財政監督自由裁量權的理論分析

●王 華

財政監督自由裁量權的理論分析

●王 華

財政監督自由裁量權屬于行政自由裁量權的范疇，是財政監督權中較活躍的部分。了解財政監督自由裁量權的基本理論，是在財政監督工作中更好地把握該項權力行使尺度的前提和基礎。

一、行政自由裁量權概述

行政自由裁量權在不同的法系、不同的國家有不同的界定。英美法系多側重表述、少明確界定，大陸法系則強調效果裁量。國內學者對行政自由裁量權的定義雖然有所不同，但是有著相同的本質，即都強調是在法律法規范圍內的自由選擇，包括行為選擇，是否作為，作為時對時間、幅度和程序等的選擇。目前國內比較公認的對行政自由裁量權的界定是，行政主體在行政管理活動中，在法律、法規規定的范圍和幅度內，對具體行政行為的自行決定權，即對行為范圍、方式、種類、幅度、時限的選擇權。

行政自由裁量權具有如下特征：第一，行政自由裁量權的主體是行政機關，基礎是行政權，因此行政自由裁量權是行政權的表現形式之一；第二，行政自由裁量權的來源是法律法規，通過法律法規明示或默示的方式授予，體現的是國家意志；第三，行政自由裁量權的“自由”體現為選擇的自主性，即對行政行為的方式、范圍、幅度和種類等的自主選擇權；第四，行政自由裁量權是一種相對自由的權力，在行政管理活動中行使和產生效力，而且必須在法律法規既定的邊界之內行使；第五，行政自由裁量權的行使依賴于行政主體的主觀能動性發揮，是否行使、如何行使、行使的幅度對行政主體自身的能力、素養、觀念等依賴較大。

行政自由裁量權在行政活動中廣泛存在，主要是為了彌補和應對法律供給不足、法律語言不確定、社會生活多變等帶來的影響，保障法律普適性和提高行政效率。但由于其自身存在極易被濫用的可能，必須加強對其的控制和約束。“比較務實的做法乃是消除不必要的自由裁量權，并對必要的自由裁量權給予有效的控制，使得法律終止的地方真正是個案正義的開始。”目前，國內學界關于行政自由裁量權控制的研究成果歸納起來主要有：一是通過完善立法來控制，“相對地縮小自由裁量的領域，變自由裁量為羈束裁量，并逐漸增加羈束裁量的適用范圍。”即通過從實體法角度不斷地將法律規則進行細化，或對那些模糊的法律概念進行清晰的界定，盡可能明確其內涵和外延，以壓縮或者是明確規范行政自由裁量空間。二是行政機關內部控制，即通過細化裁量標準、構建內控監督機制、建立行政復議制度等方式實現對自身行政行為的控制。三是通過司法審查來控制。即通過法院獨立介入行政主體和行政相對人之間對行政機關具體行政行為進行審判，通過司法監督控制行政自由裁量權濫用，在我國主要是指行政訴訟制度。四是社會監督控制，即通過制定行政自由裁量權行使的公開規定，提高執法的透明度和公開性，使行政自由裁量權置于陽光之下，接受社會的監督，確保行政自由裁量權不被濫用。

二、財政監督自由裁量權的涵義

根據財政部編發的財政監督叢書中的定義，財政監督是指，財政部門為保障國家財政政策的貫徹落實和財政管理的有序有效，依法對財政運行相關主體的財政財務行為所實施的監控、檢查、稽核、制裁、督促和反映等活動。其權力行使的主體是財政部門及其派出機構，根據履職方式的不同可劃分為業務管理機構和財政監督專職機構兩類。其中，業務管理機構指財政部門內部的預算管理、國庫管理、會計管理等機構；財政監督專職機構，在中央財政包括財政部監督檢查局和財政部駐各地財政監察專員辦事處，在地方財政主要是地方各級財政部門內設的監督檢查局。

