全過程預算績效管理的價值探討
——以上海市人民政府發(fā)展研究中心開展政府決策咨詢科研業(yè)務經(jīng)費項目為例

●張黃付

全過程預算績效管理的價值探討
——以上海市人民政府發(fā)展研究中心開展政府決策咨詢科研業(yè)務經(jīng)費項目為例

●張黃付

預算績效管理不僅是財政管理的核心，更是政府職能部門履職和管理的基本保證。為了提高財政資金使用效率，提升政府管理科學化、精細化水平，推動政府職能轉(zhuǎn)變，十八屆三中全會對深化財稅體制改革作了全面部署，其中特別強調(diào)了改進預算管理制度，增加財政預算透明度，建立健全預算績效評價體系。財政部在第一次全國預算績效管理工作會議上提出全過程預算績效管理理念，明確了“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用”的全過程預算績效管理機制。對于預算部門（單位）而言，與預算相對應的是項目，全過程預算績效管理可以有效促進預算單位提高項目管理的水平以及資金使用的規(guī)范性，對提升部門整體管理水平、加強跨部門協(xié)作具有重大意義。

筆者結(jié)合上海市人民政府發(fā)展研究中心開展2013-2014年政府決策咨詢科研業(yè)務經(jīng)費全過程預算績效管理工作的經(jīng)驗和體會，試圖從預算單位實踐的角度闡釋全過程預算績效管理的價值。

一、項目背景

上海市人民政府發(fā)展研究中心是上海市政府決策咨詢研究機構，其主要職責包括開展為經(jīng)濟、社會發(fā)展和改革開放的決策咨詢研究，研究本市經(jīng)濟、社會發(fā)展和改革開放中具有全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的問題，了解動態(tài)、分析矛盾、研究對策、預測前景，及時向市政府領導提出決策意見和咨詢意見等。政府決策咨詢科研業(yè)務包括：（1）政府重點課題，即市委、市政府領導重點關注的、關系上海發(fā)展的重大戰(zhàn)略性、全局性、前瞻性問題的研究課題，委托中央部委開展的課題；（2）政府熱點課題，即當前市委、市政府領導比較關注、緊扣上海改革發(fā)展實踐的熱點問題的研究課題；（3）政府調(diào)研課題，即以社會調(diào)研形式開展并完成的相關研究；（4）政府專項課題，即根據(jù)形勢任務需要或領導交辦任務確定的研究課題；（5）民生問題問卷調(diào)查，即以民生為主題開展的問卷調(diào)查。

2013年該中心決策咨詢科研業(yè)務經(jīng)費預算816萬元，全部來自于上海市市級財政撥款。經(jīng)費用于25個政府重點課題研究、51個政府熱點課題研究、58個政府調(diào)研課題研究、21個政府專項課題研究以及1項民生問題問卷調(diào)查，共計156項，實際支出746.83萬元。2014年該項業(yè)務經(jīng)費預算816萬元，用于23個政府重點課題研究、52個政府熱點課題研究、12個政府調(diào)研課題研究、12個政府專項課題研究以及1項民生問題問卷調(diào)查，共計100項，截至2014年11月30日實際支出573.71萬元。

決策咨詢科研業(yè)務是該中心一項重要的核心業(yè)務。該項支出作為一筆重要支出，得到了中心領導、項目參與人員和財務人員的高度重視。為更好地完成決策咨詢科研業(yè)務，體現(xiàn)資金績效，該中心于2013年進行了試點，開展了決策咨詢科研業(yè)務經(jīng)費績效后評價以及目標申報，總結(jié)了項目經(jīng)驗，也暴露了一些問題。2014年中心領導決定全面鋪開，進一步完善從績效目標申報到結(jié)果應用的全過程預算績效管理，在設定的績效目標基礎上，全面考察、分析項目運行情況和項目取得的效益。

