要的信息，從而使農民能真正議自己想議、干自己想干，以防一些不法村干部的欺詐和誤導。同時在新農村建設過程中，村級公益事業的建設要結合當前和長遠利益、局部和全局利益，防止急功近利地盲目建設。政府要對農民代表有針對性地進行培訓，提高農民議事和執行能力，確保項目制定的可行性和科學性，不要混淆“一事一議”籌資籌勞和屬于公共財政投入的項目，對于公共財政或是地方政府配套的項目，不能以“一事一議”形式引導農民或強制村民出資出勞，如將籌資籌勞的資金和勞動力用于通村公路等財政投入項目建設。

第二，應當動員廣大村民積極參與，盡量不屏蔽少數人，建立選擇性激勵機制，即正式或非正式的激勵機制，讓廣大村民最大限度地參與到“一事一議”的公共活動中。所謂最大限度不只是積極參加會議，出資出錢還包括其他一切所有的能動性，如動力與責任，鄉土知識和創新，資源的控制與利用，自我組織及自立，利益分享等。只有這樣的參與才是真正意義上的投資投勞，只有在提供利益相容性公共產品時，充分參與農村公共產品提供的全過程，充分認同公共選擇與決策時，村民才會把項目發展當成自己家的大事，這既增加了村民對本村發展的認同感和歸屬感，也會調動村民把外部信息，資金和技術支持作為自己內源發展動力的積極性和覺悟性。項目的選擇和設計要滿足大多數人的利益，即使項目不需要全體一致性通過而只需要三分之二多數通過，也不能損害少數村民的利益。調動村民廣泛參與的另一個要點是明晰建成項目的權屬，有恒產才有恒心，村級公共產品權屬的確立具有現實可行性，通過規定所建成的項目歸所有投資入股的農戶所有，各戶均等，公共產品受益內在化。

（二）創新村民公共需求表達機制

針對村民會議召開的難度大、議事成本高的難題，可以創新方法靈活征求村民意見。村委會可以在開會前，確定村民偏好的項目，然后依據不同項目，分類處理。由于所立項目籌集資金來源的不同，受益范圍的不同，可以對存在的實際情況分類處理。農戶代表會議誰受益、誰決策、誰承擔。按照受益范圍召開“一事一議”的不同規模議事代表會議，如果是全村受益，項目涉及大多數人的利益則召開全村大會，如果是村內某一部分農民受益則以這些農民為代表召開議事會議，根據具體項目召開不同形式的代表會議，以達到形式簡潔提高議事效率降低議事成本的效果。

（三）創新集體決策機制

“一事一議”籌資籌勞以人頭稅的方式分攤村里公共產品供給成本，簡單易行是該分攤方法的優點，但公共產品受益和成本的非對稱性造成“一事一議”項目的“決議難”。為降低“統一稅制”產生的副作用，最現實的做法是完善村民自治制度，在群眾受益及民主決策的原則下，對于關系全村人重大利益的項目實施一致性通過原則，在多數規則下產生的表決方案既要衡量決策成本又要考慮少數人的利益，籌資籌勞不能一刀切，而要根據農民的受益程度和經濟狀況進行籌資，不能超出農民最大負擔額度，防止農民負擔反彈同時防止“多數人的暴政”，防止為強大的宗族所利用。同時，所有參與“一事一議”財政獎補的與會村民想受益就必須投資投勞，否則不能受益。

（四）規范“一事一議”項目管理

推進“一事一議”工作有效開展，必須科學合理地安排事前規劃、事中執行、事后評估以及全程監管工作。具體來說，可以從以下四點出發完善項目管理體制：其一，可以引導村民按照部門預算中項目支出的編制方法，科學合理地進行項目方案的編制。村委會應當從當地實際出發，綜合預計所能募集到的資金，按照先急后緩、分批分期且符合大多數人利益的原則編制年內組織實施的計劃。其二，加強村民監督意識，提高財務透明度。全體村民監督，設立專門的村民代表，其成員參與全程監督管理。其三，公益事業建設項目完工后，要及時核算收支情況，搞好驗收結算。村民代表應參與資金的提取和使用，參與項目施工隊的選擇、原材料購買和使用及工程質量的監督。全程公開立項預算、資金使用、派工、決算等過程。其四，強化部門監督嚴格把好項目審批審核關。村民通過“一事一議”村民表決大會通過的項目要報鄉政府批準，相關部門在依據相關政策文件審核通過后，鄉鎮要建立“一事一議”項目檔案，將村民“一事一議”籌資籌勞的會議記錄、村民簽字方案、獎補項目申請表等有關原始材料匯總歸檔，實行規范管理。■

（作者單位：中南財經政法大學財政稅務學院）