在法律層次上，目前我國還沒有專門的財政監督法，因此法律層次對財政監督部門的授權分散在各相關法律中，如《預算法》、《稅收管理法》、《政府采購法》、《會計法》、《注冊會計師法》、《行政處罰法》等，都有關于財政監督部門行使監督權力的相關表述。在行政法規層次上，《財政違法行為處罰處分條例》賦予財政監督部門的權力比較集中，此外還有上述各種法律的實施細則和條例，地方各省出臺的財政監督條例、辦法等。在規章制度層次上，《財政部門監督辦法》中的“監督范圍和權限”一章里對財政監督部門的財政監督權限進行了較為詳細的概括。

總體來看，財政監督部門的財政監督權力共有以下八大類：（1）要求報送資料權。指財政監督部門在履行職責時可以要求監督對象按照要求提供與監督事項有關的資料。（2）檢查權。指財政監督部門根據工作需要可以調取、查閱、復制監督對象有關預算編制、執行、調整和決算資料，會計憑證和賬簿、財務會計報告、審計報告、賬戶信息、電子信息管理系統情況，以及其他有關資料。（3）查詢存款權。指財政監督部門在檢查過程中，經縣級以上人民政府財政部門負責人批準，可以向與被監督單位有經濟業務往來的單位查詢有關情況，向金融機構查詢被監督單位的存款。（4）證據先行保存權。指財政監督部門在檢查過程中，在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經縣級以上人民政府財政部門負責人批準，先行登記保存證據，并在7日內及時作出處理決定。（5）行政強制措施權。指財政監督部門對正在進行的財政違法行為采取強制手段的權力。包括：制止權，即責令停止違法行為；暫停撥付款項權，即暫停財政撥款或者停止撥付與財政違法行為直接有關的款項；責令暫停使用權，即責令暫停使用已經撥付的款項。（6）處理處罰權。根據《財政違法行為處罰處分條例》，財政監督部門的處理權包括責令限期繳納、上繳應當繳納或者上繳的財政收入，責令限期退還違法所得，責令調整會計賬目，責令整改規范等。處罰權包括警告、通報批評、罰款、沒收違法所得等。（7）建議權。即建議給予有關責任人員行政處分或者紀律處分，或者就被監督單位執行的違法規定建議有關主管部門糾正的權力。包括建議有權機關對執行的規定同國家規定相抵觸的情況予以糾正、對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予行政處分或紀律處分等。（8）通報公開權。對監督對象財政違法行為作出的處理、處罰決定及其執行情況，除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私外，財政監督部門可以向社會公開。

從現實來看，所有行政部門的權力中都不可避免存在著自由裁量權，財政監督部門也不例外，財政監督部門行使權力的過程中廣泛存在著財政監督自由裁量權。根據多年來國內學術界對行政自由裁量權的研究結果，結合財政監督工作實際，筆者認為，財政監督自由裁量權是指，財政監督部門在法律規定的范圍和幅度內，根據法律規定的原則和目的，對財政監督事項的具體情況進行自主判斷，自行決定行為內容的權力。

對財政監督自由裁量權需要說明兩點：一是財政監督自由裁量權的最主要依據是法律，但現階段還包括行政法規和規章制度。法律效力等級高、嚴肅性強，但是有滯后性，不能對行政管理事務作出具體化規定。因此行政法規和部門規章往往更能根據工作實際作出科學化、精細化的規定，滿足及時調整復雜多變的財政經濟新形勢的需要。二是本文研究的財政監督自由裁量權的范圍問題。在現實中，不少財政監督部門除了履行財政監督職責外還承擔有部分的行政審核、審批、行政許可等職能，比如財政部駐各地財政監察專員辦事處，還承擔著中央基層預算單位預算審核、銀行賬戶審批、退稅審批、各類中央補助項目的審核、非稅收入的征收等大量職能，這些職能均對應著相應的權力。考慮到篇幅問題和論述需要，本文主要選取財政監督專職機構在履行財政監督職責中的自由裁量權問題進行研究。

三、財政監督自由裁量權存在的基礎

財政監督自由裁量權是行政自由裁量權在財政監督領域的具體應用，是財政監督權的重要組成部分，也是財政監督權中最獨特和最顯著的一部分，它是法律法規賦予的權限，是財政監督部門提高監督效率所必需的權力。其存在是實現個體正義的需要，是保證法律靈活性和相對穩定性的需要，更是財政監督適應社會經濟發展的需要。