二、全過程預算績效管理實施過程和評價結(jié)論

2014年，該中心按照《2014年預算績效管理工作要點》開展預算績效管理工作，完善了項目前期的目標管理，開展了跟蹤監(jiān)控和績效評價，特別強調(diào)績效管理質(zhì)量，主要工作開展情況如下：

（一）基礎工作

1、組織建設。該中心明確秘書處為預算績效管理的牽頭部門，同時明確財務人員、科研處、信息處等各業(yè)務部門參與預算績效管理，配合預算績效管理工作的開展。

2、制度建設。根據(jù)《上海市財政支出績效評價管理暫行辦法》（滬府辦發(fā)〔2011〕1號），該中心制定了《上海市人民政府發(fā)展研究中心財政支出績效評價管理辦法》（討論稿）和實施細則。隨著滬財績〔2014〕22號文的出臺，該中心按新的預算績效管理要求對中心預算績效管理辦法進行了修訂。

3、指標體系。該中心根據(jù)不同項目，研究制定不同類別績效評價指標體系，包括決策咨詢課題研究類、信息化管理類和人才建設類，各類別績效評價按照產(chǎn)出——效果——影響力的邏輯進行架構，二級指標考察項目成本控制、質(zhì)量、數(shù)量和時效完成情況、社會效益、可持續(xù)發(fā)展以及滿意度等，并全部細化到三級指標。

4、工作流程。該中心根據(jù)不同項目的類型，分為項目立項和計劃階段、項目實施階段、項目收尾和完成階段三個階段，分別明確了工作開展的具體管理內(nèi)容、目標要求、負責部門、保障制度、保障措施等，并結(jié)合指標體系對工作流程進行了梳理。

（二）績效目標管理

2013年，該中心按照市財政要求對下一年政府決策咨詢科研業(yè)務經(jīng)費項目開展了績效目標申報，2014年進一步增加了部市合作經(jīng)費項目的績效目標申報。中心還根據(jù)所申報的績效目標設計指標體系，全部細化到三級指標，并將相關制度要求、各級指標以及工作流程全部納入表格化管理。目標申報表樣表見表1。

表1 2013年度上海市政府決策咨詢科研業(yè)務績效目標申報表（樣表）

（三）績效跟蹤

2014年11月，該中心根據(jù)重點項目原則，委托第三方評價機構對2013年編報績效目標的項目政府決策咨詢科研業(yè)務經(jīng)費實施績效跟蹤，并形成績效跟蹤報告，資金覆蓋率為當年項目預算總額的11.63%。跟蹤過程中發(fā)現(xiàn)部分課題項目資金撥付進度有所滯后，影響了預算執(zhí)行率。同時，項目管理中信息化管理水平和結(jié)果應用效率有待提高。綜合以上幾點問題，該中心責令各部門在跟蹤報告完成后及時進行糾偏，形成糾偏說明。

（四）績效評價

2014年1月至4月，該中心委托第三方評價機構開展2013年政府決策咨詢科研業(yè)務經(jīng)費實施全面的績效評價，對項目的經(jīng)濟性、效率性、效益性進行了綜合分析評價。評價肯定了該中心政府決策咨詢科研工作的價值、此項工作與中心職能的匹配性以及項目立項的充分性。在此基礎上，該中心課題開展的流程和相應質(zhì)量監(jiān)控機制和各項管理制度建設的完善性和落實情況也得到了相應的核查并獲得了正面評價。對于課題成果，特別是成果的轉(zhuǎn)化和積累，該中心要求第三方評價機構予以重點關注。評價結(jié)果顯示該中心建立了一定的成果轉(zhuǎn)化機制，形成了研究成果的儲備和積累，并為成果資源共享搭建了公共平臺，擴大了科研成果的影響力，保障了政府決策研究工作的開展。評價針對財務管理中的預算編制準確性和績效目標管理提出了更高要求，并建議通過加強項目的全過程管理和信息化管理，提高研究成果轉(zhuǎn)化率和轉(zhuǎn)化時效。