（一）財政監督法律法規的賦予

財政監督相關法律法規賦予了財政監督部門和財政監督人員財政監督權，同時也規定了在行使財政監督權時的相應幅度以及可供選擇的方式等。如《預算法》規定“各級政府財政部門負責監督檢查本級各部門及其所屬各單位預算的執行。”《財政部門監督辦法》進一步明確“財政部門實施監督，可以采取監控、督促、調查、核查、審查、檢查、評價等方法”，此處的監督方式就由財政監督部門自行選擇，沒有具體的對應性的選擇規定，這就給了財政監督部門在面對不同監督事項、監督對象時選擇監督方式的自由裁量權。

（二）對財政監督法律不完備的補救

第一，法律具有局限性。面對形形色色、紛繁復雜的社會關系，法律法規不可能概括完美，羅列窮盡，詳盡細致，因此只能退而求其次地作出原則性的規定，使用具有彈性的條文。第二，法律具有抽象性。法律語言雖然較之日常用語、文學語言更加明確、固定、統一、規范和具備邏輯，但是語言本身作為人類思維的載體，具有天生的不確定性。因此，法律法規只能提供一定限度的指引和規范。第三，法律具有滯后性。為保障法律法規的嚴肅性和權威性，法律法規一經制定和頒布實施，必須保持自身的相對穩定性，由此必然帶來法律規范相對于社會現實的滯后性。財政監督法律法規也不例外，不可能窮盡所有情況，對財政管理和財政改革中所出現的新問題往往不能及時作出規定，這就需要財政監督部門和財政監督工作人員根據實際情況作出靈活處理，才能有效應對新問題和新形勢，避免財政監督因無法可依而造成束手無策的窘境。

（三）應對財政監督職能調整和變化的必然結果

隨著經濟社會的發展和進步，社會經濟活動方式日益復雜，因此現代政府職能不斷地擴張，行政權滲透到社會生活的各個方面。財政監督部門是我國經濟監督體系的重要組成部分，其職能包括維護國家財稅政策執行、保障財政有效運行、維持財經秩序、保障財政資金安全規范有效等方面，具有專業化強、工作涉及面廣、工作方式方法多樣等特點，隨著財稅體制改革的推進和現代財政管理制度的完善，財政監督部門的監管范圍、內容、方式、手段等都處于動態變化之中，而相關的法律法規不可能窮盡所有、面面俱到，在這種情況下，財政監督執法行為需要具有更大的能動性，必須賦予財政監督部門一定的自由裁量空間，以適應監督管理活動不斷調整變化的新需要。

（四）提高財政監督效率的根本要求

行政管理必須體現效率原則。“行政自由裁量權的設立是希望在對行政事務的管理中，通過增加靈活性以提高行政效益和效率。”隨著改革開放的深入推進和社會主義市場經濟體制的不斷深化，各種財稅新政策不斷出臺，公共財政資金規模越來越大，市場主體的形式和經營方式不斷創新，這些都對財政監督的應變處置能力提出更高要求，監管效率的提升成為財政監督部門和被監管對象的共同需求。賦予財政監督部門和財政監督人員一定的自由裁量權，不僅可以使其更好地應對社會中不斷涌現的各種新情況、新問題，及時進行靈活、快速、恰當的處理應對；還可以有效避免法律滯后性、局限性的影響，更好地維護財經秩序和財稅政策執行，提高財政監督效率。

（五）財政監督過程中的現實選擇

法律是由人來執行的，即使法律規定十分詳細，也依賴具體工作人員對法律的全面掌握和對事實的正確了解。因此，財政監督權力行使中，認定事實、依據法律、做出決定活動本身仍然存有判斷和選擇的可能，包含自由裁量的因素。比如就財政監督檢查中的適用法律這一步驟來說，在適用法律之前必須先對法律法規有所理解認識，這一過程就是財政監督部門和財政監督工作人員憑借自己的專業經驗、理論基礎、法律素養等來對條文的具體意義進行確認，繼而運用于相應事件中。

（六）實現財政監督個案公平的需要

法律規范體現的是一種普遍適用的公正，只能達到一般的正義和普遍公平的效果。然而社會現實中的各種現象瞬息萬變、紛繁復雜，機械地追求普遍公正與實現個體的實質公正之間存在一定的沖突。“立法者不可能預見到所有可能發生的具體情況，過于剛性的規則會使得行政機關失去靈活性和創造性，不利于實質公正的實現。”如果刻板僵硬地去執行法律法規而不考慮個案的差異，不能靈活、機動、彈性的處理不同條件、背景和程度下的具體個案，必然會造成個案的不公正，影響法律實施的效果。因此，財政監督自由裁量權的存在賦予了區別對待的機會，留給財政監督部門和財政監督工作人員一定的自由選擇空間，可以因地制宜地作出合理的決定，使得在法律的普遍公正與個案的現實公正之間具有了達到有機統一的可能性。

四、財政監督自由裁量權的特征

財政監督自由裁量權作為行政自由裁量權的一種，除了行政自由裁量權所具有的權力來源的法定性、權力發展的膨脹性、權力監督的隱蔽性、權力效果的強制性、權力使用的易濫用性等特征外，還具有權力的沉降性、全程性、主觀性、廣泛性特點。

（一）沉降性

當前，在財政監督業務安排上，財政部駐各地財政監察專員辦事處的重大監督事項由財政部監督檢查局負責統一指導，地方各級財政監督部門的監督事項由所屬財政部門統一安排，而日常監督業務中的選項目、選點、實施、處理等具體職權運用多是由具體處室和一線監督人員直接實施，財政監督部門開展監督工作時主要實行以監督工作組長負責制為基礎的權力運行機制，財政監督自由裁量權較多集中于基層監督工作組，呈現整體下沉趨勢，容易引發執法風險和廉政風險。

（二）全程性

財政監督涵蓋財政資金運行的全過程，融事前審核、事中監控、事后檢查三位一體。財政監督過程就是財政監督人員運用理性思維對具體的客觀實際進行判斷的選擇過程。首先，監督人員對個案的事實進行認定，運用理性思維對事實進行確認；其次，監督人員依據法律規定對具體事項進行法律適用上的判斷；最后，基于事實和法律的判斷，選擇一個最適合的裁量行為。在任意一個階段，財政監督人員開展工作都會涉及到對具體事實的認定、法律標準的運用、情節輕重的判定、處理的選擇，這都依賴于財政監督人員的主觀能動性，根據當時的實際情況作出相應的裁量和處理，這也就是財政監督自由裁量權發生作用的空間，貫穿整個財政監督過程。

（三）主觀性

財政監督具有較強的專業性，很多時候被監督對象的法律水平、政策水平、財經專業水平等并不高，因而在監督中對很多具體事項的認定和判斷，受檢查人員個人的專業水平、認知能力、價值道德、情感性格以及當時所處的政策環境等因素的影響較大。同時，財政監督過程并非一個簡單的根據法律規則對特定事實選擇相應處置結果的機械過程，而是必須依靠檢查人員的主觀判斷并充滿靈活性。即使法律對各種情形作出明確規定，也還依賴工作人員對法律的全面掌握、正確把握以及對事實的準確了解等，因此財政監督自由裁量權不可能消除，其主觀性和靈活性是更好地適應客觀現實的需要,更是主動實現合理行政、依法完成行政職責的需求。

（四）廣泛性

財政監督的對象和范圍十分廣泛，從財政監督對象來看，財政監督客體是“財政運行中的相關主體”，財政分配關系的廣泛社會性決定了財政監督對象的寬廣性，具體對象涵蓋黨政機關、事業單位、社會團體、國有及國有控股企業、民營企業等；從財政監督內容和范圍來看，主要是“財政財務行為”，包括對財政稅收政策和財政管理制度執行情況、財政收支和國有資產管理情況、財務會計管理情況和中介機構執業質量等實施監督。財政監督自由裁量權作為財政監督權中不可分割的一部分，存在于財政監督職權范圍的每一個環節和步驟中，其發揮作用的領域和范圍是十分寬廣的。