（五）結(jié)果應用、反饋與公開

在績效跟蹤和績效評價完成后，該中心針對其中發(fā)現(xiàn)的問題，進行了相應的糾偏和整改。首先，考慮到提高預算編制的準確性對預算執(zhí)行的重要意義，該中心對預算編制工作提出了更加嚴謹?shù)囊螅黄浯危陧椖抗芾矸矫妫撝行脑谥贫壬虾土鞒躺霞訌娏藢椖抠Y金使用情況、對課題完成質(zhì)量和成果轉(zhuǎn)化效果的監(jiān)管；最后，該中心還計劃提升項目信息化管理水平，建立網(wǎng)上申報評審，提高課題成果轉(zhuǎn)化的效率性和時效性，以更好體現(xiàn)決策科研工作的前瞻價值。

根據(jù)結(jié)果應用的反饋，該中心最終形成了整改說明，并將評價結(jié)果和反饋結(jié)果進行內(nèi)部公開，接受各部門監(jiān)督。

三、全過程預算績效管理的價值

目前在我國，預算績效管理仍處在起步和摸索階段，囿于專業(yè)知識、理論結(jié)構、人力財力等方面的限制，大多數(shù)財政部門和預算單位雖已逐步意識到了全過程預算績效管理的重要性，但對同一項目進行全過程預算績效管理尚處于試點階段，實際開展過程中績效目標管理、績效跟蹤和績效評價各環(huán)節(jié)的工作開展仍然相對獨立。這種管理方式雖然也取得了明顯的成效，但是相比全過程預算績效管理，仍然存在一定缺陷。全過程預算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價實施、績效評價結(jié)果反饋和應用共同構成的綜合體系，是以資金流為切入點，對項目管理和實施進行全面考察的評價模式。相比獨立開展其中某一個環(huán)節(jié)，它具有更強的系統(tǒng)性、邏輯性和結(jié)果導向性，在預算管理和業(yè)務管理中體現(xiàn)了更高的價值。

首先，作為一個綜合體系，全過程預算績效管理的價值之一是其系統(tǒng)性，具體體現(xiàn)在對項目各個時間段的全面覆蓋上。項目立項之前，業(yè)務部門根據(jù)其機構職能、工作規(guī)劃、項目特點，按照財政部門要求制定并申報項目績效目標，并根據(jù)目標設計指標體系。確立了績效目標和指標體系之后，即可開展后續(xù)的績效運行監(jiān)控和績效評價。績效運行監(jiān)控，也稱績效跟蹤，是在項目開展過程中對預算執(zhí)行、項目實施以及目標實現(xiàn)情況進行跟蹤并及時反饋，并通過對項目績效運行過程中存在的偏差進行糾正，以促進項目績效目標的最終實現(xiàn)。其實質(zhì)是以資金使用為抓手，全程考察中心業(yè)務部門課題和項目的運行情況。績效跟蹤實現(xiàn)了對項目的事中監(jiān)控，而績效評價則是借助指標體系對項目進行事后總結(jié)性評價，綜合項目的投入和取得的績效，全面提示項目的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性。考慮到?jīng)Q策咨詢科研業(yè)務具有較強的前瞻性和時效性，我們的績效評價側(cè)重考察課題結(jié)果轉(zhuǎn)化情況，以評價促進業(yè)務部門加強轉(zhuǎn)化效率和時效。經(jīng)過2013年和2014年連續(xù)兩年的探索和實踐，該中心從試點到全面鋪開，基本實現(xiàn)了對項目事前、事中和事后三個不同階段的全過程覆蓋，保障了財政監(jiān)督工作在時間上的連續(xù)性，也確保了預算管理的系統(tǒng)性。