五、財政監督自由裁量權的表現形式

在財政監督實踐中，自由裁量權貫穿于監督活動的全過程，涉及到財政監督檢查、調查、監控、評價等所有行為，歸納起來，財政監督自由裁量權具體表現為以下五種形式。

（一）選擇行為方式的自由裁量權

財政監督部門在選擇具體的行為方式時，可以選擇不作為或者以哪種形式作為。如《財政部門監督辦法》第二十一條規定“財政部門實施監督，可以采取監控、督促、調查、核查、審查、檢查、評價等方法”。此條款中所有的方式都規定為“可以采取”，而未規定什么情況下采用、什么情況下不采用以及選取某種監督方法的依據和標準，因此財政監督部門在實際運用中可以行使，也可以不行使，或者有選擇性的行使。又如，《財政違法行為處罰處分條例》第二十二條規定“經縣以上人民政府財政部門負責人批準，可以向與被調查、檢查單位有經濟業務往來的單位查詢有關情況，可以向金融機構查詢被調查、檢查單位的存款”，但是并未規定什么情況下可以行使查詢權，什么情況下必須進行查詢，由財政監督工作人員在實際中自行決定。

（二）認定事實性質的自由裁量權

財政監督工作人員對被監督對象的行為和被管理事項的性質認定具有自由裁量的權力。如，《財政違法行為處罰處分條例》第三條至第十八條中多處對無法一一列舉的財政違法違規行為用“其他違反……規定的行為”指代，現實中對部分難以明確界定的違法違規事實，均交由財政監督部門和財政監督工作人員來自由確定。又如，第六條第四款 “違反規定擴大開支范圍，提高開支標準”，究竟是以哪一層級或部門的“規定”為準，并未明確，當存在多種規定而又相互不一致的時候，財政監督部門執法中采用哪種規定具有較大的自主性。再如，第四、六、十二條所列舉違法違規行為中“滯留應當上繳的財政收入”、“滯留應當下撥的財政資金”、“滯留政府承擔或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款”的問題，未明確規定多長時間未上繳、下撥、使用財政資金可定性為滯留資金，因此，在實際工作中對有些繳納、撥付、使用不及時現象是否定性為滯留，由財政監督部門因時因事而確定。

（三）認定情節輕重的自由裁量權

情節輕重認定的自由裁量權廣泛地體現在各類法律條文中，現行財經法規中均對不同違法違規情節的處罰標準進行了規定，但是大多使用了“情節較重”、“情節嚴重”、“造成重大損失”這些模糊概念的詞語，如，《財政違法行為處罰處分條例》第四條規定 “財政收入執收單位及其工作人員……情節較重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開除處分”，但是具體如何算“較重”或“嚴重”界定不明確，這就將對情節認定的自由裁量權交給了財政監督部門。

（四）選擇處理幅度的自由裁量權

財政監督主體對被監督對象的財政違規行為進行處理時，可以在法定幅度內酌情選擇方式、種類、幅度等。例如在《財政違法違規行為處罰處分條例》中，對列舉的財政違法違規行為規定了處理處罰的方式有通報批評、警告、罰款、行政處分等，其中關于罰款的規定還以絕對數額或比例方式對罰款上下限進行了規定，由此可見，法律法規在確定處罰內容的同時，也將具體實施中選擇種類、幅度的權力賦予了財政監督部門。

（五）對行為時限的自由裁量權

現行法律法規對違法違規行為的糾正和整改均有關于時間期限的要求，如《財政違法行為處罰處分條例》中多處規定“限期退還違法所得”、“限期改正”等，第七條規定 “限期調整有關預算科目”，第三條、第八條規定“限期退還違法所得”，第二十五條“到期無法退還的，應當收繳國庫”，但是均未具體規定履行的期限，也未對“到期”進行明確，而是交由財政監督部門自行裁量決定。此外，由于財政監督工作的特殊性，難以從法規制度上明確規定財政監督部門履行職責的時間限制，這也造成財政監督部門履行自身職責的時間選擇上班具有較大的自主性。■

（作者單位：財政部駐江西專員辦）