其次，全過程預算績效管理的另一個價值體現(xiàn)在它的邏輯性上，其每一個環(huán)節(jié)都與前后環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系，構成一個有機整體。績效目標管理作為所有預算績效管理的首要環(huán)節(jié)，可以說，科學、合理、可行的績效目標的制定是全過程預算績效管理一切后續(xù)工作開展的前提。績效目標的編制既要符合實際，切實可行，也要體現(xiàn)一定前瞻性，為工作的開展預留一定靈活空間，由此制定的績效目標才具有可實現(xiàn)性和指導意義。當績效目標通過審核后，中心將績效目標固定下來，并根據(jù)目標在此基礎上細化成成套的指標體系，作為日后績效跟蹤和績效評價的評價依據(jù)。績效跟蹤作為覆蓋整個項目實施過程的一項工作，體現(xiàn)的是承上啟下的作用。它對績效目標實現(xiàn)程度的定期、動態(tài)跟蹤是對績效目標的再次驗證和明確。同時，它大量收集了項目實施過程中的數(shù)據(jù)和資料，也是對事后開展績效評價工作的鋪墊。績效跟蹤的價值即體現(xiàn)在其“動態(tài)”上，只有持續(xù)跟蹤，實時反饋糾偏建議，并及時應用糾偏建議對偏差進行修正，才能保證績效目標的實現(xiàn)。而績效目標的實現(xiàn)程度、項目取得的效果，則是績效評價重點關注的問題。績效評價是對績效跟蹤結(jié)果的最終檢驗，總結(jié)已完成的績效目標的工作經(jīng)驗，分析未完成的績效目標的原因和其中存在的問題，為今后類似項目的開展提出改進建議。從中我們可以看出，從績效目標編制，到績效運行監(jiān)控，再到績效評價，全過程預算績效管理存在這一條清晰的、環(huán)環(huán)相扣的內(nèi)在邏輯主線，而貫穿這條主線的便是結(jié)果的反饋和應用。

結(jié)果導向性是全過程預算績效管理工作最重要的價值體現(xiàn)。作為全過程預算績效管理的最后一個環(huán)節(jié)，結(jié)果反饋和應用是整個預算績效管理工作的意義所在，更能體現(xiàn)資金投入和項目運行的價值。在預算績效管理工作中，即可以理解為包括績效目標制定、績效運行監(jiān)控和績效評價在內(nèi)的工作過程都是為最終評價結(jié)果的反饋和應用服務的。不論是績效目標的審核意見，或是績效跟蹤的糾偏建議，再或是績效評價的結(jié)論，其目的都是為了財務部門和業(yè)務部門能夠更好協(xié)同合作，切實落實到今后工作中去，最終目標都是為了促進績效目標的達成，優(yōu)化項目管理和實施，實現(xiàn)資金使用的效益，提升項目的績效。該中心在所有評價工作完成后，特別增加了評價結(jié)論反饋和結(jié)果應用環(huán)節(jié)，邀請第三方中介機構參與對結(jié)果應用效果的再次評估，并主動在中心內(nèi)公開，接受各部門的監(jiān)督，真正做到“評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應用”。

綜上所述，全過程預算績效管理是兼具系統(tǒng)性、邏輯性和結(jié)果應用性的綜合財務和業(yè)務監(jiān)控體系，其中的各個環(huán)節(jié)都是其有機組成部分，具有不可或缺的價值。將其中各環(huán)節(jié)拆分進行雖然也能在一定程度上起到促進預算績效科學化、精細化管理，提高項目管理水平的作用，但是其價值和效果是大打折扣的。從該中心的實踐中可以看到，全過程預算績效管理的實施給中心的項目和資金管理提供了制度性保證，經(jīng)過兩年的全過程預算績效評價，該中心財務和業(yè)務工作及管理水平得到了提升。因此，全過程預算績效管理在預算管理、財務監(jiān)控以及業(yè)務管理中具有重大意義，值得借鑒和推廣。■

（作者單位：上海市人民政府發(fā)展研究中心）

（本欄目責任編輯：王光俊）

本欄目由上海聞政管理咨詢有限公司合辦